美国对华出口管制的特点（2017-2022）

侯冠华

从特朗普政府开始，美国对华展开全面战略竞争，拜登政府继承特朗普政府对华基本定位和政策，继续打造更具有持续性的对华竞争战略。在美国对华战略竞争的众多维度中，科技竞争是核心。美国寻求竭力压制中国的科技发展，以确保其科技领先优势，维持其全球霸权地位。在此背景下，美国大幅强化了对中国的出口管制，以此来阻止中国从美国获得先进技术。本文试图讨论的问题是：2017至2022年间，在中美科技竞争的背景下，美国对华出口管制具有哪些主要的特点？

目前，学界已对2017年以来美国对中国实施的出口管制进行了一定的研究，已有研究重点聚焦于四个层面。第一，关于美国出口管制改革及其对中国影响的研究。有研究者分析了美国出口管制改革的发展趋势，以及特朗普政府时期新的出口管制改革对中国所产生的影响。①魏简康凯、宿铮：《美国出口管制改革的竞争情报分析》，载《情报杂志》2019年第4期，第4-8页。有学者介绍了《美国出口管制改革法案》出台的背景、该法案的主要内容与特征，以及该法案实施的制约因素。②池志培、张晓洁：《美国出口管制改革与实施》，载《和平与发展》2020年第3期，第58-76页。第二，关于美国对华出口管制实体清单的研究。有学者以美国商务部公布的涉华出口管制实体清单为研究对象展开分析，发现自2018年起位列实体清单上的中国机构数量激增，特别是电子信息大类的受限最为严重。③周磊、杨威、余玲珑、兰姗：《美国对华技术出口管制的实体清单分析及其启示》，载《情报杂志》2020年第7期，第23-28页。第三，关于美国对华出口管制的案例研究。有研究者以华为作为案例来分析美国对华出口管制的本质，指出华为案是美国极力打压中国高科技企业发展的典型案例。④葛晓峰：《从华为案探究美国对中国出口管制的本质》，载《国际经济合作》2022年第1期，第60-67页。第四，关于美国对华出口管制对中国产生影响的研究。有研究者基于“全球贸易分析模型”，评估了美国加强对华出口管制对中美两国经济的影响，发现这一举措对两国均造成了负面影响。⑤朱启荣、王玉平：《特朗普政府强化对中国技术出口管制的经济影响——基于“全球贸易分析模型”的评估》，载《东北亚论坛》2020年第1期，第54-68页。

综观已有研究成果，学界已经对近年来美国对华出口管制的制度基础、基本内容、典型案例和产生的影响进行了深入的分析，但对美国对华出口管制的基本特点缺乏系统性的研究，特别是对特朗普政府和拜登政府对华出口管制具有的共通性特点缺乏分析和讨论，这是本文所要着重探讨的内容。

一、强化战略性技术领域的对华出口管制

在2017年之前，除了对华军事禁运外，只有包括航空航天在内的少数领域是美国对中国实施出口管制的重点领域。2017年以来，美国大幅强化了战略性技术领域的对华出口管制，重点针对两种战略性技术领域：一是以半导体、超级计算机为代表的传统战略性技术领域；二是以人工智能、量子计算为代表的新兴战略性技术领域。

（一）传统战略性技术领域

以半导体、超级计算机为代表的技术领域是信息技术革命的产物，具有重大的战略价值。例如，半导体产业是信息革命的核心和主要推动力，几乎与所有现代工业与军事活动息息相关，也是人工智能、自主系统、5G通信和量子计算等新兴技术产业的重要组成部分。①“A Blueprint for Sustained U.S.Leadership in Semiconductor Technology”，Semiconductor Industry Association，April 2019，p.3，https：//www.semiconductors.org/resources/winning-the-future-ablueprint-for-sustained-u-s-leadership-in-semiconductor-technology/.超级计算机则多用于国家高科技领域和尖端技术研究，具有重要并广泛的军事用途，包括武器研发、作战模拟、情报处理等。作为半导体、超级计算机等技术的起源地，美国一直致力于保持在这些技术领域的领先地位，并始终将维护这一领导地位视为国家安全利益所在。鉴于此，美国长期以来将半导体、超级计算机等技术领域作为实施出口管制的重点，严格防范敌对国或竞争国从美国获得相应的技术，进而对美国的技术优势地位形成冲击。

特朗普政府在2017年执政后，美国将中国定位为战略竞争对手，以半导体、超级计算机为代表的传统战略性技术领域成为美国重点关注的对象。2017年5月，时任美国商务部长罗斯明确表示，半导体产业具有巨大的国防意义。虽然美国的半导体产业仍然在全球范围内占据主导地位，但中国大力发展半导体产业的计划会严重威胁到美国的半导体产业。②David Lawder，“Commerce's Ross：China's plans threaten U.S.semiconductor dominance”，Reuters，May 12，2017，https：//www.reuters.com/article/us-usa-trade-ross-semiconductors-idUSKBN1872CO.2018年5月，美国前能源部长里克·佩里（Rick Perry）在接受美国有线电视新闻网（CNN）采访时声称，中国已经对美国在超级计算机领域的领先地位形成了巨大挑战。由于超级计算机对美国国家安全和繁荣至关重要，美国不能够将领先地位拱手相让。③“The Future Is In Supercomputers”，Rick Perry，May 3，2018，https：//trumpwhitehouse.archives.gov/articles/the-future-is-in-supercomputers/.2021年9月，美国新任商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）指出，美国需要阻止中国获得最为先进的技术，令中国无法在半导体、超级计算机等关键技术领域超过美国。④“Commerce Adds Seven Chinese Supercomputing Entities to Entity List for their Support to China's Military Modernization，and Other Destabilizing Efforts”，U.S.Department of Commerce，April 8，2021，https：//www.commerce.gov/news/press-releases/2021/04/commerce-adds-seven-chinese-supercomputing-entities-entity-list-their.

