中国式现代化进程中省以下财政体制改革探讨

●何代欣

编者按：省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分。推进省以下财政体制改革，对于建立健全科学的财税体制，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，有效应对新挑战具有重要意义。党的十八大以来，中央和地方财政关系不断完善，权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系逐步形成，但也存在着部分省以下财政体制改革相对滞后等问题。国务院办公厅印发的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，为进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制提供了指导。在党的二十大精神指引下，新时代如何系统推进省以下财政体制改革？本刊围绕推进省以下财政体制改革特邀财政领域专家学者和实务工作者展开深入探讨。

中国式现代化已成为新时代新征程上全国各族人民的中心任务。中国式现代化进程中推进省以下财政体制改革，对实现国家治理体系与治理能力现代化具有重要的支撑和保障作用。财政体制改革自当以此标准，对标对表改革发展的方向与目标，始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在中国式现代化进程中进一步推进省以下财政体制改革工作。具体来看，当前及今后一段时间，按照党中央要求和决策部署，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，以深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求，进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制，促进加快建设全国统一大市场，推进基本公共服务均等化，推动高质量发展，为全面建成社会主义现代化国家，以中国式现代化推进中华民族伟大复兴提供坚实保障①。因此，充分理解和准确把握中国式现代化进程中省以下财政体制改革，成为一项重要而紧迫的研究内容与实践工作。

一、客观认识财政事权和支出责任划分不尽合理的现实

中国幅员辽阔，各地省以下财政事权划分进度受制于经济社会发展水平、基层政府治理能力和民众接受理解的差异。如果说从理论上按照管理复杂程度和受益范围等事权特征来划分还有章可循，那么因地制宜，强化教育、科研、社保、医保、基础设施建设、生态环境治理和地方债务风险化解等省级事权，再把一些更加具体、更有赖于基层治理的公共服务确定为市县级财政事权的工作则仍需探索和研究。首先，事权牵涉到职能部门的管理方式与运作模式，财政体制改革背后从来都是政府行政体制改革（高培勇，2021）。其次，省级财政事权强化与市县级财政事权确定彼此关联又有所分离。如何建立激励相融的划分机制考验实践与理论的创新。最后，考虑到各地事权划分紧迫性上存在差异，怎样推动改革、又如何检验改革成效需要密切关注（杨志勇，2019）。

明晰界定省以下各级财政支出责任的立足点是确保基层财力可持续。财力上移和支出下行是垂直管理的中央制国家的主要特征（何代欣，2022）。多年来，基层财政困难的症结就在于省以下各级财政支出责任不明晰。为此，进一步推进省以下财政体制改革工作的关键是要从制度上建立稳定的政府间财政支出规则。第一，合理确定支出基数、体现区域差异化原则。考虑到财政收支形势变化，准确把握省级财政与市县级财政的负担能力成为工作推进的关键。第二，共同事权划分应体现政府间责任与财力公平。若从行政权力角度分担共同事权，不仅容易造成改革推进艰难，而且可能诱发新问题。第三，上级事权委托下级执行容易造成责任下移和支出向下转嫁。为此，怎样构建体制内的上下级事权委托代理关系（吕冰洋等，2022），成为有必要关注的内容。

二、科学化解省以下收入划分不够规范的难题

运用科学方法划分省以下政府收入是解决基层自有财力不足，深化分税制财税体制改革（楼继伟，2022）的主要工作。按照税种属性划分收入是多年来税制改革研究的重要内容（张斌，2021）。一般而言，收入的流动性越强、收入在各地分布不均衡程度越高、一些随季节波动较大的收入，将作为上级财政收入或者更高比例由上级财政分享。通常那些属地特征突出、收入稳定尤其是税基稳定的税源，将作为下级财政收入或更高比例由下级财政分享。《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》）提出，“对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。除按规定上缴财政的国有资本经营收益外，逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法”。有了规则是一种进步，但执行过程中有必要针对性地保障市县两级税收和其他政府收入。一是上述具有垄断属性和资源能源属性的收入，虽然更适合作为省级收入，但是这些收入比较稳定，也具有一定属地特征，且收入规模较大、占基层收入比重也很高。因此，怎样在相关市县间合理分配是关键。二是按照企业隶属关系划分政府间收入是亟须改革调整的内容。这不仅牵涉到财力在政府间的分配，而且涉及企业主管部门与各级政府的利益，还关系到企业提高运营效率、建立现代企业制度的问题。

