美国北极政策的变化及其动力

杜晓杰 谢晓光

美国一直关注北极事务。1971年，尼克松政府颁布了第一份美国北极政策文件。自那时起，美国陆续发布了一系列相关政策文件，重点关注北极安全、科学研究以及气候环境等问题。作为世界舞台上唯一的超级大国和北极国家，美国北极政策一直是国内外学术界关注的焦点。但是，既有研究或主要关注美国某一届政府北极政策的内容、背景与影响，①相关代表性研究主要参见：杨松霖：《特朗普政府的北极政策》，载《国际研究参考》2018年第1期；郭培清，邹琪：刘雨辰：《奥巴马政府的北极战略：动因、利益与行动》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2014年第1期；信强，张佳佳：《特朗普政府的北极“战略再定位”及其影响》，载《复旦学报（社会科学版）》2021年第4期；Crook J R，“Comprehensive New Statement of US Arctic Policy”，The American Journal of International Law，Vol.103，No.2，2009；Huebert R，“United States arctic policy：the reluctant arctic power”，University of Calgary，The School of Public Policy-University of Calgary Publications Series，Vol.2，No.2，2009等。或聚焦能源、气候和环境保护等美国北极政策的某一具体方面，为政府北极政策的实施提供对策建议；②相关代表性研究主要参见：杨松霖：《美国北极气候治理：主体、特点及走向》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2019年第2期；曹俐，刘思纯：《美国北极能源政策：战略考量与政策实践》，载《海洋经济》2011年第1期；David W.Titley，C.St.John，“Arctic security considerations and the US Navy's Roadmap for the Arctic”，Naval War College Review，Vol.63，No.2，2010；Moran K，FARRell JONW.，“US Arctic research policy”，Oceanography，Vol.24，No.3，2011等。长时段的美国北极政策研究则主要集中于对两届政府北极政策调整变化的比较，总结政策变化的原因及影响等方面，③相关代表性研究主要参见：郭培清，孙兴伟：《论小布什和奥巴马政府的北极“保守”政策》，载《国际观察》2014年第2期；潘敏，王梅：《特朗普政府北极战略变化的国内因素分析》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2020年第2期等；Haycox S，Arctic Policy of the United States：An Historical Survey，The Palgrave Handbook of Arctic Policy and Politics，2020等。并没有将美国北极政策放到美国政治、经济发展的大背景下进行考量，缺少对政策发展演进的时代特征、关键变量以及主体互动等因素的考量，美国北极政策纵向发展的研究成果尚不够深入。鉴于此，本文通过回溯长时段（1971年-2021年）的美国北极政策的变化历程，分析政策发展变化的背景和动力因素，探寻美国北极政策发展变化的延续性和发挥影响的关键事件，以期为更好地认识美国北极政策及分析其未来发展方向提供启发。

一、美国北极政策的阶段性变化

（一）初具雏形阶段（1971年-1989年）

二战结束之后，美苏之间爆发了冷战。这一时期，北极地区由于处于直线距离美国和苏联为首的两大阵营最短的特殊地理位置，成为美苏冷战对抗的最前沿。这一期间美国颁布的北极政策文件主要包括尼克松总统（Richard Milhous Nixon）于1971年发布的美国第一份北极政策文件——《第144号国家安全决策备忘录》、①“US Arctic Policy and Arctic Policy Group”，Thewhitehouse，December 22，1971，https：//irp.fas.org/offdocs/nsdm-nixon/nsdm-144.pdf.1973年的《第202号国家安全决策备忘录》、②“Arctic Program Review and Recommendations”，The white house，January 22，1973，https：//irp.fas.org/offdocs/nsdm-nixon/nsdm_202.pdf.1983年里根总统（Ronald Wilson Reagan）颁布的《第90号国家安全决策指令》③“US Arctic Policy”，The white house，April 14，1983，https：//irp.fas.org/offdocs/nsdd/nsdd-090.htm.以及1984年颁布的《北极政策与研究法案》。④“S.373（98th）：Arctic Research and Policy Act of 1984”，Congress，July 31，1984，https：//www.congress.gov/98/statute/STATUTE-98/STATUTE-98-Pg1242.pdf。

