公共管理视角下社区养老服务对策研究

●黄宝玲

引言

随着我国人口老龄化趋势加重，越来越多的老年人进入到了老年化的社区，社区居家养老的群体逐渐扩大。居家养老服务的质量在很大程度上影响着老人们的幸福指数。在新形势下，结合公共管理视角，以存在的问题为导向，提出有效的应对措施，进一步提升居家养老服务的质量成为一个重要的研究课题。

一、我国社区养老服务实施的现状

（一）社区养老服务的相关理论

老年人受行为活动不便的影响，绝大多数的活动场所都离居家不远，且主要以社区为主。在这个因素的影响下，社区养老服务模式逐渐成为一种新模式。该模式来源可追溯到英国，当时实行的“社区照顾”模式，符合角色理论、马斯洛需求层次理论、社区照顾理论，坚持以人为本，不断满足老人对养老的需求。始终坚持以政府为主导，有效整合社会资源，基于福利经济理论的基础，结合共享资源的理念，使一定区域范围内的老人能享受到社会、公益企业提供的养老服务，进而带来较好的社会效应。

（二）社区养老服务运行现状

1.人口逐渐逼近深度老龄化。从我国第七次人口普查数据看，近年来保持低速增长。目前全国人口已超14亿人，比上一次普查增长5.38%。这一数据虽然超过市场预期，但人口老龄化的趋势依然逐渐加深。判断一个社会是否进入老龄化，结合联合国标准，取决于这个区域内65岁以上人口的数量占比。如果该占比超过了7%，则可认定为老龄化社会。当这一比例超过14%就属于深度老龄化。我国现阶段已经不是单纯老龄化的国家，而是逐渐逼近深度老龄化的国家了。

2.国家政策的持续支持。近年来国家在支持养老事业发展上，陆续出台了许多政策。例如：在原有养老政策的基础上，2019年国务院办公厅提出《关于推进养老服务发展的意见》，对养老服务体系进行持续完善，突出以居家为基础、强调社区为依托、倡导机构为补充、创新医养相结合。中央“十四五”规划明确提出，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。国家持续不断地支持社区居家养老，对于养老服务体系的健全完善及契合老年人养老需求追求，具有强大的推动导向作用。

3.社区居家养老服务优势凸显。传统的居家养老模式的责任主体是家人。社区居家养老有别于以往居家养老的模式，从某种意义上说继承了传统家庭养老方式的一部分，主要拓展了社区这个平台。紧紧依靠社区这个大平台，把一户户的有老人家庭相串联起来。该模式对社会和家庭养老资源进行充分整合，向社区居住的老年人提供常规简单医疗服务、生活帮扶、谈心谈话、咨询服务等，解决一些日常能帮助协调解决的事宜。该模式的推广得到了广大群众的肯定，社区在构建服务的同时，相应社区内外的基础设备设施也得到整合。在这种模式下，老人可以满足恋旧心理，充分享受5分钟社区养老圈，服务更近了、家人担心更少了、国家养老成本更节省了。社区居家养老以其独特优势成为众多城市破解养老问题的关键选择。

二、现阶段我国社区养老服务实施中存在的问题

社区居家养老发展时间较短，在具体的实践过程中缺乏经验指导，使得在服务过程中出现了较多的问题。而这些问题的出现，也向我们呈现了目前我国社区居家养老服务的不足。

（一）服务经费有限

充足的经费是社区居家养老得以平稳运转的有效保障。一般来说，社区养老服务机构的大部分资金主要是通过政府拨款和服务收缴获得的，另一部分是机构自筹。社区养老服务机构的管理人员，通过对所筹建的资金科学合理地投入使用，能够将资金的效益最大化，更好促进机构的发展。但是由于不同地区的发展程度不同，我国发达地区和发展中地区的养老机构的服务质量有着较大的差距，经济体系也有所不同。从服务收缴方面来看，如果不在国家保险的范畴之内，服务机构应当首先考虑老年人自身的经济收入。当出现老年人没有任何经济来源情况时，老年人所在的家庭，应当为老人的赡养提供全部的资金。如果家庭条件不能够支付老年人的赡养费，则将直接缩小有偿服务体系。我国大多数社区缺乏自我造血功能，对养老服务的捐助意识较差，居家养老服务机构经费筹措的办法不足。很多欠发达地区，地方政府财力有限，在养老经费分配上占比不足、对基层社区的经费补助不够，制约了社区养老服务的进一步发展。

（二）养老设施陈旧

近几年来，我国的老年人口数量越来越多，各地区人口老龄化现象严重，我国社区养老服务的内在需求不断提高。随着对老年人的服务逐渐呈现多样化的特点，社区养老服务体系要想有效提高服务质量，就必须增加针对老年人服务的基础设备，提供个性化服务。一是活动空间设计偏小。目前我国大多数服务机构不能准确定位，把老年人在服务机构中的活动空间设计小了，基础服务设施的安排少了，基础设施体系较难完整的形成。二是活动器械的更新不及时。由于对老年人生活质量的重视程度不够，使得大多数社区养老服务机构的活动器械较为老旧，有的甚至只在空闲的场地上安置一些桌子和椅子来提供老年人的日常活动。三是文娱设备配置不足。很多社区养老服务机构没有配备相应的医疗设备和娱乐设备，精神生活没有得到有效的保障。文化设备的缺失，会影响老年人心理健康发展，不利于老年服务体系的发展，与我国公共管理服务的宗旨相悖。