在此背景下，美国开始在半导体、超级计算机这两个重点领域对中国实施严厉的出口管制。在半导体领域，美国对华出口管制的强化总体表现在如下方面：第一，不断提高对中国出口半导体技术参数的上限。例如，2020年12月，美国商务部颁布规定，禁止美国出口商向中芯国际提供用于制造10纳米制程及以下集成电路所需的任何物品。2022年10月，美国商务部颁布新规，进一步禁止美国出口商向中国半导体生产商出售16纳米或14纳米制程以下的集成逻辑电路、128层及以上的NAND集成电路存储器以及18纳米及以下制程的动态随机存取存储器。

第二，不断扩大“外国直接生产规则”（Foreign Direct Product Rule）的适用范围。这一规则规定任何非美国境内生产的物品，只要使用了美国所提供的技术或软件，在对外出口时必须要遵守美国的出口管理法规。2020年8月，美国将该规则首先运用在对华为公司的出口禁令中，禁止非美国公司（包括美国公司的外国分支）向华为供应基于美国软件或技术来开发或生产的半导体零件、组件或设备。2022年10月，美国商务部将“外国直接生产规则”扩展至包括科大讯飞、海光、大华股份、哈尔滨工业大学在内的28个实体，大幅压缩了这些中国实体从国际市场上获得高尖端芯片的空间。

第三，不断突破对中国出口半导体的监管范围。通常情况下，美国商务部仅对位列出口管制清单上的物品实施管制，但美国商务部在2022年10月颁布的规定中突破了这一监管逻辑。该规定禁止美国人参与中国境内半导体开发活动，即使该活动所涉及物品并未在出口管制清单之上。此外，美国寻求对美国半导体企业在中国的经营活动进行阻挠，以防止中国通过此种途径获取美国的半导体技术。美国在2022年8月出台的《2022芯片与科学法案》专门设置了所谓的“护栏”条款，禁止获得芯片产业补贴的企业在中国投资或扩建先进制程的半导体工厂。①“FACT SHEET：CHIPS and Science Act Will Lower Costs，Create Jobs，Strengthen Supply Chains，and Counter China，”The White House，August 9，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/08/09/fact-sheet-chips-and-science-act-will-lower-costs-createjobs-strengthen-supply-chains-and-counter-china/.

美国在超级计算机领域对华出口管制的强化与半导体领域遥相呼应。由于超级计算机依赖于高尖端芯片，美国将高性能计算芯片及含有此类芯片的计算机产品加入商品管制清单，在对中国的出口上施加严格的管制要求。与此同时，与中国超级计算机产业相关的中国实体相继被美国商务部列入出口管制的实体清单，并运用“外国直接生产规则”对这些中国实体进行全方位的禁运，阻止中国实体获得有助于发展超级计算机的零部件、设备、软件和相关技术。2022年10月，美国商务部对超级计算机进行了明确的定义，规定超级计算机指占地面积在6400平方英尺之内且运算能力超过100千万亿次的系统，此举旨在提升对华超级计算机出口管制的精准性和有效性。

（二）新兴战略性技术领域

以人工智能、量子信息技术、新一代移动通信技术、新材料等为代表的新兴技术，是引领第四次工业革命的关键技术。引领这些新兴技术的国家能够在第四次工业革命中获得先发优势，进而重塑自身在国际政治格局中的位置。这种先发优势一方面体现在引领国家能够迅速利用新兴技术，将其转化为国民财富的迅速增长。根据世界经济论坛的统计，5G网络的大规模应用将在全球创造出13.2万亿美元的经济价值并增加2230万个工作岗位。①“The Impact of 5G：Creating New Value across Industries and Society”，World Economic Forum，January 7，2020，https：//www.weforum.org/whitepapers/the-impact-of-5g-creating-new-valueacross-industries-and-society/.人工智能的大规模应用也将对未来经济产生巨大的促进作用。据普华永道在2017年的估计，人工智能技术对全球在2030年GDP的直接贡献是15.7万亿美元，超过中国和印度两国在2017年GDP的总和。在区域层面，人工智能将会使中国在2030年的GDP实现多达26%的增长，北美地区的GDP也会实现大约14%的增长。②“Sizing the Prize：What’s the Real Value of AI for Your Business and How Can you Capitalise”，PriceWaterhouseCoopers，September 8，2017，https：//www.pwc.com/gx/en/issues/analytics/assets/pwc-ai-analysis-sizing-the-prize-report.pdf.量子计算的市场潜力也不容忽视。据统计，量子计算机的市场规模在2021年将达到4.874亿美元，到2030年将达到37.284亿美元。③“Global Quantum Computing Market Size to Grow at a CAGR of 25.4% from 2021 to 2030”，Quince Market Insights，August 1，2021，https：//www.globenewswire.com/en/news-release/2021/08/19/2283367/0/en/Global-Quantum-Computing-Market-Size-to-Grow-at-a-CAGR-of-25-40-from-2021-to-2030.html.