总体来看，在尼克松至里根政府这一时期美国北极政策主要强调以下几点：第一，保护美国在北极地区的基本安全利益。尼克松政府颁布的《第144号国家安全决策备忘录》和里根政府颁布的《第90号国家安全决策指令》使用了同样的话语表述，明确提出保护美国在北极地区的安全利益，包括维护海上航行自由和空中飞行自由的原则。第二，相关政策文件均提出美国将支持在对北极环境的不利影响最小化的前提下对北极地区进行合理地开发。第三，推动北极地区国际互利合作。尼克松总统在《第202号国家安全决策备忘录》中重申希望美国积极制定和实施旨在加强北极双边和多边合作的计划，特别是在科学研究、资源发展和环境保护等领域。同样地，里根政府颁布的《第90号国家安全决策指令》也明确指出，为实现美国在北极地区的政策目标，必须积极促进北极地区互利互惠的国际合作。第四，成立跨部门北极政策小组（IAPG）。为了实施美国在北极地区的政策主张，尼克松在文件中指示成立“跨部门北极政策小组”，由国务院主管，包括国防部、内政部以及国家科学基金会等部门，负责监督美国北极政策实施以及协调各部门的北极活动和项目等方面。里根政府颁布的《第90号国家安全决策指令》进一步明确跨部门北极政策小组的职责是审查和协调本政策和美国在北极地区的国际活动与计划的实施，推动美国与其他国家的国际合作。

（二）探索成型阶段（1989年-2007年）

布什到小布什政府执政末期，随着东西方关系的缓和以及美国全球战略布局的调整，北极地区对美国的战略重要性有所下降。⑤郭培清，董利民：《美国的北极战略》，载《美国研究》2015年第6期，第47页。这一时期美国的北极政策主要包括老布什政府对1984年颁布的《北极政策与研究法案》进行调整以及1994年克林顿政府发布的题为“美国的南北极政策”的《第26号总统决策指令》。①“United States Policy on the Arctic and Antarctic Regions”，The white house，June 9，1994，https：//irp.fas.org/offdocs/pdd/pdd-26.pdf.

1989年，乔治·赫伯特·沃克·布什（George Herbert Walker Bush）就任美国第41任总统。1990年11月16日，老布什政府为促进北极研究委员会和北极机构间政策研究委员会制定与执行北极科学研究政策等方面的工作，对1984年《北极政策与研究法案》的第三和第六部分进行修正：允许总统在提交给国会之前审查委员会的报告，并提出机构间北极政策委员会向国会提交报告不会削弱总统保护行政部门通信机密性的权力。②“Statement on Signing the Bill Amending the Arctic Research and Policy Act of 1984”，The White House，November 16，1990，https：//www.presidency.ucsb.edu/documents/statement-signing-thebill-amending-the-arctic-research-and-policy-act-1984.之后，1993年，克林顿（William Jefferson Clinton）当选为美国总统。1994年，克林顿政府便发布题为“美国的南北极政策”的《第26号总统决策指令》。在这份政策文件中，美国政府将北极政策确定为三个主题：推动北极地区经济和资源开发利用的可持续发展，保护北极地区脆弱的生态环境，推动北极地区的国际合作；同时，该政策明确了美国在北极地区的主要目标：保护北极地区的生态环境、维护美国国家安全利益等等。③刘雨辰：《奥巴马政府的北极战略：动因、利益与行动》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2014年第1期，第11页。另外，这一指令详细说明了相关部门协调合作的要求：科技政策办公室和管理预算办公室“通过跨机构北极研究政策委员会与美国相关机构合作，制定国家综合研究计划。内政部、环境保护署、国家海洋和大气管理局以及海岸警卫队保护海洋环境免受石油污染和其他不利影响，敦促国务院和内政部加强与其他北极国家的合作。④“United States Policy on the Arctic and Antarctic Regions”，The white house，June 9，1994，https：//irp.fas.org/offdocs/pdd/pdd-26.pdf.这一政策文件为冷战结束之后美国在北极地区的利益和行动提供了重要指导，揭开了美国参与北极事务的新篇章。

（三）确立发展阶段（2007年至今）

在克林顿总统颁布《第26号总统决策指令》之后长达15年的时间里，美国没有出台任何新的北极政策。①郭培清，孙兴伟：《论小布什和奥巴马政府的北极“保守”政策》，载《国际观察》2014年第2期，第81页。直到2007年，俄罗斯在北极海底插旗事件在国际上引起广泛关注，美国政府也重新审视北极地区对于美国的重要性。小布什政府在卸任前20天颁布了《第66号国家安全总统指令》。由于这一指令颁布于小布什总统卸任前夕，因此这一政策的执行和实施主要依赖奥巴马政府，这一指令也被视为奥巴马政府北极政策的起点，为奥巴马北极政策的确立发展奠定了基础。②孙凯：《奥巴马政府的北极政策及其走向》，载《国际论坛》2013年第5期，第55页。之后，奥巴马政府先后发布了《北极地区国家战略》、《国家海洋政策执行计划》、《海岸警卫队北极战略》等相关北极政策文件。特朗普政府在“美国优先”理念的影响下针对北极地区的相关问题也发布了一系列相关政策文件，主要包括：国防部《北极战略报告》、美国海军《北极战略展望》、美国海岸警卫队《北极战略展望》、《美国空军部门北极战略》等。拜登政府也于2022年10月7日颁布《北极地区国家战略》报告，明确了美国北极政策的四大支柱和五项指导原则，重点关注北极安全、气候变化、经济可持续发展以及北极地区合作等问题。

