规范省以下财政管理的困境及建议

●罗睿群

规范省以下财政管理是财政体制改革的重要一环，是省以下财政体制改革成果的重要体现。从目前省以下财政体制改革总体情况来看，虽然我国省以下财政体制改革取得了一定成效，但省以下财政管理中仍存在一些顽症痼疾。要充分调动省以下各级政府的积极主动性，确保财政政策稳定落实，推动经济健康稳定发展，实现社会长治久安，规范省以下财政管理至关重要。笔者围绕省以下财政管理面临的困境展开分析探讨，并提出针对性措施与建议。

一、当前我国财政体制改革总体情况

随着我国财政体制改革的不断完善，我国逐步完成“统收统支—财政包干—分税制—建立现代财政制度”的转变。党的十八大以来，党中央、国务院先后提出，“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的改革目标，要求将全部政府收支纳入预算管理，同时印发了《中央对地方专项转移支付管理办法》《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。为进一步推进省以下财政体制改革，健全省以下财政体制框架，2022年国务院办公厅出台了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》），要求清晰界定省以下财政事权和支出责任，规范省以下财政管理。《意见》的出台，进一步夯实了我国省以下财政体制基础，为构建政府间财政关系发挥了重要的指导作用。

各地紧跟中央步伐，积极推进省以下财政事权和支出责任划分改革，共划分财政事权事项5000多项，省以下权责关系进一步明确。多数地区推动实施差异化的共同财政事权分担机制，不断优化支出责任分担比例，减轻财力薄弱地区负担。36个地区中，25个地区实行以线上分税为主的方式，11个地区实行体制结算集中财力为主的方式，部分地区探索对非税收入实施省级分享，省以下政府间收入划分的制度化、规范化程度明显提升。各地区不断完善转移支付管理，提升一般性转移支付占比，清理整合专项转移支付项目，财力下沉趋势明显，县级财力逐步得到充实。各地在推进省以下财政体制改革中不懈努力，促进了各级财政职能作用更好发挥，在推动地方经济社会发展、推进区域协调发展、保障和改善民生等方面取得了积极的成效。

二、省以下财政管理中面临的困境

近年来，各地在推进财政体制改革、规范财政管理方面成效明显，但从实践来看，目前省以下财政管理仍面临一些困境，存在如下几类较为具有代表性的问题。

（一）部分开发区财政管理较为混乱

开发区是一个国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身发展而划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域。各省开发区都不同程度承担着招商引资、实施发展建设、解决人口就业的主要职能，为全省吸引投资、创造财政收入和维护社会稳定的主要贡献主体。但根据目前对开发区管理情况来看，部分开发区存在财政管理混乱状况，主要表现为：一是对是否应设立一级财政开发区的界定不明晰，如承担相同或类似职能的开发区，有的设立一级财政，编制预算，有的则由区县代管，经费由区县统一拨付。而设立一级财政开发区，市（县）与开发区的收入划分、财政事权与支出责任划分、转移支付等情况又不尽相同，有的依照开发区承担的支出责任下放了相应的财权，而有的则将应由市级或省级承担的大型项目交由开发区建设却未拨付相应财政补助资金，支出压力全部由开发区自行承担。二是不同开发区承担的社会民生事务、人员工资标准及支出情况，运转经费标准及支出情况等未形成统一标准，存在部分开发区承担社会民生事务多，人员工资和运转经费较高，而部分开发区事务相对较少，相应支出较低。三是不同开发区所属的融资平台公司数量、资产、债务以及固定资产管理情况、土地投放情况等不同，未形成行之有效的管理制度。主要表现为部分开发区的融资平台公司的设立、土地投放等任务仅考虑该开发区规划自身规划，未将全市或全省整体规划统筹考虑在内。有的开发区为尽早完成建设任务，未进行充足的前期准备和长期建设规划，成立各种融资平台公司大兴举债，导致面对突发状况时资金流难以衔接，运行风险陡增。四是在开发区靠卖地形成基金收入，财政拨款进行开发建设管理模式下，存在土地出让收入“空转”等现象，形成财政收入虚增，导致财政风险上升。