（三）对社区养老认知有偏差

一是社区内的老年人对社区养老服务缺乏了解。根据调查显示，大多数的老年人不熟悉有关居家养老服务的机制和内容。这就导致他们对自己应当接受的养老服务缺乏足够的认知，使得他们对于消费的需求和欲望逐渐降低，最终使得我国社区居家养老服务机构不能够满足预期的消费标准，难以实现更深层次的发展。二是社区工作人员在认知上有偏差。例如社区会形成养老服务体系是社区给老人提供服务，是社区给老人养老的观念。社区工作千头万绪、繁冗复杂，社区工作人员压力较大，往往会忽略养老服务，对养老服务的供给不积极。这导致很多社区的养老服务中心不尽职、不负责，没有为老人提供有效的帮助，仅仅是为老人准备娱乐环境，而没有对老人的日常餐饮、住宿等方面细心照顾。三是对社区居家养老服务质量信赖度不够。对于社区老年人和家属来说，他们中一部分人会对社区的养老服务存在顾虑，不信赖，这些认知的偏差都成为当前社区养老服务发展的瓶颈。

（四）服务队伍专业人才紧缺

一是专业人才占比不足。该模式较以往的护理行业所提出的标准更高，具有养老执业资格人员紧缺。尤其县级的养老服务从业人员中取得初级以上职业资格占比不足。医护人员从事养老服务，业务面变小了，获得的报酬与所付出的劳动无法形成正比，岗位发展变窄，对岗位的兴趣感和好感降低。从而造成该岗位人员流动性强，招录较为困难，长期服务的意愿不强，人员频繁流动，养老服务队伍较难稳固形成。二是志愿服务队伍缺失。社区居家养老服务机构的服务人员招录的难度较大，队伍素质参差不齐，以大龄、学历低、就业难的人群为主，服务内容主要体现在日常照料及一般服务上，在医疗服务和文化服务上较少，缺乏长期的专业培训训练，服务队伍的素质有待提高。在发达国家和地区，在社区养老助老服务上，虽然以专业工作人员队伍为主，但也补足了社会志愿服务队伍。充分发挥社区志愿者的优势，让乐于养老事业，乐于服务养老事业的志愿者加入进来，补齐扩大队伍力量。目前，社区中的志愿者服务队伍普遍不足，长期有效开展志愿服务的效果不明显，绝大多数社区根本没有形成志愿者组织。

三、基于公共管理视角下社区养老服务的对策

（一）优化制度建设，拓宽经费渠道

一是完善制度建设。在我国的公共管理视角下，及时制定完备的制度，让我们的制度更加准确和集中。从国家层面，应切实做好顶层政策设计，避免法律制度碎片化。在研究完善我国现有养老法律法规的基础上，制定一部专门的养老法律，对在社区内提供养老服务的政府、家庭、社会的主体责任，服务的具体内容、方式和收费标准，资金来源、设施配套建设、专业服务人员培训等问题做出具体规定；相关政府要针对社区居家养老服务的发展现状及我国老龄化的实际需求，不断完善现有的条例和规范，有针对性地对法律进行补充和说明，及时健全社区养老服务的管理体系，社区内提供养服务仍然存在一定的文化区域性、地方化地域色彩，各级地区政府应紧紧结合本地区的实际，加快研究制定对在社区内提供养老服务的相关地方性法律。明确服务的标准、方式、资金来源、基础设施建设以及服务的内容和工作人员的职责等，将社区养老服务的责任落实到相应的单位和个人。这就要求相关部门能够积极地开展调查工作，及时掌握老年人的养老需求，加快社区居家养老服务管理体制的优化和升级，实现服务的标准化，将有限的养老资源进行合理的分配，使其产生更大的价值，从而保障社区居家养老服务能够依法依规开展。二是多渠道筹措资金。鼓励社会力量投入，探索民营承包制、民办补助制等新型合作模式，开展独资、合资、众筹等方式。健全完善社会捐赠，加强捐赠基金管理，积极发挥爱老企业的作用，培育长期稳定的资金供养链条。三是强化行业准入管理标准制度。规范专业社区居家养老管理服务经营合同，细分养老服务中各方的共同权利、责任、利益，明确相关监管处罚制度。在制定有关政府部门政策层面，应积极整合社区政策，协调资金联动，改变目前有些有关部门在制定社区政策层面各成员的体系。