2009年1月，小布什总统在卸任前夕签署了《第66号国家安全总统指令》。该指令在考虑国土和国防安全政策、气候变化和人类活动对北极地区的影响日增以及北极理事会的成立等因素的基础上，明确美国北极政策的宗旨和目标是维护本国北极安全利益；推动北极地区经济和资源开发的可持续发展；加强北极地区的国际合作等。③“Arctic Region Policy”，The white house，January 9，2009，https：//irp.fas.org/offdocs/nspd/nspd-66.pdf.奥巴马上台之后，颁布了美国历史上第一部北极战略报告——《北极地区国家战略》。该报告在深入分析北极环境变化的基础上，明确提出保障美国国家安全，保护资源和商业的自由流动，保护北极地区的生态环境，关切原住民群体的利益与需求，促进北极地区的科学研究等五大核心利益以及做负责任的北极地区管理者，在丰富的信息基础上进行决策、寻求创新性制度安排以及加强与阿拉斯加原住民之间的协调与合作等重要指导原则。④“National Strategy for the Arctic Region”，The white house，May，2013，https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/nat_arctic_strategy.pdf.总的来看，奥巴马上任前的尼克松政府、里根政府、克林顿政府、小布什政府对北极战略的规划仅停留在国家安全决策备忘录、国家安全决策指令、总统决策指令以及国土安全总统指令层面上，比较零散、不成体系，对美国北极战略仅仅从总体上在宏观层面和理念层面进行了规划与设计，并没有上升到国家战略的地位。①孙凯，杨松霖：《奥巴马第二任期美国北极政策的调整及其影响》，载《太平洋学报》2016年第12期，第32页。

2017年1月20日，特朗普政府上台之后，接连就北极问题发布官方政策文件，促进了美国北极政策的新发展。总的来看，特朗普政府时期美国北极政策的主要特点是：第一，强调建立北极意识，加强在北极地区的行动。②“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy”，United States Department of Defense，June 2019，https：//media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTICSTRATEGY.PDF.这一内容尤其体现在军事方面。如，特朗普总统2020年6月签署的《保卫美国在南北极地区的国家利益》备忘录着重强调建设一支可用的、战斗力强的破冰船舰队，并在北极地区建造4处海军基地，加强美国在北极地区的军事部署。③“Memorandum on Safeguarding U.S.National Interests in the Arctic and Antarctic Regions”，The white house，June 9，2020，https：//trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/memorandumsafeguarding-u-s-national-interests-arctic-antarctic-regions/.第二，忽视气候变化影响，允许在北极国家野生动物保护区进行石油和天然气钻探，重视北极地区的经济和资源开发。第三，特朗普政府颁布的多个相关政策文件均提及通过多边合作实现共同利益，解决共同面临的挑战。但是，在实际操作中，美国仍更加重视与北极国家和西方国家的合作，排斥中俄等国家，通过原有或重新构建的伙伴关系网络建立以西方规则为主导的北极秩序。例如，《国防部北极战略》明确提出，关于科学研究、海上交通和环境保护等问题的国际合作与协定是解决在北极恶劣的环境中人类面临的共同挑战的有力措施；但是，这一报告也指出，一个和平、稳定的北极地区有利于北极国家从该地区获得更多的收益，而美国不承认中国的“近北极国家”身份，中国正试图通过经济杠杆来改变北极的治理秩序，作为“一带一路”倡议的一部分，中国正将其在北极的经济活动与其更广泛的战略目标联系起来。④“Department of Defense Arctic Strategy”，United States Department of Defense，June，2019，https：//media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF.总的来看，特朗普时期北极政策在新的国际和国内形势下在内容方面发生了一些变化，凸显了美国北极政策延续性和灵活性相融合的特点。

二、政策变化的动力

（一）美国北极政策发展变化的外部动因

1.国际环境的变化

任一政策的产生和发展都离不开特定的历史情境。美国北极政策是在全球气候变暖使北极海洋和陆地空间发生变化，北极地区的价值日益凸显，最大的北极沿海国家俄罗斯、欧洲国家以及中日韩等北极利益攸关方愈发关注北极问题，北极地区地缘战略竞争日益加剧的大背景下变迁发展的。