（二）省直管县财政改革政策效应在短期内难以显现

目前我国共有1072个县区作为省直管县管理，占全部县区的39%。省直管县财政体制改革在增加财政收入、提高县级财政自给率方面发挥着关键作用。尤其是中西部地区，县级财政普遍运行困难，加大省直管县改革力度、扩大改革广度、推动改革深度，可以有效增加县级财政可支配财力，是推动省以下财政体制改革行之有效的办法。但相关调查研究结果显示，省直管县改革的政策效应滞后性较为严重，如某西部地区直管县改革后在前四年财政收入都无明显提高，到第五年才有较为显著增加。同时，改革后五年内县级财政自给率亦无明显改善。造成上述问题的原因主要是垂直管理部门职责不清晰，包括省级管理难度大、市级消极配合和县级问题复杂。省直管县改革后，县级政府的财政管理由省级政府负责，省级面临着直管县范围广、个数多，管理难度上升；因省直管县财政改革的目标群体主要是市级政府和县级政府，市级政府手中权力被削减，导致配合消极。而县级政府往往存在很多现实问题，主要有：实施改革后，试点县将省财政补助资金优先用于解决债务等历史遗留问题，直管县往往经济基础薄弱、财政收入规模和增幅较小，试点县相应事权增加但财力短期内难以匹配，县级政府在具体落实省直管县政策时因自身利益考虑而忽视全局。

（三）部分县区基层“三保”压力加大

目前，我国县区地方“三保”支出占可用财力支出等比重在四成以上，地方国库库款能够保障“三保”需要，全国县区财力总体上能够做到保障“三保”。但随着近年来“三保”保障范围的不断完善、“三保”保障标准逐年提高，“三保”支出不断上升，与此同时，受财政经济下行压力加大、疫情影响、落实组合式税费支持政策、房地产市场不景气等多重因素影响造成减收增支，财政平衡存在一定压力。主要表现为以下几个方面：一是“三保”支出增幅高于财力增幅。2017年至2021年，全国县区“三保”支出年均增幅为15.7%，人均财力年增幅为14.8%，造成县区“三保”预算支出占一般公共预算支出比例逐渐升高，“三保”压力较大。部分县区尤其是东北和西部地区县区，因财力基础薄弱，财政支出主要依赖转移支付，无力发展经济基础设施建设，支出主要以“三保”为主，“三保”预算支出占一般公共预算支出比例较高。个别风险县区“三保”预算支出更是远超或等于一般公共预算支出，说明除“三保”外，这些县区无力安排其他预算支出，“三保”支出压力进一步加剧了该地区的运行难度。二是部分县区“三保”地方标准不甚合理，需防范运行风险。有的县区“三保”地方标准甚至超出国家标准一倍以上，且上半年已经执行进度过高，下半年运行风险可能大幅上升，而有的地区“三保”地方标准低于国家标准支出需求数，保障程度可能存在不足。三是部分县区“两高一低”特征明显。“三保”和其他刚性支出占综合财力比重高、债务率高、库款水平低，自有财力难以覆盖“三保”支出预算。有的县区“三保”保障高度依赖上级转移支付，“三保”预算数与自有财力占比甚至达100%以上。四是部分县区还存在违规使用财政资金问题，如挤占专款保障基本支出、拖欠教师工资和拖欠农民工工资等，影响社会和谐稳定。

（四）乡镇财政运行风险较高

主要体现在以下几个方面：一是乡镇财政收入质量较低且增长乏力。大部分乡镇普遍存在税源少、质量差等问题，有些地区地方政府的非税收入增长过快，虽然对专项支出形成财政保障，但同时也抑制了税收收入的正常增长，地方政府正常支配的财力受到影响。如前文所述，受多重因素影响，部分地区财政收入下降明显，乡镇作为最基层的政府部门，收入影响更为严重，具体表现为地方财政收入规模小、收入增幅低，即使财政收入实现正增长，增幅几乎可以忽略不计，增长乏力。二是财政支出刚性强。但近年来，乡镇财政收入全力用于保障“三保”支出，用来提供公共产品与服务的能力非常有限。而在上级财政转移支付有限的条件下，乡镇社会事业发展欠账严重。三是随着财政赤字规模增大，地方债务负担沉重，基层财政风险不断累积。面对风险，处于基层的乡镇财政回旋余地最小，往往难以外化释放，在各种因素作用下累积了一定赤字与债务。

