全球海洋公域治理的难题和解决机制

陈伟光 孙慧卿

全球约64%的海洋面积属于公海海域。根据1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的海域划分标准，近三分之二的海洋面积在国家管辖范围以外，是典型的“全球公域”（Global commons），具有全人类共同所有的突出属性。尽管已开发和利用的全球海洋公域仅占1%，国际海底区域仅占0.001%，①张茗：《全球公域：从“部分”治理到“全球”治理》，载《世界经济与政治》2013年第11期，第67页。但是海洋公地的“拥挤”现象已经凸显。过度开发、利用以及治理养护不足导致“公地悲剧”已拉开序幕，人类面临日益严重的海洋环境污染、海洋生物多样性减少、安全威胁等问题。作为协调世界海洋事务、处理全球海洋问题的全球海洋治理，亟需将更多的力量投射到海洋公域的治理上。

全球公域作为一个学术概念，因哈丁（Garrett Hardin）发表的《公地的悲剧》（Tragedy of the Commons）一文而广受关注。①韩雪晴、王义桅：《全球公域：思想渊源、概念谱系与学术反思》，载《中国社会科学》2014年第6期，第188页。全球公域的思想理念最早来源于罗马法的“公有物”，即属于公有地或共有地属性，不能被瓜分或占有。②杨署东、杨安琪：《全球公域治理：法理探源与中国之策》，载《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2022年第1期，第41页。海洋是人类利用历史最为久远的全球公域典型领域，一场关于“海洋自由”的思想论战，将学界的视野聚焦到了全球海洋公域及其治理。本文试图回答以下问题：全球海洋公域治理的基本特征和要素是什么？如何走出海洋公域治理的困境，实现海洋公域的善治？

国内外学者关于全球海洋公域治理的研究成果十分匮乏。现有关于全球海洋公域治理的研究主要集中于两个方面：一方面，学者聚焦于全球公域的共性问题，针对全球公域治理展开研究。海洋公域治理仅作为全球公域治理的重要组成部分被提及。陈秋丰认为由于人类共同利益和国家利益两者之间的协调问题导致了全球公域治理面临治理机制碎片化与滞后化、治理主体的俱乐部化、公域资源竞争激烈化、安全化和军事化凸显等困境。③陈秋丰：《全球公域治理与人类命运共同体构建》，载《国际论坛》2021年第3期，第48-52页。王发龙针对全球公域治理的研究中也提及海洋公域治理制度的滞后性、治理权力失衡催生的“大国俱乐部”现象。④王发龙：《全球公域治理的现实困境与中国的战略选择》，《世界经济与政治论坛》2018年第2期，第133-135页。杨署东和杨安琪认为全球公域的法理规制范围涵盖公海、国际海底、南极、外空等多个领域，联合国框架内已初步构建了公域治理体系，然而在公海领域和国际海底区域，仍存在治理的真空地带。⑤杨署东、杨安琪：《全球公域治理：法理探源与中国之策》，载《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2022年第1期，第41-43页。Nico Schrijver提出全球公域的不同区域拥有五个共性的问题，分别为主权、领土和国家管辖权成为主流范式、在资源开发上“先占先得”和“联合管理以获最佳产量”、考虑发展中国家的特殊需要和利益、有效监督机制的缺失、和平解决争端制度的缺位。⑥Nico Schrijver，“Managing the global commons：common good or common sink？”，Third World Quarterly，Vol.37，NO.7，2016，pp.1259-1263.全球公域治理所面临的共性问题同样存在于海洋公域治理领域。面对全球公域存在的诸多问题和挑战，N.Ishii呼吁所有国家共同行动。①Ishii N.，“The Future of the Global Commons：A Call for Collective Action”，Encyclopedia of the Anthropocene，Vol.3，2018，pp.471-476.