首先，各国对北极地区的关注很大程度上是气候变化导致的结果，全球气候变暖是塑造美国北极政策的主要因素之一。自20世纪80年代中期以来，北极表面空气的升温温度至少是全球平均水平的两倍；伴随温度的升高，海冰、格陵兰岛冰盖和冰川面积也在同一时期呈现下降趋势。①“The State of the Global Climate 2020”，World Meteorological Organization，April 19，2021，http：//download.caixin.com/upload/1264_Statement_2020_en.pdf.气候变化使北极地区所蕴藏的巨大经济价值和地缘战略价值逐渐显现，出于获得最大收益的考量，美国不断推进、发展本国的北极政策以适应北极地区的自然变化。根据美国国防部2010年发布的“四年防务评估”，气候变化作为一种“不稳定的促进剂”，将在“塑造未来的安全环境”方面发挥重要作用；北极气候变化有可能使该地区变成一个既充满环境问题又充满对美国国家安全产生直接影响的复杂挑战的商业中心。②Heather A.Conley，“U.S.Strategic Interests in the Arctic：An Assessment of Current Challenges and New Opportunities for Cooperation”，Center for Strategic and International Studies，April 27，2010，https：//www.csis.org/analysis/us-strategic-interests-arctic.《北极地区国家战略》也强调指出，美国作为一个北极国家，必须积极主动和有纪律地应对不断变化的，以保护国家利益。③“National Strategy for the Arctic Region”，The White House，May，2013，https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/nat_arctic_strategy.pdf.

同时，随着全球气候变暖，北极战略价值的日益凸显和北极开发利用的逐渐深入，包括俄罗斯、美国等在内的北极国家以及中日韩等北极域外国家都对北极地区的开发利用表露出极大的兴趣，北极地缘政治竞争日益激烈，相关国家在北极航道、大陆架、资源开发等问题上产生分歧。在这种情况下，美国非常关注其他国家在北极地区的动态。与相关国家在北极地区的竞争与合作对于美国北极政策产生重要的影响，是美国北极政策变化发展的催化剂。如，《国防部北极战略》报告在重新评估北极安全环境后提出北极是大国冲突和竞争扩展的潜在区域，俄罗斯正不断增加在北极地区的军事活动，中国则试图通过经济杠杆改变北极治理体系，因此，美国必须优先考虑削弱中国和俄罗斯的竞争力，确保美国在这些战略竞争的关键区域以及全球范围内保持竞争优势。①“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy”，Office of the Under Secretary of Defense for Policy，June，2019，https：//media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DODARCTIC-STRATEGY.PDF.同时，该报告详细论述了保持美国战略优势的方法，包括加强北极意识、提升北极活动能力等，推动以规则为基础的北极秩序构建。全球气候变暖和日益激烈的北极地缘政治竞争在美国北极政策发展演进的过程中发挥了重要的推动作用，并且仍会在未来影响美国北极政策的目标侧重、实施手段等各个方面。

2.关键节点与政策的推进与发展

在政策发展演变的过程中，一些标志性事件在特定历史条件下可能会对政策变化起到推动或阻碍作用，如一些重大事件的起点、拐点、非预期事件、诱发性事件、转型事件、分水岭事件或关键选择点等等。②段宇波，赵怡：《制度变迁中的关键节点研究》，载《国外理论动态》2016年第7期，第99页。在美国北极政策发展演化的过程中，也存在一些关键事件对政策调整产生了重要的推动作用，可以被视为是政策变迁的“关键节点”。

首先，冷战的结束对于美国北极政策变迁具有重要意义。冷战时期，出于遏制苏联的需要，美国非常重视北极地区。在第二次世界大战结束之后，美苏在世界各地区展开了激烈争夺，北极地区作为美苏直线距离最近的必经之地，更是成为双方争夺的前沿阵地。但是，在冷战结束之后美国成为世界舞台上唯一的超级大国，其雄厚的经济实力、军事力量以及快速发展的科技优势使美国在世界舞台上的影响力和话语权不断增强，逐渐形成了以美国为主导的国际秩序。在这种形势下，美国的北极政策也发生变化。1994年克林顿政府发布的《第26号总统决策指令》是冷战结束之后美国发布的第一份北极政策文件。该文件明确指出“冷战结束……允许北极政策的重点发生重大转变。”①Heather A.Conley，“The New Foreign Policy Frontier U.S.interests and actors in the arctic”，CENTER FOR STRATEGIC&INTERNATIONAL STUDIES，April 22，2013，https：//www.csis.org/analysis/new-foreign-policy-frontier.简单来说，自1990年代初以来，模糊的愿望、与其他地区相比相对被忽视以及不情愿地参与一直是美国北极政策的特点。②Paul M，“Polar power USA：full steam ahead into the Arctic”，https：//www.swp-berlin.org/publications/products/comments/2019C42_pau.pdf.例如，虽然北极理事会在北极地区的治理中发挥着重要作用，但美国仍然反对任何加强理事会权力的努力：“美国的立场是，北极理事会应该继续是一个致力于当前任务范围内问题的高级论坛，而不是转变为一个正式的国际组织，特别是一个有评估作用的组织。”③“Arctic Council Action Plan to Eliminate Pollution of the Arctic”，Arctic Council，https：//www2.mst.dk/udgiv/Publications/2005/87-7614-539-5/pdf/87-7614-540-9.pdf.冷战后，美国还削减了在阿拉斯加和格陵兰岛的空军基地，美国在北极基础设施和北极资源方面投入了最低限度的资金——它在阿拉斯加北极沿岸没有实质性的港口，几乎没有军事存在，也很少与其他北极国家进行外交接触。④Joseph Spears，“The United States-a reluctant Arctic power-making it great again”，Canadian Sailings，Mar 18，2018，https：//canadiansailings.ca/the-united-states-a-reluctant-arctic-power-makingit-great-again/.随着冷战的结束，北极在美国战略规划中的地位明显下降。