造成乡镇运行风险较高的主要原因，一是部分政府职责划分不清，地方政府职责与财力矛盾突出。部分应由省级或市级负担的支出层层下划至乡镇，越到基层可支配财力越薄弱，财政负担越重。二是经济运行质量低下，乡镇财政运行缺乏强有力的经济支撑。近年来，地方经济发展遭遇经济结构失调、就业市场不景气、农民增收速度减缓、企业亏损增加、财政增收难度加大等困难，相应导致乡镇财政面临维护经济和社会稳定的多重压力。三是支出压力逐步增大。以疫情支出为例，基层疫情防控支出安排不足，资金缺口大。疫情发生以来，随着疫情延宕反复，疫情防控支出逐渐上升，资金缺口不断增加。据各地报送的数字，财政资金职能安排疫情防控支出中的一部分，剩余部分由预算单位或企业垫付，形成疫情防控资金缺口。因年初各地并未将疫情防控列为保民生支出，支出顺序不具优先性。而随着疫情防控任务精细化、常态化，疫情防控资金缺口呈现扩大趋势。

（五）地方债务风险隐患仍然存在

近年来，随着各地政府对债务问题重视程度不断加深，债务风险在一定程度上得到化解，但随着财政收入下降、财政支出压力加大，地方债务风险隐患仍然存在。地方政府债务化债不实、国有企业和融资平台公司违规举债仍有发生、违规出借财政资金以及个别地方逆向借款现象仍然存在。如，某市在未征得其债权人（相关贷款金融机构）同意的情况下，对已用于质押融资的棚户区改造项目协议中部分合同额直接删除作为债务偿还；某市融资平台公司通过发行中期票据募集资金用于偿还前期违规债务的利息；某市融资平台公司通过融资租赁、信托、银行贷款等方式融资，用于应由财政预算安排的公益性项目支出，实际增加了地方财政负担；某市要求该市城投公司承担应由财政预算安排的城乡社区建设、市政维护类和还本付息类等支出。可以说，一些地方仍存在政府领导干部政绩观有偏差、脱离经济发展水平搞建设、预算约束偏软、债务风险不降反增等问题，如不及时妥善解决，容易累积债务风险，进而引发系统性金融风险和财政风险。

三、规范省以下财政管理的措施与建议

（一）完善开发区财政管理

1.根据实际情况来确定开发区是否设立财政管理机构。《意见》第十四条明确要求规范各类开发区财政管理体制，各地区可结合本地实际探索创新开发区财政管理体制模式。开发区是否设立一级财政，应当综合考虑开发区承担的社会职能、开发区总体经济体量和开发区承担或实施的重大项目等方面。《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）提出“完善开发区财政预算管理和独立核算机制”，相关部门应结合《意见》精神形成相应的指导意见或实施方案，对体量相近、职能类似的开发区，应当采用同样的财政管理模式；完善开发区事权财权匹配，对承担省级、市级重大项目建设，或承担民生事务多、人员工资和运转经费高的，及时给予相应财政配套资金。

2.推进融资平台公司整合升级，强化开发区融资平台公司管理，严防债务风险，带动地区经济发展。融资平台作为开发区债务主体，应尽快推进融资平台整合升级。根据融资平台公司业务类型对平台公司进行划分，对承接相同业务的平台公司进行整合，对业务规模较大的平台公司进行资产注入；对无实际经营或与其他公司业务重叠且规模较小的进行撤销，使平台公司做到权属清晰、业务稳定、风险可控，在推进融资平台公司整合升级过程中，同步推动政府性债务化解。融资平台公司完成转型后，充分发挥政策、资源和专业等方面优势，有力带动区域经济发展。