这种先发优势的另一方面体现在新兴技术能够被运用到军事领域，使引领国家获得军事上的优势地位。人工智能技术的运用能够使当前的信息化战争演化为“算法战争”或“智能战争”。由于人工智能具有强大的数据搜集与分析能力，运用人工智能系统可以迅速在战争中获取敌对方所处的特定位置，有效地提升军事作战速度。同时，人工智能系统可以减少军事作战人员的数量，削弱了军事作战部队所面临的死亡风险，由此大幅降低了国家发动军事行动的门槛。①Michael C.Horowitz，“Artificial Intelligence，International Competition，and the Balance of Power，”Texas National Security Review，Vol.1，No.3，2018，pp.36-57.量子计算机能够有可能破解人类最先进的密码技术，拥有“量子霸权”的国家可以轻松破译其他国家的军用通信密码获得即时情报。纳米技术的运用可以制造出纳米炸弹，其威力可达到普通炸药的十倍以上。纳米材料制成的碳纳米管的导电能力是一般钢铁的400倍左右，利用碳纳米管所制成的电子仪器将具有更强大的性能。

基于新兴技术对未来国家产业与军事能力所具有的巨大战略性价值，美国将新兴战略性技术也作为对中国进行出口管制的重点领域。这种出口管制举措首先从立法层面展开。美国《2018年出口管制改革法案》明确要求将新兴与基础技术增列入原先“关键技术”的条目内，以此来保护对美国国家安全至关重要的技术。2018年11月，产业与安全局依据法案对新兴和基础技术的要求颁布了具体措施，确定了包括人工智能技术在内的14类新兴和基础技术，并决定在不损害美国国家安全与商业部门经济利益的情况下不断更新管制清单。2020年1月5日，产业与安全局宣布对地理空间图像自动分析软件实施出口管制，该新兴物项可被广泛应用在智能化传感器、无人机、卫星、自动驾驶等多个关键技术领域。

在新立法的规定下，美国商务部不断强化在新兴技术领域对中国的出口管制。在人工智能技术领域，美国除了限制向中国出口高端人工智能芯片外，还寻求提升中国从美国获得人工智能软件的难度。在量子信息技术领域，美国频频将中国量子产业实体列入出口管制的实体清单，以此来防止美国新兴技术被用来促进中国的量子计算产业，并被进一步运用到中国的军事领域，如反隐身、破解加密以及开发加密能力。②“Commerce Lists Entities Involved in the Support of PRC Military Quantum Computing Applications，Pakistani Nuclear and Missile Proliferation，and Russia's Military”，U.S.Department of Commerce，November 24，2021，https：//www.commerce.gov/news/press-releases/2021/11/commerce-listsentities-involved-support-prc-military-quantum-computing.在生物技术领域，美国不断地将中国生物技术实体列入出口管制实体清单，对这些实体实施断供，同时大幅限制对中国出口与生物技术领域相关的技术、软件和商品，以此来阻止中国生物技术水平的提升。

总体而言，美国自2017年以来对中国强化出口管制的举措重点针对具有关键战略性意义的技术领域，这其中既包括以半导体、超级计算机为代表的传统战略性技术领域，又包括以人工智能、量子信息为代表的新兴战略性技术领域。值得注意的是，在民用航空、农业生物技术等战略性意义较低的技术领域，美国对华出口管制并未呈现出被明显强化的态势，美国甚至还寻求在这些领域加大对中国的出口。例如，自2020年2月起，特朗普政府中的一些对华强硬派提议禁止美国通用公司向中国出口航空发动机，其中包括中国商飞C919客机所需要的LEAP-1商用航空发动机，以及限制美国霍尼韦尔公司向中国出售飞机控制系统等航电系统，理由是担心中国会对进口的发动机开展逆向研究。但特朗普对此持反对意见，表示希望中国购买美国的航空发动机。拜登政府同样希望中国继续从美国购买民用飞机。2021年9月，商务部长雷蒙多在接受采访时甚至声称，中国正在阻止民航部门购买美国飞机，使美国公司在中国开展的正常业务受到阻碍。①James Doubek，“Calls for the U.S.to Counter China's Economic Power，”NPR，September 28，2021，https：//www.npr.org/2021/09/28/1041082882/china-u-s-trade-gina-raimondo-commercesecretary.鉴于此，美国对华出口管制的针对性体现在越具有战略性价值的技术领域越受到美国严格的出口管制。

二、扩大对华出口管制的目标对象

2017年以来，美国扩大了对华出口管制的目标对象。除了中国公司外，中国的科学研究研究机构、中国高等院校以及中国公民和美国公民均成为了美国对华出口管制的对象。

（一）中国公司

中国公司是美国对中国实施出口管制最为核心的目标对象。美国寻求以出口管制对中国公司进行重点打压，实现以点带面的遏制效果，从而对中国的高技术产业发展与军事现代化进行总体遏制。

被美国实施出口管制的中国公司主要可以被划分为三种类型：

第一种类型是科技实力较为突出并已能在国际市场中对美国公司形成挑战的中国高科技公司，这些高科技公司主要分布在中国重点发展且已取得一定成绩的技术领域，包括信息技术、人工智能、航空航天、海洋工程装备及高技术船舶、电力设备、先进轨道交通设备、节能与新能源、新材料、生物医药及高性能医疗器械等。在美国看来，日益在国际市场上崛起的中国高科技公司，已成为中国实现产业升级并进入国际分工核心区的重要动力源泉，而这有悖于美国国家的利益。美国希望能够继续维系其在关键产业和核心技术上的垄断优势，将中国规锁在国际分工体系中的外围或半边缘范围内，阻止中国进入分工核心地区。在这种规锁状态下，美国能够继续享受中国提供的中低端产品，从全球价值链中攫取中国的经济剩余价值，避免美国的高端产业受到来自中国的挑战，致使美国企业的全球市场份额受到侵蚀。此外，被规锁在产业链中低端的中国不得不与其他发展中国家进行逐底竞争，可能会由于劳动力成本的增加和环境污染问题凸显等而存在“挤出”风险。鉴于此，对于已拥有一定技术与市场优势的中国高科技公司进行打压有助于遏制中国的产业发展，维护美国的经济利益。