另一方面，现有研究集中关注海洋某个区域或问题的治理上，如针对深海、海洋环境、国家管辖范围外区域海洋生物多样性（BBNJ）等具体领域的治理研究，而将全球海洋公域视作一个独立整体的研究不足。梁怀新指出《公约》明确国际深海的全球公域属性，对于深海安全的治理存在治理主体层次多元化欠缺、传统安全领域治理空白以及因美国缺席国际海底管理局致使制度约束力被消弱等困境与问题。②梁怀新：《深海安全治理：问题缘起、国际合作与中国策略》，载《国际安全研究》2021年第3期，第147-149页。李昕蕾指出全球海洋环境安全管理面临复合困境。③李昕蕾：《全球海洋环境危机治理：机制演进、复合困境与优化路径》，载《学术论坛》2022年第2期，第1页。全永波提出海洋环境污染和生态损害愈发频繁，必须通过跨界合作与协调解决，因此需要从整体性治理视角出发，明确海洋环境跨界治理的国家责任。④全永波：《海洋环境跨界治理的国家责任》，载《中国高校社会科学》2022年第4期，第133-134页。Kapil Narula认为有关国家管辖范围外区域海洋生物多样性养护和可持续利用方面的法律和执行力仍存在差距，现有法律框架也并不充分。⑤Kapil Narula，“Ocean governance：strengthening the legal framework for conservation of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction”，Maritime Affairs：Journal of the National Maritime Foundation of India，Vol.12，No.1，2016，p.75.李浩梅针对国家管辖范围以外区域海洋遗传资源的国际治理的欧盟方案进行了分析。⑥李浩梅：《国家管辖范围以外区域海洋遗传资源的国际治理——欧盟方案及其启示》，载《太平洋学报》2020年第6期，第72-80页。袁雪和廖宇程则是探讨北极地区的BBNJ治理机制。⑦袁雪、廖宇程：《基于海洋保护区的北极地区BBNJ治理机制探析》，载《学习与探索》2020年第2期，第83页。

目前仅有的关于全球海洋公域治理的研究中，庞中英基于全球层次海洋治理问题的分析，指出全球海洋治理的各组成部分之间存在相互竞争和冲突，造成了“有组织的灾难”现象。⑧庞中英：《在全球层次治理海洋问题——关于全球海洋治理的理论与实践》，载《社会科学》2018年第9期，第3-11页。游启明认为全球海洋公域治理是多元主体协商解决海洋公域问题的过程，面临治理需求的多样化、供给的赤字化以及价值导向的私有化等多方面的挑战。①游启明：《“海洋命运共同体”理念下全球海洋公域治理研究》，载《太平洋学报》2021年第6期，第65页。两者的研究已经开始围绕全球海洋及公域治理展开讨论，仍未能就全球海洋公域治理的困境提供路径支持。