其次，俄罗斯“插旗事件”在美国北极政策形成发展的过程中发挥了重要的推动作用。2007年8月，由俄罗斯国家杜马（议会下院）副主席奇林加洛夫率领的北极科考队在进行北冰洋大陆地质调查时，乘坐深海潜水器从北极点下潜至4000多米深的北冰洋洋底，并在洋底插上了一面由钛合金制造的俄罗斯国旗。之后，国际社会似乎“重新发现北极”，北极事务日益被纳入到全球事务之中，北极地区的态势变迁也越来越引发国际社会的关注。⑤孙凯，武珺欢：《北极治理新态势与中国的深度参与战略》，载《国际展望》2015年第6期，第67页。同时，俄罗斯北极插旗事件也对多国北极政策的形成和发展发挥了重要的催化作用，特别是美国。插旗事件发生四天之后，美国海岸警卫队“希利”号重型破冰船就从西雅图港出发，赶往北极进行科考；在俄罗斯北极插旗事件发生之前，美国已经连续15年没有发布相关的北极政策文件，北极在美国全球战略中的地位并不突出。直至俄罗斯在北极海底插旗事件之后，美国高级官员开始着手制定一项新政策。原本一些观察人士预计该政策将在2008年大选之前公布或索性留给新的奥巴马政府，结果2009年发布的《第66号国家安全总统指令》引发广泛关注。尽管这一政策文件发布于小布什政府执政末期，奥巴马政府是否会选择以及如何实施这项政策还未可知；但是正如一些学者所指出的那样，它的主要效用在于其创造的过程，政策形成的过程提醒各核心部门，美国有北极利益，需要认真考虑北极问题。美国正开始明白，北极正在以一种涉及其重要国家利益的方式发生变化。①Huebert R，“United States arctic policy：the reluctant arctic power”，University of Calgary，The School of Public Policy-University of Calgary Publications Series，Vol.2，No.2，p.2.

（二）国内因素的影响

政策作为一种政治产品，其建构及供给具有鲜明的社会性，与其所处社会结构存在着密切的耦合关系。②张瀚文，杨颖秀：《新时代我国引智政策建设的历史回溯与未来展望——基于历史制度主义的分析》，载《东北师大学报（哲学社会科学版）》2022年第2期，第155页。政治体制、经济发展状况以及关键行为体等因素都是影响政策变迁因果关系中的关键一环。美国分权制衡的政治体制、雄厚的经济实力以及阿拉斯加州、美国总统等重要行为体都对北极政策的形成和发展产生了重要影响。

1.美国国内政治体制影响北极政策变迁

美国政治体制主要体现为三权分立，即所有立法权被授予由参议院和众议院组成的美国国会，行政权归属于美国总统，司法权属于美国最高法院。③“Constitution of the United States”，https：//constitution.congress.gov/constitution/。这种分权制衡的国家政治体制对北极政策制定和北极事务处理决策模式具有决定性作用。首先，美国国会作为美国立法机构和“钱袋的拉链”，④刁大明：《美国国会拨款制度的变迁与改革》，载《美国研究》2011年第2期，第95页。通过审议北极事务的相关提案和为北极基础设施建设提供拨款，在美国北极政策制定中扮演着重要角色。美国阿拉斯加州参议员丽莎·姆尔科夫斯基就曾表示，关注美国国会非常有必要，因为根据参议员多数派的情况，它可能会影响《联合国海洋法公约》在美国是否得到批准，同时也会影响破冰船和北极基础设施建设所获得的资金和其他支持。①“Republican Senator：Expects Climate Change as US Arctic Policy Priority with Biden Administration”，https：//www.highnorthnews.com/en/republican-senator-expects-climate-change-us-arcticpolicy-priority-biden-administration.其次，鉴于北极事务的广泛性和复杂性，涉及政治、外交、经济、安全、交通运输等多个领域的事务，因此联邦行政各部的很多部门也都涉及北极事务。②孙凯，潘敏：《美国政府的北极观与北极事务决策体制研究》，载《美国研究》2015年第5期，第15页。如，总统是国家元首，总统行政办公室下设的环境质量委员会、国家安全委员会等部门，在北极气候、安全以及能源资源等问题上发挥重要作用。③Heather A.Conley，“The New Foreign Policy Frontier U.S.interests and actors in the arctic”，Center for Strategic&International Studies，https：//www.csis.org/analysis/new-foreign-policy-frontier.另外，美国北极事务还涉及中央情报局、国家环境保护局、联邦能源管理委员会、海洋哺乳动物委员会、航空航天局以及美国北极研究委员会等许多独立机构。美国三权分立的政治体制为美国北极政策的决策机制、相关议程的设置以及美国北极事务的处理模式等问题奠定了基础。