第二种类型是与中国军方关系密切或有军方背景的中国公司，这些公司被美国视为参与了中国军民融合战略，对中国军事技术水平的提升和军事现代化提供了帮助。在美国看来，中国军民融合战略对美国最大的威胁在于中国希望借助该战略在人工智能、量子计算、大数据应用等新兴两用技术领域实现对美国的“弯道超车”，并将这些技术运用到军事作战中，成为领先于美国能够首先发动“智能战争”的国家。与此同时，美国认为中国军民融合战略的手段是消除中国民用经济和国防经济之间的壁垒，采取一切富有“进攻性”的举措来获取与开发先进技术，并将先进技术从民间实体转移到中国人民解放军和中国安全部门。在此过程中，由于中国存在所谓“强制要求”中国企业参与军民融合战略的法律条款，中国公司成为中国军民融合战略的重要参与主体，外国实体与这些中国公司任何形式的接触都可能会有助于中国军队获得先进技术。①“Huawei and Its Siblings，the Chinese Tech Giants：National Security and Foreign Policy Implications，”Christopher A.Ford，September 11，2019，https：//2017-2021.state.gov/huawei-and-itssiblings-the-chinese-tech-giants-national-security-and-foreign-policy-implications/index.html.鉴于此，对于有中国军方背景的中国高科技公司进行打压有助于阻挠中国军民融合战略，维持美国对华军事技术优势。

第三种类型是因所谓人权问题而被美国关注的中国公司。近年来，美国以莫须有的罪名指责中国利用先进技术对内进行所谓的“压迫”、“监视”等所谓侵犯人权行为。前副总统彭斯声称，中国已经成为了一个前所未有的“监控国家”，并且正在逐渐扩展其范围，在美国技术的帮助下变得越来越有扩张性与侵略性。①“Remarks on the Administration's Policy Towards China，”Mike Pence，October 4，2018，https：//www.hudson.org/events/1610-vice-president-mike-pence-s-remarks-on-the-administration-spolicy-towards-china102018.中国新疆与香港问题是美国特别关注的焦点。在新疆问题上，美国政府强调中国使用先进技术对新疆人民进行了所谓的“监控”与“拘禁”。在香港问题上，美国政府声称向香港出口敏感技术将有助于提升中国人民解放军与安全部队的军事能力，从而对香港的自治权利形成损害。②“U.S.Government Ending Controlled Defense Exports to Hong Kong，”Mike Pompeo，June 29，2020，https：//2017-2021.state.gov/u-s-government-ending-controlled-defense-exports-to-hongkong/index.html.在此背景下，美国政府企图将技术制裁与人权问题进一步挂钩，通过对中国公司实施技术出口管制来干涉中国的新疆与香港问题，以技术制裁对中国进行极限施压。

归属于上述三种类型的中国公司陆续被美国商务部列入出口管制的实体清单中，受到了严格的出口管制。值得注意的是，在众多中国公司中，中国华为公司受到了美国最为严厉的打压，这是因为华为被美国视为具有兼具这三种类型的鲜明属性。首先，美国认为华为公司在以5G为代表的信息通信领域具有强大的技术优势与市场优势，已经对美国形成了巨大挑战。其次，华为公司长期被美国指控“窃取”美国的知识产权和商业机密，并在此基础上实现了技术的飞速发展与产品质量的提升。例如，2020年2月，美国司法部起诉华为及其子公司“窃取”了美国六家高科技公司的知识产权，包括互联网路由器源代码、无线技术、机器人测试技术等。③“Chinese Telecommunications Conglomerate Huawei and Subsidiaries Charged in Racketeering Conspiracy and Conspiracy to Steal Trade Secrets，”U.S.Department of Justice，February 13，2020.再次，华为公司被美国政府视为有中国军方背景，参与了中国的军民融合战略。早在2012年，美国众议院便出台针对华为的调查报告，声称华为公司始终未向外界详细交代该公司创始人任正非所具有的中方背景。①“Investigative Report on the U.S.National Security Issues Posed by Chinese Telecommunications Companies Huawei and ZTE，”U.S.House of Representatives，October 8，2012.最后，华为公司被特朗普政府视为与中国的所谓人权问题密切相关。前国务卿蓬佩奥声称华为公司对中国政府在全球范围内进行的所谓“侵犯人权”行为提供物质支持，是所谓“中国共产党监视国家的一个分支机构”。

鉴于此，自2018年以来，美国对华为实施了全面的“断供”举措，不断封锁华为从外界获取技术和产品的路径以形成闭合的“断供”链条，对华为的全球供应链进行精准打击。美国政府首先将华为公司列入出口管制的实体清单中，禁止美国公司向华为出口技术与产品。美国认为，华为在芯片等物资上依赖美国进口，从此环节进行的打击将会给华为造成较大的影响。接着，在注意到一些美国公司可以通过海外分公司向华为供货以及华为从非美国公司获得美国的产品后，美国政府修改“外国直接生产原则”与“最小占比原则”，禁止非美国公司（包括美国公司的外国分支）向华为供应基于美国软件或技术来开发或生产的零件、组件或设备，例如半导体元器件、生产设备、芯片设计软件等。最后，美国政府游说并不使用美国软件或技术的非美国公司对华为“断供”，如迫使荷兰阿斯麦尔公司放弃向中国出售先进的极紫外线光刻机，敦促台湾当局阻止台积电公司为华为加工微芯片。