一、全球海洋公域治理的基本特征

（一）海洋的自由与封闭之争

在人类利用海洋的历史上，关于海洋自由和封闭的争论一直没有停止，直到联合国通过《公约》，海洋相对自由的思想才得以固化，并持续至今。海洋自由论思想最早可追溯到罗马帝国时期，囿于对海洋认识的局限，这一时期以马西努斯（Aelius Marcinus）等为代表的法学家针对海洋法律地位的宣言形成了“海洋自由”的思想意识。②计秋枫：《格老秀斯〈海洋自由论〉与17世纪初关于海洋法律地位的争论》，载《史学月刊》2013年第10期，第97页。罗马帝国跨越欧洲、非洲和亚洲，处于三大洲中心的地中海实际上承担了内海功能，法学家宣称的“海洋自由”仅是指这一内海对所有人开放，此时的“自由”并非真正意义上的海洋自由，而是地理上相对封闭的海洋自由。航海大发现开始以后，更为广阔的海洋空间被发现。西班牙和葡萄牙作为海外扩张的领头羊，纷纷以先占原则将所发现海域据为己用，独享其利。为调停西、葡两国的海权之争，以1494年6月签署的《托德西利亚斯条约》（Treaty of Tordesillas）和1529年签署的《萨拉戈萨条约》（Treaty of Zaragoza）为标志，世界海洋被西、葡两国瓜分。至此，由西、葡两国将海洋划分为相对封闭的两部分，分别开展海外贸易活动。16世纪后期，英国、荷兰相继开始海外扩张，打破了西、葡两国封闭管理的世界海洋二分格局。在不断的冲突中，以荷兰东印度公司劫持葡萄牙圣卡特琳娜号（Santa Catarina）商船为导火索，引发了欧洲关于海洋是自由的还是封闭的激烈争论，形成了“公海自由”和“公海封闭”两股思潮撞击和对立。其中，作为荷兰利益代表的格劳秀斯在《海洋自由论》中所阐明的“海洋自由”观点影响最大，这一观点唤起了国际社会对海洋自由的意识。苏格兰法学家威廉·威尔伍德（William Welwod）在海洋自由原则上持保守态度，尽管基本认同格劳秀斯的海洋自由观点，却坚定维护英国对近海海域的独有管辖权，实际上是将领海的封闭和公海的自由进行了区别和划分，这一点也被格劳秀斯后期思想所吸纳。完全站在格劳秀斯海洋自由论对立面的是英国法学家约翰·塞尔顿（John Selden），其撰写的《封闭海》（Mare Clausum）中提出海洋封闭理论，对格劳秀斯海洋自由观点进行反击，然而这一观点曾被认为是一种倒退，是重蹈了西、葡时代封闭海洋的覆辙。

作为现代“领海主权、公海自由”理念基础的是格劳秀斯的著作《战争与和平》，该书在坚持海洋自由思想的基础上，对于“大洋”自由与近海主权进行了区分。第二次世界大战后，美国成为继英国之后新的海洋霸权国家，以航行自由为核心的新型海洋自由观念形成并不断发展。①曲升：《富兰克林·罗斯福政府对美国海洋自由观的重塑及其历史影响》，载《世界历史》2022年第1期，第119页。1945年美国发布《杜鲁门公告》，凭单方面政策扩大海洋管辖权，引起了沿海国对领海以外海洋区域的权利诉求，尤其是针对大陆架的权利主张最为激烈。为缓解这些海洋纷争，1958年联合国第一次海洋法会议达成了一系列国际海洋公约，其中，《公海公约》明确了公海自由的含义及各国在公海的权利，②《公海公约》，联合国公约与宣言检索系统，1958年，https：//www.un.org/zh/documents/treaty/ILC-1958-3《大陆架公约》确认了大陆架上覆水域的公海属性和航行自由原则。③《大陆架公约》，联合国公约与宣言检索系统，1958年，https：//www.un.org/zh/documents/treaty/UNCITRAL-1958尽管具体的领海宽度和渔业保护区界限问题仍悬而未决，但公海自由原则得以延续。联合国第三次海洋法会议通过的《联合国海洋法公约》进一步丰富和发展了《公海公约》关于公海自由的思想，格劳秀斯的海洋自由思想也融入《公约》的基本原则之中。《公约》最终明确了领海宽度，将海洋不同领域进行区分，赋予差别化的权利、义务，由此海洋形成了完全主权④《联合国海洋法公约》第2条领海及其上空、海床和底土的法律地位。的封闭区域、行使部分主权权利⑤《联合国海洋法公约》第56条沿海国在专属经济区内的权利、管辖权和义务。的半封闭区域、禁止置于任何主权之下⑥《联合国海洋法公约》第89条对公海主权主张的无效，规定“任何国家不得有效地声称将公海的任何部分置于其主权之下。”的自由区域的分级管理布局。