（二）完善基础设施，提升管理水平

一是用心做好老年人设施需求调查。政府要加强对社区居家养老基础建设的干预，不断完善社区养老基础设施建设。依据养老需求合理设置设备设施，满足老年人医疗、健康、文娱需求。加强对老年人需求调查，及时跟进采纳合理意见建议，强化“网格化”管理，切实解决社区养老“为了谁”的问题。二是建立设备设施使用台账。及时建立设备设施台账，对老旧设施及时更换，对新设备进行及时投入。建立良好的设备设施维护检修售后服务团队，对老年人使用的设备设施分类别进行定期的检修和维护，提升老年人的安全指数与信任指数。三是实施信息化精细化管理。要提高公共管理视角下居家养老管理的专业性，必须不断发展信息化管理，实现居家养老信息的有效连通。研究利用互联网构建综合信息平台，用以交流和探讨相关养老服务的综合信息和方法，同时让政府制定相关的规范和制度并加以监督，确保相关政策及措施能够落地生效，实现我国社区居家养老服务的信息化和精细化管理。在平台的不断完善中，实现社区居家养老服务内容的补充和完善。在大数据应用、5G网络快速发展的前提下，充分运用网络信息来更好地服务于社区的老年人。以物联网作为介质，增强信息的流通与及时反馈，能更好地针对老年人群体提供更多的服务，丰富养老服务体系。

（三）强化评估监督，树立服务形象

人们认识上的偏差，很大程度上受养老服务质量的影响。纠正这方面的偏差，除了加强对养老服务体制及内容的宣传，最重要的是通过建立良好的评估监督体系，确立优质的养老服务品牌形象。一是建立完善的服务评估体系。建立相应的规章制度开展社区养老服务评估，及时对评估的方法进行调整，使评估的结果更加贴近真实的情况。结合评估过程中老年人的身体状况、家庭收支情况以及需求，对于一些特殊情况的老年人进行补贴。要对社区养老服务的各项条件进行综合评估，将基础设施、服务团队纳入到评估的对象中，考察社区居家养老服务是否能够符相应的管理制度，其服务专业及效果是否能够更好地满足老年人的需求，增强服务的规范性。二是开展绩效评估。要针对各地社区基层居家综合养老管理服务中心工作情况开展评估问效，具体内容包括各地社区基层居家综合养老管理服务中心工作管理体系建设中的相关政府部门主导、基础配套设施、服务人员队伍、管理制度、服务工作成效、群众服务满意度等各个内容都要开展绩效评估。在具体评估办法方式上也可以采取内部综合评估和外部其他评估方式相结合的评估办法。三是对社区工作的日常监督、评价。社区居家养老服务工作所在的社区也要及时进行自我评估工作，熟悉了解评估制度和评估标准，及时将相关信息记录下来，便于开展自我评估工作。要及时抽查养老服务的工作情况，保障社区居家养老服务的质量能够符合标准和规范。发现问题及时记录，并剖析原因，有针对性地对社区居家养老服务的方法进行调整，从而促进我国居家养老服务水平和管理水平的提高。

（四）充实专业队伍，规范服务力量

充实专业化、职业化社区养老服务队伍。一是加强养老方面专业技术教育。政府部门要加大对相关院校的政策、资金等方面的支持力度，再鼓励设置养老管理与服务等专业上、在投入建设上、在教师招录、招生上给予全力支持，在收费优惠上给予保障。从院校的专业入手，吸引培养一批又一批的专业人才。坚持需求倒逼专业补充调整，既是对院校专业体系的有利补充，也强化了专业的实操及价值意义。二是强化职业技能培训，提高专业水准。在新老队伍的交替过程中，定期开展技能培训，对社区养老服务实施中出现的新情况新问题进行及时的消化吸收。针对养老服务方面的技能进行分块分类攻坚掌握，完善培训制度，形成良好的培训习惯。定期组织开展职业技能培训、比武，增强他们比学赶超的意识，不断增强服务的质量水平。三是建立与再就业的紧密联系，夯实基本服务队伍。在再就业人群中吸收适宜人选加入社区养老服务队伍，加强岗前的培训、在岗的监督指导、服务评价反馈等。通过下岗再就业的形式，建立她们的职业信仰，提升她们的服务理念，增强服务队伍的稳定性。四是提升社区联建联创单位的志愿服务实效。联建联创单位结合各自单位职能及个人技能，可申请加入助老服务志愿者队伍，为老人提供志愿养老服务。将联建联创单位的服务活动纳入单位绩效考评及党建工作考评等重要考评项目中，助推联建联创深入有效开展。

四、结语

经过上述内容对社区养老服务的分析，可以得出我国的社区居家养老服务发展起步较晚，但是由于它的出现符合我国的发展状况，因此成为新兴的时代潮流。近年来，社会上对养老事业的聚焦度越来越高，对社区养老服务的认可和接受也在不断提升，对高质量的养老服务的需求也越来越高。在我国政府的全方位支持及引导下，相信在未来，居家养老服务会得到更大的发展，保障我国老年人的安全，为他们提供更好的服务，最终实现我国保障体系的完善以及利民举措的推广。