除华为公司外，大疆公司、中芯国际、海康威视、福建晋华等中国公司也是美国重点打击的对象，尽管其打击程度要略轻于华为。这些公司都具有同华为一样横跨三个领域的鲜明属性，即既被视为美国高科技公司的经济和科技竞争者，也被视为具有中国军方背景，还被美国指控参与了所谓“侵犯人权”的活动。

（二）中国科研机构和高等院校

2017年之前，美国对华出口管制主要针对的对象是中国公司。但2017年之后，中国科研机构和高等院校相继被美国纳入出口管制的监管范围内，以此阻止美国的先进技术及相关设备被中国科研机构和高等院校获得。在零和博弈的战略思维下，美国认为中国的科研机构和高等院校在与美国进行的科技合作中获得了所谓“不正当”或“不公正”的利益，使研发创新与基础科学研究能力得到迅速的提升，甚至在一些领域的研究能力已经可以同美国相匹配。与此同时，美国坚称中国的国家科研机构和众多高等院校有中国军队的背景，参与了中国的军民融合项目。因此，美国强化对中国科研机构和高等院校的出口管制，其主要意图既是为了遏制中国的研发创新和基础科学研究能力，又寻求阻挠中国的军民融合战略。

自2017年起，众多中国科研机构和高等院校陆续被美国政府列入出口管制的实体清单中进行“断供”，涉及到重要的战略性技术和军工领域，主要包括：以国家超级计算机深圳中心、国家超级计算机济南中心、无锡江南计算技术研究院等为代表的中国超级计算机科研机构；以中国空间技术研究院、中国航天科技集团公司第九研究院、中国电子科技集团公司第43研究所等为代表的中国航空航天科研机构；以苏州核电研究院、中国核动力技术研究所等为代表的中国核技术科研机构；以哈尔滨工程大学、哈尔滨工业大学、南京航空航天大学等为代表的中国高等院校；以中国国家科学仪器材料研究所、中国科学仪器材料研究院等为代表的中国仪器材料科研机构；以北京高压科学研究中心为代表的中国高压科学科研机构。

中国科研机构和高等院校被美国进行“断供”的主要物项可大致被划分为三个类别：第一，技术及相关零部件。例如，被列入美国出口管制实体清单上的中国超级计算机科研机构，将无法从美国获得英伟达公司生产的A100芯片等高端芯片，以及无法获得美国原产的多核处理机、电路板和协处理器，这些技术及相关零部件有助于提升超级计算机的处理能力。第二，软件。例如，2020年6月，哈尔滨工业大学和哈尔滨工程大学被禁止使用美国计算机软件平台MATLAB。美国认为这两所大学将MATLAB运用于受到中国人民解放军支持的导弹项目。第三，科学研究仪器。据统计，美国管制清单中有超过40%的物项可被归类为科学研究仪器，其中分析仪器、工艺实验设备、电子测量仪器受到美国最为严格的出口管制，是美国对中国科研机构和高校实施“断供”的首要门类。①陈芳、王学昭、刘细文、王燕鹏、吴鸣：《美国出口管制科学仪器技术分类研究》，载《世界科技研究与发展》2022年第3期，第287-298页。美国在科学研究仪器上对中国实施的出口管制，不仅制约着中国对于科学研究仪器的采购和研发，而且在深层次上不利于中国基础科学研究和工业制造的发展。

（三）中国公民和美国公民

除了实体组织，美国对华出口管制的对象还包括个人。一方面，美国强化了对中国籍公民的出口管制。在美国的出口管制制度中存在“视同出口”（deemed export）原则，即若外国公民在美国境内获得受到出口管制的技术、软件及其他物项时需要申请许可证。2017年以来，为了防止包括中国公民在内的外国公民在美国境内获得美国的敏感技术，美国将视同出口的申请程序复杂化。美国商务部在2020年4月取消了对于中国籍公民的民用最终用户豁免权。这一豁免权允许美国公司在雇佣中国籍公民时若确认该公民是民用最终用户，即可免于申请许可证。在该豁免权被取消后，涉及集成电路、电子通讯、雷达系统等敏感技术领域的美国公司，均需要在雇佣中国籍公民时申领许可证。此外，美国商务部扩大了包括视同出口在内的出口审批要求，若中国籍公民被认定是军事最终用户则将被拒绝发放受雇于美国公司的许可证。在此情况下，涉及到中国籍公民视同出口许可证的审批被大幅延长，通常需要6到8个月才能获得最终结果。①“Trump-Era Policies Toward Chinese STEM Talent：A Need for Better Balance，”Evan Burk，March 25，2021，https：//carnegieendowment.org/2021/03/25/trump-era-policies-toward-chinese-stem-talent-need-for-better-balance-pub-84137.从具体的审批结果来看，涉及到中国籍公民的视同出口许可证发放量呈现逐年下降趋势。2017年审批通过的许可证数量为756，到2021年这一数值骤降到281。②“Report on Deemed Export Licensing，”Bureau of Industry and Security，March 8，2022，https：//www.bis.doc.gov/index.php/documents/technology-evaluation/ote-data-portal/licensing-analysis/2959-statistics-of-deemed-export-licensing-2017-2021/file.