由此看来，按照历史的逻辑，海洋从封闭到自由的价值认知的争议中，最终以海洋自由论胜利而告终。但海洋自由是有限度的，各国在他国领海范围内仅享有船舶无害通过权，在他国专属经济区享有的自由权利略广，包括航行、飞越、铺设海底电缆和管道等方面的自由，在公海领域享有最大程度的自由权利，包括航行、飞越、捕鱼、科学研究、铺设海底电缆和管道、建造国际法所容许的人工岛屿和其他设施等方面的自由。尽管不同海域自由程度和范围存在差异，却充分体现了海洋自由的理念。海洋自由论的思想是全球海洋治理的观念共识，也是全球海洋公域治理的价值内核。

（二）全球海洋公域的内涵和外延

全球海洋公域是全球公域的重要组成部分，是指国家管辖范围以外的、能够为全人类共同享有的海域及其资源，①游启明：《“海洋命运共同体”理念下全球海洋公域治理研究》，载《太平洋学报》2021年第6期，第63页。主要范围包括“公海”和“区域”②《联合国海洋法公约》第1条用语和范围。两部分。《公约》第七部分第86条中明确“公海是指不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域。”③《联合国海洋法公约》第86条本部分规定的适用。《公约》第一部分第1条说明了用语“区域”为“国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土。”第十一部分第136条中规定的“‘区域’及其资源是人类的共同继承财产。”④《联合国海洋法公约》第137条内容：1.任何国家不应对“区域”的任何部分或其资源主张或行使主权或主权权利，任何国家或自然人或法人，也不应将“区域”或其资源的任何部分据为己有。任何这种主权和主权权利的主张或行使，或这种据为己有的行为，均应不予承认。2.对“区域”内资源的一切权利属于全人类，由管理局代表全人类行使。这种资源不得让渡。

对于全球海洋公域的认知，我们必须澄清以下两个问题：第一，在法律上海洋公域的产权属性究竟是共有性还是无主性，还是两者兼而有之，存在不同的观点。无主地是通过“先占”原则获得的，这一原则的实践体现在大航海时代的殖民扩张，西、葡两国以发现原则对海洋进行占有，并最终以“罗马教皇特许分配”的方式获得了世界海洋的大部分的管辖权。⑤罗刚：《论国际法上领土取得的“实际统治”原则：一个批判性的视角》，载《边界与海洋研究》2018年第3期，第56页。然而，这一实践在关于海洋自由的争辩中受到严重抨击，正如格劳秀斯所提出的“海洋为所有人共有”。①马忠法：《〈论海洋自由〉导读》，载雨果·格劳秀斯著，马忠法译：《论海洋自由》，上海人民出版社2020版，第33页。随着越来越多的国家开始涉猎海洋，海洋公域作为全人类共有物的共有属性备受推崇。Susan Buck（1998）将共有物（res communes）定义为“被所有人适用，且无法排他性占有的东西”。②Susan Buck，The Global Commons：An Introduction（Island Press，1998）p.4。1970年通过的《关于各国管辖范围以外海床与下层土壤之原则宣言》（简称《宣言》）和1982年通过的《公约》所规定的“人类共同继承财产”原则，明确了海洋公域的共有属性。《宣言》第1条首次正式提出“人类共同继承财产”原则，并适用于“国际海底区域”，《公约》重申此原则。其中，《公约》第89条规定“任何国家不得有效地声称将公海的任何部分置于其主权之下。”③《联合国海洋法公约》第89条对公海主权主张的无效。《公约》第136、137条，规定国家管辖范围以外的海床、洋底、底土及其资源属于全人类共同继承的财产，任何国家都不能主张、行使主权和主权权利，或是具有己有。④《联合国海洋法公约》第136条人类的共同继承财产、第137条“区域”及其资源的法律地位。由此可见，全球海洋公域具有法律意义上的人类共有的属性特征。