2.经济基础助推美国北极政策发展

自二战以来，美国经济虽然经历滞涨危机、金融危机等问题，但是其经济规模依然远超其他各国，稳居全球各国、地区之首，是世界上唯一一个经济规模超过20万亿美元的国家；同时，自二战以来，美国GDP占全球比重从未低于20%，是世界上唯一一个GDP占比超过全球20%的国家（具体参见表1）。美国雄厚的经济实力为美国维护国家利益，参与北极治理提供了强大的支撑。一方面，对美国来说，雄厚的经济实力为美国加强在北极地区的投资，发展相应的科学技术，以增强美国在北极地区的存在奠定了坚实的基础。以军事建设为例，冷战时期，美国就曾投入庞大的资金在北极地区建立预警系统。2021年7月27日，克林顿·希诺特中将在7月27日参加威尔逊中心举办的北极相关活动时表示，“虽然确切的数字很难确定，因为美国空军是一个全球空军……我们最新的估计是，在空军部的预算中花费了相当可观的金额用于与北极安全、北极行动有关的事务；据估测，美国空军每年在以北极为重点的系统和优先事项上花费约60亿美元。④Brian W.Everstine，“USAF to Increase Arctic Investment as Strategy，Wargames Outline Needs in the Region”，Air Force Magazine，July 27，2021，https：//www.airforcemag.com/air-force-to-increase-arctic-investment/.另一方面，美国可以通过利用自身强大的综合实力通过经济、外交等手段对其他国家的北极事务施加影响，使其他国家的北极政策或战略为美国的北极目标服务。总的来说，美国强大的经济实力为美国北极政策的制定和实施提供了坚实的支撑，也为美国在北极地区建立霸权提供了方便。

表1：1960-2019年美国GDP全球占比情况①Govind Bhutada，“The U.S.Share of the Global Economy Over Time”，VISUAL CAPITALIST，January 14，2021，https：//www.visualcapitalist.com/u-s-share-of-global-economy-over-time/.

3.关键行为体是促进北极政策变迁的内在动力

首先，总统自身所具有的某些个性、心理和性格特质不可避免地为美国政策打上总统个性的烙印。以特朗普政府为例，2017年1月，特朗普入主白宫，作为非建制派，它的执政理念和政策偏好与前任大相径庭，这种差异不可避免地会影响到美国对外政策的议程和互动方式。②吴心伯：《特朗普执政与美国对华政策的新阶段》，载《国际问题研究》2018年第3期，第80页。在北极问题上，特朗普提出要削减或取消对北极气候变化项目的资金支持，推进北极油气开发和阿拉斯加北极国家野生动物保护区内的开发计划，出售了保护区内5%的石油钻探权，推翻了奥巴马北极政策，呈现出明显的“去奥巴马化”的特点。另外，作为一名商人，特朗普在政治决策中延续了经商中的行事风格，崇尚效率，精于算计。①尹继武：《特朗普的人格画像：理解美国对外政策的微观基础》，载《当代世界》2018年第10期，第52页特朗普在2019年8月提出购买格陵兰岛，并表示“这只是一笔大型房地产交易”。②“No Joke：Trump Really Does Want To Buy Greenland”，National Public Radio，August 19，2019，https：//www.npr.org/2019/08/19/752274659/no-joke-trump-really-does-want-to-buy-greenland.虽然特朗普的这一想法在格陵兰岛和丹麦都得到非常冷淡的回应，但这一问题也表现出特朗普在北极问题上仍延续其商人思维，对美国北极政策的具体内容及实施手段等方面都产生了重要影响。