另一方面，美国加强了对美国籍公民的出口管制。2022年10月，美国商务部特别出台规定，禁止包括美国公民和永久居民在内的“美国人”在未获得许可证的情况下，开展有助于中国开发或生产先进芯片的活动。这一规定意味着正在中国半导体行业工作的美国籍公民和美国绿卡持有者不得不面临艰难抉择，或是辞职离开中国半导体行业，或是放弃“美国人”身份并继续在中国半导体行业工作。规定出台后，已有为数众多的半导体公司告知其美国籍雇员终止在中国境内的研发项目或停止与中国客户的接触，对中美正常的科技人文交流产生了破坏性影响。

三、增强对华出口管制各项措施的联动性

2017年以来，美国增强了对华出口管制各项措施的联动性。这种联动性一方面体现在美国对华出口管制与美国对华投资安全审查形成了联动，另一方面体现在与多边对华出口管制形成的联动。

（一） 与美国对华投资安全审查的联动

对外资进行严格的安全审查是美国管制技术对外转移的重要手段。该工作主要由美国外国投资委员会来承担。财政部部长任外国投资委员会主席，其他行政部门参与到具体的审批工作。自2008年金融危机后，中国企业在美国的投资并购行为激增。此种投资行为越来越被美国视为中国获取高技术的重要渠道。美国国防部在2018年出台的报告明确提醒美国政府要警惕中国通过技术投资（包括风险投资和初创科技公司融资） 来获取美国的先进技术。①“China's Technology Transfer Strategy：How Chinese Investments in Emerging Technology Enable A Strategic Competitor to Access the Crown Jewels of U.S.Innovation，”Defense Innovation Unit Experimental，p.20.对此，美国全面强化对中国在美高技术投资的安全审查，美国对华出口管制与美国对华投资安全审查形成了联动，两者共同筑起了美国对中国进行技术封锁的壁垒。

一方面，美国对其外资监管制度进行了改革，使之能够进行更加严苛的投资监管，并与出口管制改革形成联动效应。2018年8月，《外国投资风险审查现代化法案》正式生效。法案的提出者美国参议员约翰·康宁（John Cornyn）在法案通过后表示，“我们不能再允许中国从美国获得两用技术，《外国投资风险审查现代化法案》的通过将有助于美国外国投资委员会在不影响美国投资与贸易的同时，最大限度地为美国的国家安全提供保障。”②“Cornyn Bill Modernizing CFIUS Signed into Law，”John Cornyn，August 13，2018，https：//www.cornyn.senate.gov/content/news/cornyn-bill-modernizing-cfius-signed-law.《外国投资风险审查现代化法案》阻碍中国通过对外投资获得先进技术的意图体现在以下三个方面：其一，扩大了外国投资委员会的审查范围。原先的审查范围是“外国人为获得对美国商业实体的控制权而进行的兼并和收购”。《外国投资风险审查现代化法案》则在此基础上，将审查范围扩大化，包括敏感性不动产交易、任何企图绕过外国投资委员会监管的交易、公司所有权发生变动的状况以及涉及到关键、敏感技术的交易。其二，要求美国商务部要定时向外国投资委员会和国会提交报告，阐明中国在美投资的基本情况，特别是要审查美国在美投资与《中国制造2025》计划的相关性。其三，规定外国投资委员会可以向盟国与合作伙伴国分享其对特定投资进行的评估结果与采取的行动等重要信息。这意味着外国投资委员会可借此与盟友与伙伴国共同对来自中国的投资进行审查并施加投资限制，也可利用这一机制为来自盟友与伙伴国的投资开“绿灯”，从而将更多的资源和精力投入到对中国投资的审查行动中。

另一方面，美国利用改革后的监管制度不断否决中国对美国高技术领域的投资，以此来阻碍中国通过收购美国企业的方式来绕开出口管制间接获得美国的先进技术与知识产权。美国否决中国高技术投资的典型案例包括：2017年9月13日，特朗普签署总统行政命令，以保护国家安全为由否决了凯桥资本收购美国半导体公司莱迪斯（Lattice）的交易。美国白宫表示，凯桥资本具有中国背景同时莱迪斯公司是美国政府长期的供应商，为了防止相关知识产权转移至中国，以及为了保护美国的半导体供应链，美国将否决此项交易。①“Statement On The President's Decision Regarding Lattice Semiconductor Corporation，”U.S.Department of the Treasury，September 13，2017，https：//home.treasury.gov/news/press-releases/sm0157.2018年1月2，外国投资委员会否决了蚂蚁金服对美国速汇金（MoneyGram）公司的收购，以此阻碍支付宝进入美国支付体系的步伐。2018年5月9日，外国投资委员会否决了中国重型汽车集团有限公司收购美国UQM公司股权的交易，该公司为汽车、商用卡车、公共汽车开发与制造高功率与高效率的电动机、发电机和控制器。2020年5月20日，外国投资委员会否决了美国爱科索公司在中国浙江的项目。爱科索公司是机器人机械套装的生产商，与美国军方在外骨骼项目上有密切的合作，外骨骼既能用于医疗产业，也能帮助美国士兵在战场中增加携带武器后的移动能力。美国因而认为这家公司在中国的投资项目会导致美国的军事技术与敏感的个人信息被中国获得。2020年8月14日，特朗普发布总统行政命令，要求中国字节跳动公司在90天内出售，或者剥离该公司在美国用于支持TikTok业务的任何有形或无形资产，以及删除从TikTok和Musical.ly应用程序中获取的美国用户相关数据。

（二）与多边对华出口管制的联动

在单边对华实施出口管制之外，美国意识到必须依赖盟友的合作才能有效阻止中国获得西方的先进技术。因此，美国还寻求在多边层面构建更加牢固对华技术封锁网，从而在关键战略性技术上形成统一的对华出口管制战线。