省以下财政收入分享将有明确而规范的执行规则。省以下税收收入分享是各级政府较为关注的内容。具体来看，主体税种实行按比例分享如何操作，多样化的非税收入分享方式怎样规范，都有了较为清晰的思路。由于省以下财政体制相较于中央与省之间更为复杂，《意见》要求省内同一税费收入的归属和分享比例原则上应逐步统一，实现收入的纵向分配公平。规范合理的省以下收入分享，能够有效化解政府间纵向财力失衡的问题和财政政策落地实施中的难题。新发展格局下，有两种情况值得关注：一是通过省内规范的转移支付安排解决替代对各类区域的财政收入全留或增量返还政策；二是在财政政策运用组合式税费支持政策实现宏观调控背景下，针对基层虚增收入，乱收费、收过头税等可能发生的情况，进行了明确部署。今后要从建立社会主义市场经济体制和发挥市场在资源配置中的决定性作用角度，清理不当干预市场的税费行为。上述两种情况，不仅是财政体制内政府间收入关系的调整，而且涉及政府与市场关系理顺、财政政策落实落细等，具有较强的现实意义。

首次提出的适度增强省级调控能力，对稳定基层运行、弥合区域间财力差距十分重要。一是基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区亟须省级层面给予支持。这是在常态化中央财政资金直达市县两级以后的新安排。二是关于资源税收入在省内分布不均导致的区域间收入差距，明确了省级可参与资源税收入分享。这为增强省级调控能力奠定了基础。三是省以下增值税留抵退税分担机制完善和规范收入后集中到省级层面的新增财力分配，市县两级尤其县级是重点照顾的对象。其中，如何加强省级调控能力对县级的支持仍是改革重点。

三、充分优化省以下转移支付定位及功能

转移支付制度是解决收入初次分配阶段不均衡的重要制度设计。相较于中央对地方转移支付制度的多次调整优化，我国省以下转移支付制度的完善仍需要一定的时间。厘清省以下各类转移支付的功能定位是当前及今后一段时间的工作重点。首先，要充分认识财政事权具有的动态演化特征。市县财力状况随时间变化往往有所调整。一些地区本级财政收支波动大，而另一些地区相对平稳。对于那些需要上级财政转移支付支持的财力薄弱市县，应建立转移支付定期评估工作机制，不断增强省以下转移支付的科学性和时效性。其次，正式确立了一般性转移支付用于均衡区域间基本财力配置的原则。这对发挥财政资金自上而下支持革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区，以及担负国家安全、生态保护、粮食和重要农产品生产等职责的重要功能区意义重大。最后，关于省市县共同财政事权转移支付与财政事权和支出责任划分改革有效衔接属于难度较高的事项。这一方面考验上下级政府之间有效协作，另一方面考验预算编制执行过程中的激励相融。

优化省以下转移支付结构仍需要大量的分析测算和研究支撑。如何围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，怎样调整省以下转移支付结构，优化横向、纵向财力格局，推动财力下沉，增强基层公共服务保障能力，推动落实中央重大决策部署，很可能是未来一段时间有待加强的内容。一是有效分配省以下一般性转移支付尚需充分研究。理论上依据公共服务成本、人口数量和支出责任比例等办法可以推进，但在实际执行中，本级财力状况等约束因素有必要充分考虑。二是专项转移支付的控制和退出难题应有科学思路。特别是在稳增长、保就业压力较大的情况下，专项转移支付功能发挥应与宏观调控、结构转型等战略有效衔接。

科学分配省以下各类转移支付资金应当围绕建制度、促管理、重绩效三个方面来展开：第一，建立行之有效的分配规则。无论是因素法或项目法分配各类转移支付资金都有自身优势，省以下转移支付资金分配借鉴实施的难度不大，但需要注意规范执行。第二，执行规则过程中的灵活性与严肃性有机结合。在贯彻政府过紧日子的要求、坚持勤俭节约的背景下，因素法的因素权重和项目法的优先级设置都考验省以下转移支付资金分配的管理能力。第三，结合预算绩效管理的资金分配优化。公共服务提供成本、管理绩效水平和努力程度将是考察重点和资金分配依据。

四、全力构建保障基层“三保”支出的体制机制

基层“三保”完成情况将是省以下财政体制改革成功与否的重要考评标准。全力构建有利于保障基层“三保”支出的体制机制有赖于建立财政事权和支出责任划分动态调整机制。具体来看，其一，充分理解财政事权与支出责任背后是机构职能、管理服务和政策执行等客观实际。基于此，应当根据一段时期内客观实际情况作出动态调整，以实事求是的态度和科学客观的精神有序推进改革。二是全面把握关键指标的设定标准和制定依据。尤其是各地区经济发展、财政自给率变化、保障标准调整等情况，将是健全共同财政事权支出责任动态调整机制的重要基础。