另外，阿拉斯加州是美国面积最大的州，也是美国唯一的北极州，在北极地区拥有重要的战略利益。因此，阿拉斯加州是影响美国北极政策的关键一环。首先，阿拉斯加拥有自己的北极政策。《阿拉斯加州北极政策委员会的最终报告》开篇便提出“阿拉斯加不能让不理解其价值和人民的人来决定阿拉斯加的未来；阿拉斯加在北极地区的未来需要阿拉斯加人来领导。”③The Alaska Arctic Policy Commission。“Final Report of the Alaska Arctic Policy Commission”，https：//ou-webserver01.alaska.edu/caps/resources/state-of-alaska-policy-documents/aapc-finalreport-2015.pdf.2015年阿拉斯加州通过北极政策委员会提交的《阿拉斯加州北极政策法案》，正式确立了本州的北极政策。同时，为加快落实阿拉斯加州北极政策的实施，北极政策委员会发布的《阿拉斯加州北极政策执行报告》针对以上四个重点提出了具体实施计划，指导阿拉斯加州在北极地区行动的重要政策指南。阿拉斯加州北极政策明确提出本州的利益诉求和关切，对联邦政府北极政策的制定和实施产生重要影响。另外，作为美国唯一的北极州，阿拉斯加通过参与联邦政府北极决策机构和提案游说等方式为联邦政府北极政策提出建议和意见，在美国北极政策的制定和实施过程中扮演着重要角色。如隶属于美国国家科学基金委员会的“美国北极委员会”和“跨部门北极政策研究委员会”是美国国内北极政策制定最有影响力的机构，其中许多成员都有阿拉斯加州背景。④闫鑫淇：《美国阿拉斯加州参与北极治理分析》，载《领导科学论坛》2017年第17期，第82页。

（三）美国北极政策自身具有“路径依赖”性

政策演进并不是简单的新旧更替，政策在一定程度上会受原有政策内容或形式的影响，具有一定的延续性。尽管地缘政治格局发生改变，但是美国北极战略的基本政策内容并没有发生显著的变化；每一份政策声明都以其独特的措辞重申了美国“北极地区的基本安全利益”、“北极健全合理发展”、促进科学研究和促进“互利国际合作”等问题的必要性。①Heather A.Conley，The New Foreign Policy FrontierU.S.Interests and Actors in the Arctic，CSIS，March，2013，http：//www.arcticandnorth.ru/upload/medialibrary/8e7/2013_conley_newforeignpolfrontier_web_0-_1_.pdf.

第一，国家安全利益始终是美国北极政策的核心目标。虽然在不同的时间阶段和不同的政府时期，美国的国家安全观有不同的侧重方向和着力点，但是保护美国国家安全利益一直是美国外交政策的核心目标，美国北极政策也不例外。自1971年发布第一份北极政策文件以来，美国所有的北极政策相关文件均谈及了国家安全问题。如，1971年12月，尼克松总统委托国家安全委员会发布了《第144号国家安全政策备忘录》，明确提出要保护美国在北极地区航行自由和飞越自由等基本安全利益。2013年5月，奥巴马政府发布美国历史上首部《北极地区国家安全战略报告》认为，保障美国国家安全是美国在北极地区的核心利益，要积极推动美国北极安全利益的实现。2019年6月，美国国防部发布了新的《国防部北极战略》。这份报告鉴于国防部对不断发展的北极安全环境的重新评估，详细阐述了对美国国家安全利益所面临的风险、国防部的北极目标以及国防部在战略竞争时代保护美国在北极的国家安全利益的战略方法。②“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy”，Office of the Under Secretary of Defense for Policy，June，2019，https：//media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF.同时，美国其他相关部门也相继发布《美国海军北极战略展望》、《蓝色北极：北极战略蓝图》、《美国空军部门北极战略》等文件，阐释了美国海军、海岸警卫队、空军等部门维护美国北极安全利益的政策目标和战略行动。

第二，军事部署和国际合作是政策实施的主要手段。为维护美国国家安全，美国不断加强在北极地区的军事部署，将加强北极军事存在作为美国实现北极战略目标和构建美国主导的北极秩序的重要手段。如，2015年底，美国重新启用了冰岛的凯福拉维克国际机场，并部署P-8型“海神”反潜巡逻机以监视俄罗斯潜艇。③郭培清，邹琪：《特朗普政府北极政策的调整》，载《国际论坛》2019年第4期，第25页。2020年4月21日，美军首批两架F-35A战机飞抵阿拉斯加埃尔森空军基地。另外，北极外交与国际合作作为美国实现北极利益，推进北极治理的重要手段，受到多任美国政府的重视。自1971年尼克松政府颁布的首份美国北极政策文件以来，美国历届政府发布的相关北极政策文件均提及“推动北极国际互利合作”、“加强北极双边和多边合作的计划”、“促进北极地区互利互惠的国际合作以实现美国北极政策目标”、“加强八个北极国家间的合作”等相关内容。2019年特朗普政府颁布的《国防部北极战略》更是明确指出，与盟友和合作伙伴的合作是实现美国北极战略的重要基石，可靠的盟友和关系网络是美国在北极地区最大的战略优势。①“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy”，Office of the Under Secretary of Defense for Policy，June，2019，https：//media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF。