2017年以来，美国频繁动用多边出口管制机制《瓦森纳协定》对中国实施多边出口管制。一方面，美国促使《瓦森纳协定》不断扩大管制领域。2019年12月，《瓦森纳协定》在全体会议上一致同意扩大出口管制的技术领域，包括计算机数控工具、特定的计算光刻软件、用于为5nm生产精加工晶圆的技术等在内的六类物项被加入管制清单中。①“Statement Issued by the Plenary Chair On 2019 Outcomes Of The Wassenaar Arrangement On Export Controls For Conventional Arms And Dual-Use Goods And Technologies，”The Wassenaar Arrangement，December 6，2019，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/files/000556180.pdf.此举被普遍认为是在针对非瓦森纳协定国家的中国。2020年10月，美国商务部将《瓦森纳协定》新增管制物项列入产业与安全局的出口管制清单中，以此使美国的单边出口管制与《瓦森纳协定》形成联动，便于美国和盟国在对华出口管制问题上形成统一政策。②“New Controls on Emerging Technologies Released，While U.S.Commerce Department Comes Under Fire for Delay，”Gibson Dunn，October 27，2020.另一方面，美国特别动用《瓦森纳协定》阻挠成员国对华出售战略性技术及相关产品。例如，由荷兰阿斯麦尔公司（ASML）生产的极紫外线（EUV）光刻机位列《瓦森纳协定》的管制清单中，但由于《瓦森纳协定》对于成员国的自愿性安排，阿斯麦尔公司依然有权力向中国出售EUV光刻机。③“Export controls and the US-China tech war：Policy Changes for Europe，”Noah Barkin，March 18，2020.对此，自2018年起，美国便开始阻挠中国从荷兰购买EUV光刻机的交易。拜登政府执政后继续对荷兰施压，在阻止阿斯麦尔公司向中国出售EUV光刻机的同时，甚至还企图禁止阿斯麦尔公司向中国出口性能低于EUV光刻机的设备。④Toby Sterling，“ASML shares fall on report US wants to restrict sales to China，”Reuters，July 6，2022，https：//www.reuters.com/technology/asml-shares-fall-report-us-wants-restrict-sales-china-2022-07-05/.

在《瓦森纳协定》之外，美国还积极搭建新的对华多边出口管制平台，从而更有效地对中国实施多边出口管制。这些新平台主要包括：

第一，敏感技术多边行动（Multilateral Action on Sensitive Technologies）。敏感技术多边行动由美国国务院在2018年发起，汇聚了包括美国在内的15个先进工业国家。时任美国助理国务卿克里斯托弗·福特（Christopher A.Ford）声称，针对中国在全球范围内获取技术以提升军事能力的举措，美国需要与发达经济体之间进行协调，提高对中国战略所带来的风险的认知，在技术转让领域建立“谨慎联盟”。敏感技术多边行动旨在识别这些风险，在出口管制、投资审查、签证筛查、国际合作这四个领域，制定更有效的集体应对措施。①“Bureaucracy and Counterstrategy：Meeting the China Challenge，”U.S.Department of State，September 11，2019，https：//2017-2021.state.gov/bureaucracy-and-counterstrategy-meeting-the-chinachallenge/index.html.自2018年至2020年，美国国务院共举办了三次敏感技术多边行动会议，与会国家共同讨论技术转移所带来的风险，并针对风险来协调政策。

第二，美欧贸易与技术委员会（U.S.-EU Trade and Technology Commission）。美欧贸易与技术委员会在2021年6月的美欧峰会上成立，目标是促使美国和欧盟合作开发和部署基于共同民主价值观的新技术、保持美国和盟国在科技领域的领导地位、以及对抗威权主义在数字和新兴技术领域所产生的影响。②“U.S.-EU Trade and Technology Council（TTC），”U.S.Department of State，https：//www.state.gov/u-s-eu-trade-and-technology-council-ttc/.为了达到这些目标，在出口管制问题上保持合作是该委员会所采取的重要举措之一。美欧贸易与技术委员会在2021年9月发表的首个联合声明中指出，美国和欧盟共同对某些国家所采取的经济胁迫和军民融合等技术获取策略表示担心，认为有必要对敏感的两用技术加强出口管制合作，但该管制不应该过度扰乱战略性供应链，并应该确保出口管制的实施对美国和欧盟出口商而言是透明与公平的。为此，委员会下属的出口管制工作组将进一步推动美欧出口管制合作，就敏感两用技术进行技术磋商并制定一致的管制方案。③“U.S.-EU Trade and Technology Council Inaugural Joint Statement，”The White House，September 29，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/29/u-s-eutrade-and-technology-council-inaugural-joint-statement/.虽然该声明未直接将中国列为出口管制对象，但该声明中所采用的一些措辞与指涉的一些行为都在影射中国，表明美欧正在寻求在战略性两用技术的对华出口问题上达成共识。①Cora Jungbluth，“The newly launched EU-US Trade and Technology Council（TTC）-What is it all about，and what does it have to do with China？”Global&European Dynamics，October 13，2021，https：//globaleurope.eu/globalization/the-newly-launched-eu-us-trade-and-technology-councilttc-what-is-it-all-about-and-what-does-it-have-to-do-with-china/.