我国财政体制改革的经验之一是扎实推进、步步为营。改革和探索往往同时展开，相互促进。收入划分牵涉到很多具体情况，需要针对性解决。从收入划分的具体工作开始探索更多可行性路径：第一，区域间均衡是省以下收入划分的主要目标。为此，一个稳定可靠的评估机制怎样建立又如何运行十分重要。第二，地方化中央标准的工作亟待展开。中央提出的结合省以下区域间经济社会发展、财政收入分布和规模、财政收支均衡度等变化，适时稳步调整省以下政府间收入划分。这些原则的落地是各省区市需要重点探索的内容。第三，为有效抑制基层收入空转发生，计划通过授权省级财政调整收入分享来化解。这项工作可能牵涉到省本级财力的重新分配和需要调整的收入规模大小。第四是全力推进财政法制化建设，省以下涉及收入和支出项目的划分以及上解等具体办法，未来要求依法报同级人民代表大会常务委员会备案。可以看到，财政体制的改革与调整更加具有法律效应。

加强各类转移支付动态优化管理。其一，从宏观层面不断完善调整各类转移支付资金在省以下各级政府之间的分配办法。这是从总量上和结构上实现动态管理的基本原则。其二，在共同财政事权转移支付和专项转移支付中探索加强资金绩效管理和监督的可行办法。主要思路是依据绩效和管理改进程度来考核。这里新增的事项需要搭建运行规则和工作办法。其三，针对常态化中央直达市县两级基层资金建立管理和监控办法。说到底是利用省级财政管理接近支出现场的信息优势，提升各类转移支付资金在执行过程中的规范性，增强资金绩效。重点工作是支出进度安排和惠企利民成效。

五、推动形成有利于基本公共服务均等化的基层财政体制

财政体制改革和财政管理优化是实现基本公共服务均等化的有力保障。基层财政体制当中的具体问题有必要系统化解决。从体制上看，开发区财政管理一直是预算管理难题。规范运行是当务之急。一是《意见》明确了单独设立和未单独设立财政管理机构的开放区预算管理办法。前者参照同级政府的预决算并单独列示，后者预决算按照部门预决算管理，纳入同级政府部门预决算并单独列示。这给各方有序开展工作提供了重要制度基础。二是针对开发区建设项目多、债务压力较大的现实，改革提出加强开发区政府性债务管理，制定切实有效的管理制度和可执行的管理办法，从源头上和过程中全面防范债务风险。为此，各地可在依法依规的前提下探索新开发区财政管理体制模式。

财政体制改革从来都需要因地制宜，越是基层治理越需要保持制度和体制的弹性。探索多年的省直管县财政改革有了更明确的部署：一是为困难县找财力支持。加强省级对县级的财力支持，继续在部分地区执行省直管县。二是给予市级充分选择的权利。从区域规划和发展活力角度更适合市级管理的县，鼓励并适度强化市级的财政管理职责。上述内容在执行过程中应兼顾省级和市级财力分布及财政负担能力，建立有进有退的治理机制和协商模式。

以落实主体责任的办法做实县级“三保”保障机制。县级“三保”保障机制是新时代财政体制改革的重要内容之一，此举关乎基层政府的有效运行和财政安全。第一，主体责任明确。坚持县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励，这有助于细化任务目标和工作重点，把握关键环节、解决具体问题。第二，明确了省级财政与县级财政之间的工作原则。即建立健全全流程监管工作机制，做好预算审核、执行和监控，逐步推动“三保”相关转移支付纳入省对下直达资金范围（张德勇等，2020）。

提升乡财县管的工作绩效，将其作为防范化解乡镇财政运行风险、提升乡镇财政管理效率和水平的主要办法。针对乡镇财政运行的普遍状况，《意见》提出乡镇农村公益性事业发展要县级来加强支持。结合预算管理一体化系统建设，不断调整优化乡镇财政职能，更好发挥县级财政的指导和保障作用。这一方面从短期上给予帮助和支撑，另一方面从长期上给予规范和监管，力图从根本上化解乡镇财政风险，提升管理效率。

从体制改革上回应了各方比较关心的地方政府债务管理问题。一是从违规举债上落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任。二是针对省以下债务限额合理分配等问题，提出了健全地方政府债务限额分配机制，一般债务限额应与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配。这为从体制上管好用好地方政府债务奠定了基础。

注释：

①《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，国办发〔2022〕20号，2022年6月13日。