第三，科学研究与促进北极环境保护和健康合理发展等是美国北极政策的主要内容。首先，加强对北极地区的科学考察与研究是美国北极政策文件中均有所提及的美国在北极地区的关键利益。为加快美国北极研究的步伐，美国针对北极科考的特点，专门制定了多项北极科学研究计划，科考范围从美俄边界到巴伦支海，环绕了整个北极地区。②肖洋：《我国北极科考信息获取能力亟待提升》，载《中国海洋报》2018年11月22日，第2版。如2013年美国发布的《2013-2017年北极研究计划》和《2017-2021年北极研究计划》，以北极大气、海冰、海洋生态系统等方面作为研究对象，大大提升了美国北极地区相关的信息储备和科学研究水平。另外，在环境保护的基础上对北极资源进行开发利用，积极协调环境保护和资源开发之间的矛盾也一直是美国北极政策的重要内容。如为保护北极环境，奥巴马总统颁布禁令，无限期限制在北极和大西洋地区进行油气开发。科学考察与北极可持续发展一直是美国在北极地区的重要着力点，也是美国参与北极事务和北极治理的主要内容。

三、结论

美国作为世界舞台上唯一的超级大国和北极国家，其北极政策的演变和发展对于北极地区格局和开发利用具有重要影响。虽然美国在北极地区的一些议题上存在政策的不一致性，如在环境保护与经济发展之间的巨大波动。经过加入、退出和现在重新加入《巴黎协定》以及暂停、重新开放和现在再次暂停在美国北极地区的石油和天然气租赁活动，美国未能在北极地区维持一个国家气候和经济政策超过四年或八年的时间。①Colin Wall，“U.S.-Russian Arctic Relations：A Change in Climate？”，March 31，2021，https：//www.csis.org/analysis/us-russian-arctic-relations-change-climate.但是，美国北极政策具有一定的连贯性和内在一致性，并且随着时间顺序的变化，收益递增和改变的成本也不断上升，路径依赖性愈来愈强。总的来看，美国北极政策的变迁受到内外双重因素的影响。全球气候变暖、北极地区竞争日益加剧、某一阶段发生的重大事件或重大决策以及美国国内政治、经济和关键行为体等相关变量都对北极政策变迁产生了重要影响，构成了美国北极政策演变的结构性基础；同时，原有的政策内容和形式也会影响美国北极政策的未来发展方向。因此，在现有大环境不发生关键变化的背景下，美国北极政策可能在某些具体议题上由于政党偏好或利益集团博弈等原因出现波动，但总体发展方向不会产生较大调整。

2021年1月，拜登就任美国总统。上任一年多来，拜登政府的内政外交政策受到国际社会的广泛关注。在北极议题上，拜登总统上任第一天便发布行政命令提出暂停联邦政府与实施沿海平原石油与天然气租赁计划有关的所有活动；②“Protecting Public Health and the Environment and Restoring Science To Tackle the Climate Crisis”，The White House，January 20，2021，https：//irp.fas.org/offdocs/eo/eo-13990.pdf.2021年2月，美国总统乔·拜登（Joe Biden）和加拿大总理贾斯汀·特鲁多（Justin Trudeau）同意扩大在北极大陆防御方面的合作，包括对北美防空司令部进行现代化更新，计划在北极地区实现国防卫星和雷达系统的现代化。③“Canada to Spend Billions on Modernizing Air Defense in the Arctic”，High North News，June 23，2022，https：//www.highnorthnews.com/en/canada-spend-billions-modernizing-air-defense-arctic.2021年6月，拜登政府暂停了阿拉斯加北极国家野生动物保护区的石油和天然气租赁活动，推翻了特朗普政府批准的钻探计划。④“The Associated Press，Biden suspends oil-drilling leases in Alaska's Arctic refuge”，June 2，2021，https：//www.nbcnews.com/business/energy/biden-suspends-oil-drilling-leases-alaska-s-arcticrefuge-n1269270.2021年9月24日，拜登总统重新启动北极执行指导委员会（AESC），并聘请了大卫·巴尔顿（David Balton）大使为AESC执行主任；同时，为确保北极研究的科学化和专业化，拜登总统任命了六位具有多元背景和高素质的委员加入北极研究委员会（USARC）。①“Biden-Harris Administration Brings Arctic Policy to the Forefront with Reactivated Steering Committee&New Slate of Research Commissioners”，The White House，September 24，2021，https：//www.whitehouse.gov/ostp/news-updates/2021/09/24/biden-harris-administration-brings-arctic-policyto-the-forefront-with-reactivated-steering-committee-new-slate-of-research-commissioners/.从拜登总统上台之后采取的这一系列举措可以看出，拜登政府非常重视北极地区。目前来看，拜登政府的北极政策趋向受现存政策的影响，具有延续性。拜登政府北极政策仍会以维护国家安全为主要目标，以北极环境保护和北极治理为重要抓手，以北极外交和加强同相关北极国家的交流与合作为主要手段，不断推进美国在北极地区安全利益、经济利益等目标的实现。但是在国内疫情危机、经济困境、气候变化、种族矛盾等突出问题仍无从解决以及中美关系、俄美关系等大国关系面临挑战的背景下，拜登总统对于北极地区的定位和其北极政策趋向受到国内外广泛关注。