第三，出口管制与人权倡议（Export Controls and Human Rights Initiative）。出口管制与人权倡议由美国联同澳大利亚、丹麦、挪威等国，在2021年12月10日召开的民主峰会后提出。拜登政府声称，“威权政府”正在利用先进的监控技术及其他相关技术来追踪持不同政见者、塑造公众舆论、审查危险信息、以及传播威权价值观。出口管制与人权倡议旨在使民主国家制定有关技术和人权的全球规范，采取共同的出口管制政策，以防止威权国家获得重要技术并将其运用到所谓“侵犯人权”的行为中。②“Fact Sheet：Export Controls and Human Rights Initiative Lunched at the Summit for Democracy，”The White House，December 10，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2021/12/10/fact-sheet-export-controls-and-human-rights-initiative-launched-at-the-summitfor-democracy/.究其实质而言，出口管制与人权倡议寻求协调美国及其盟国在人工智能、5G等新兴战略性技术的出口管制政策，成为美国在多边层面对中国实施战略性禁运的重要机制。

第四，特定战略性技术领域的多边合作机制。例如，美国正在寻求联合日本、韩国和中国台湾地区组建所谓的芯片四方联盟（Chip 4），将中国排除在全球半导体供应链体系之外。③Jung Suk-yee，“The U.S.Seeking New Alliance in Semiconductor Industry，”Business Korea，March 28，2022，http：//www.businesskorea.co.kr/news/articleView.html？idxno=89777.虽然该联盟尚未达成，但美国已经做了大量的前期性工作。2021年4月，美日韩三国的国家安全事务负责人在华盛顿会晤，表示要确保半导体供应链安全。④Eri Sugiura and Kim Jaewon，“US，Japan and South Korea to discuss‘secure’chip supply chain，”Nikkei Asia，April 2，2021，https：//asia.nikkei.com/Politics/International-relations/US-Japanand-South-Korea-to-discuss-secure-chip-supply-chain.随后，美日发表联合声明，提出要加强双方半导体供应链合作，保护对双方安全与繁荣最为重要的关键性技术。⑤“U.S.-Japan Joint Leaders’Statement：“U.S.-JAPAN GLOBAL PARTNERSHIP FOR A NEW ERA”，The White House，April 16，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/16/u-s-japan-joint-leaders-statement-u-s-japan-global-partnership-for-a-new-era/.2021年12月，美国商务部长雷蒙多与台湾当局“经济部”部长在会见中达成一致，表示美国与中国台湾地区要在半导体供应链问题上保持密切接触与合作。①“Secretary of Commerce Gina M.Raimondo holds introductory call with the Taiwan Minister of Economic Affairs Mei-hua Wang，”U.S.Department of Commerce，December 6，2021，https：//www.commerce.gov/news/press-releases/2021/12/secretary-commerce-gina-m-raimondo-holds-introductory-call-taiwan.2022年5月，雷蒙多与日本外长会晤时，进一步讨论了在半导体和出口管制等领域的合作。

四、结论

2017年以来，美国在与中国进行战略竞争的背景下强化了对中国的出口管制，以此来确保美国对中国的长期技术优势与遏制中国进一步的崛起。随着中美战略竞争逐渐呈现出常态化趋势，美国对华出口管制将继续呈现出被不断强化的态势。虽然美国强化对华出口管制不利于美国高科技产品出口商的利益，但在大国战略竞争的背景下，美国将倾向于为了长久的国家安全利益而牺牲短期经济利益。鉴于此，美国将继续以对华出口管制为抓手，限制中国从美国获得关键战略性技术的可能性，对中国呈现出较大稀缺性的技术环节进行集中打击，阻遏中国“引进、吸收与再创新”的技术发展战略。

一方面，美国将进一步明确对中国强化出口管制的战略性技术，即在所谓“小院高墙”的思维下框定“小院”的具体范围。当前，美国国内正在就战略性技术进行争论，新共识正在形成过程中。例如，“小院高墙”对华技术竞争策略的提出者洛兰德·拉斯凯（Lorand Laskai）和萨姆·萨克斯（Samm Sacks）认为，当一项技术对军事至关重要（包括军用技术与一些关键的两用技术），或是该技术只被美国及少数坚定的盟国掌握，或是美国确实处于该技术发展的领先地位的情况下，美国便应该对相关技术进行管制。②Lorand Laskai and Samm Sacks，“The Right Way to Protect America's Innovation Advantage，”Foreign Affairs，October 23，2018，https：//www.foreignaffairs.com/articles/2018-10-23/rightway-protect-americas-innovation-advantage.由谷歌公司前CEO施密特领导的智库“中国战略组”指出战略性技术可被归类为四种，一是卡脖子技术，二是“竞争护城河”技术，三是安全风险性技术，四是加速器技术。③“AsymmetricCompetition：AStrategyforChina&Technology，”ChinaStrategyGroup，Fall2020，http：//industrialpolicy.us/resources/SpecificIndustries/IT/final-memo-china-strategy-group-axios-1.pdf.从美国对华出口管制的具体实践来看，半导体、人工智能、超级计算机等技术领域将继续成为美国对中国实施封锁的核心着力领域。

另一方面，美国将进一步变革或组建对华多边出口管制平台，协调与盟友的对华出口管制政策。一种趋势是美国将在特定的战略性技术领域组建对华禁运联盟，如在半导体领域使芯片四方联盟机制化与常态化；另一种趋势是将中美科技竞争锚定在“中国专制”与“西方民主”的制度竞争维度，以意识形态和价值观为号召，组建对华出口管制民主国家联盟，以此来对冲美国盟友对于经济利益的考量。

鉴于美国对华出口管制的长期性与复杂性，中国今后从以美国为首的西方世界获得战略性技术的难度将持续增加。对此，中国需要进一步增强自主创新能力，在关键战略性技术上取得突破，不断缩小同美国等发达国家间的技术差距，方能使美国对中国实施出口管制的战略意义减少，最终使美国意识到放弃对华出口管制并同中国进行技术合作的必要性。此外，中国要充分利用美国及其盟友在对华出口管制问题上存在的分歧，与西欧、日本、韩国等开展积极的科技外交与深化双边关系，通过获得国际替代技术来削弱美国实施单边对华出口管制的有效性。