（二）放大省直管县政策效应

按照相关文件指引，放大省直管县财政改革政策效应，一是坚持分类施策、因地制宜、逐步优化，推进省直管县财政改革的范围，完善改革方式。按照“突出重点、利于发展、管理有效”的要求，赋予地方更多灵活性。如将区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县纳入直管范围，或者参照直管县管理，加强省对县的财力支持；市级财力状况较好，能够带动县级发展的，要更多发挥市级在统筹规划区域发展、对县级加大财力帮扶等方面的作用。二是理顺省级、市级和县级之间的关系，同时利用大数据提升省级管理手段，并适度放权调动直管县积极性，逐步改善直管县试点事权财权不匹配现状，鼓励县级政府站在全局角度落实省直管县政策。相应地，对于由市级管理更有利于加强区域统筹规划、增强发展活力的县，适度强化市级的财政管理职责，加强省、市两级的引导作用。

（三）完善县级“三保”保障机制

兜牢兜实“三保”底线，应将目光聚焦在提高财政收入质量和优化支出两个方面。一是积极拓宽和培植优质财源，抓紧抓实组织收入，做到应收尽收，并逐步推动“三保”相关转移支付纳入省对下直达资金范围，用好用足相应转移支付或直达资金。进一步推动财力下沉，加大向中西部地区倾斜力度，持续提高人均财政支出水平。二是严格省级对县级“三保”支出预算安排方案的审核制度，强化“三保”支出预算执行硬性约束，同时优化支出结构，着力压减非重点、非刚性的一般性支出，做到一般性支出应压尽压；有计划提高资金配置效率和使用效益，把钱花在刀刃上，确保支持经济社会发展的力度不减和保障民生事务的力度不减。同时，加快推进省以下财政改革，加强民生政策备案管理，做到量力而行，不制定出台超过自身财力的民生政策，同时进一步规范财经秩序，严禁拖欠行为发生。

（四）提高乡镇财政运行水平

乡镇作为一级政府，按照预算法规定，其财政是独立的一级财政。一是要加强对财力薄弱乡镇的财政管理和支出保障，保障乡镇机构正常运转，防范化解乡镇财政运行风险。如通过增加农业基本建设投资，扩大乡村道路、电网改造等投入，进一步改善农村农业生产条件；增加对农业科学等技术政策支持，包括设立专项资金，实行税收优惠政策等，提高农业产出。二是完善乡镇财政体制，明确县、乡两级等事权和财权划分，兼顾激励与约束、公平与效率并重。三是调整优化乡镇财政的职责定位，充分利用信息化手段，提高乡镇财政工作的效率与质量。

（五）加强地方政府债务管理

《意见》进一步明确了债务风险管理和主体责任，指出本地区债务风险总责由省级党委和政府负责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责，并明晰化解债务主要方法和原则，省级政府要按属地原则和管理权限压实市县政府主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，做好遏制增量和妥善化解存量两方面债务管理工作。一是严格项目审批。加强监督管理，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。严格项目建设条件审核，区分轻重缓急、科学有序推进。二是加强预算约束。对涉及财政资金安排的项目，必须明确年度财政资金预算安排，对涉及负债融资的项目，必须严格评估项目现金流和收益情况，项目概算及概算调整方案必须制定资金平衡方案，依法合规落实各项资金来源和偿债责任。三是严格执行负面清单。规范各级政府举债融资行为，将负面清单作为政府举债融资的“红线”，各级各部门要严格遵守，不搞变通，绝不允许“上有政策、下有对策”。四是积极通过多种方式盘活财政、国有企业、社会资本以及各类金融机构的有效资源，按照“谁举借、谁偿还”的原则，扎实稳妥缓释和化解债务风险。此外，还要按照相关要求，健全地方政府债务限额分配机制。一般债券优先用于支持乡村振兴、污染防治等无收益的公益性项目建设。专项债券要优先支持党中央、国务院确定的国家重大区域战略和重大项目，重点用于交通基础设施、能源等关系到国家发展和民生保障的九大领域。