第二，海洋公域作为一类重要的公共资源，是典型的公地。首先，全球海洋公域的非排他性特征。海洋公域是全人类共同财产，所有国家都拥有平等地开发、利用海洋公域及其资源的权利，任何一个国家不能被排除在外。正如《公约》第87、141条所列明的公海和区域“对所有国家开放”，无论是沿海国还是内陆国均享有海洋公域的非排他性使用权利。其次，全球海洋公域的竞争性特征。海洋公域的非排他性属性促使各国竞相参与海洋资源的攫取，也引发了从殖民时代至今的海洋争夺，以及对海洋惠益分配失衡导致的不满。“海洋自由论”争辩时期对近海封闭的诉求，以及《公约》达成之前各国对于领海边界的外扩主张，正是出于各国对海洋公域资源竞争性担忧的体现。随着海洋技术的提升，海洋开发的频度不断提高、开发范围不断拓展，海洋的“拥挤效应”开始显现，全球海洋公域沦为兼具非排他性和竞争性组合特性的典型公地，海洋生态失衡、海洋资源开发过度、海洋生物多样性减少等全球海洋问题凸显，海洋公域最终未能逃脱“公地悲剧”命运。

（三）全球海洋公域治理呈现的基本特征

全球海洋公域在空间范围上包含公海和国际海底区域，是人类涉足的第一个全球公域，也是世界各国持续加强力量投送的重要战略疆域。海洋公域除了具有与其他全球公域的共性以外，还有其内在的鲜明特征，如海洋公域资源的整体性、流动性、多样性和复杂性。相应地，全球海洋公域治理与其他公域的治理相比较，其特征主要表现在海洋公域治理问题的综合性、治理边界的模糊性、环境成本的共担性、治理门坎效应性四个方面：

第一，全球海洋公域治理问题呈现综合性特征。一是，海洋公域治理问题涉领域多元，包括安全、经济、科技、环境、资源开发利用等多个方面的治理问题。二是，海洋公域问题具有地域上的扩散性。因海洋具有整体性和流动性，局部海域面临的海洋威胁经跨区域传递，演化为全球性问题，使任何国家都无法从海洋“公害”中豁免。三是，海洋公域问题源头错综复杂。如海洋环境污染问题，既有来自于陆地的污染源，也有来自于海上的污染源；既有石油污染和化学污染，也有塑料污染。四是，海洋公域问题在海洋生态系统之间具有传递性。陆源污染经由海水冲刷、蔓延入深海领域，经由海洋生物进入海洋生态系统，污染链不断延长，从最初的海洋环境污染发展到海洋生态的污染。

第二，全球海洋公域治理边界模糊。《公约》从国际法层面明确了海洋公域的边界，实践中却存在有效边界的争议。海洋公域中争议最大的主要是200海里以外大陆架部分。依据《公约》规定沿海国可以就主张200海里以外大陆架界限向大陆架界限委员会提交申请，然而诸多提案所涉大陆架与周边国家之间长期存在争议，尽管《公约》对海岸相向或相邻国家的海域划分鼓励“协议”划定方式，仍有部分海域尚未形成最终审议结果，海洋公域边界确定的实践难度大，海洋公域边界仍存在模糊地带。这种边界的模糊性，体现在治理实践中，易产生沿海国之间的竞争、对立和冲突，甚至最终出现争端海域公域化趋向。

第三，全球海洋公域治理的环境成本共担性。《公约》确立了海洋公域是人类共同继承财产的基本原则，世界各国在经济利益驱使下，依赖自身技术能力，竞相争夺开采海洋公域尤其是深海资源。根据人类共同继承财产原则，对海洋公域的开发利用所获利益由全人类共享，然而这一原则的受益主体并不明确，在实践中利益共享机制难以有效实现。尽管共同获益并未真正实现，其造成的环境成本却是全社会共同承担的，海洋环境无法通过人类共同继承财产原则获得保护。

第四，全球海洋公域治理具有门坎效应性。在领海、专属经济区、大陆架宽度确定历史中，沿海国所主张的海域宽度一度呈扩大趋势。1958年世界上大部分国家主张的领海宽度为3海里，之后也出现过多种主张，如以海岸炮台有效射程为标准的宽度，12海里宽度，甚至最远达到200海里宽度等。最终第三次海洋法会议确定了自基线起12海里以内的区域。①《联合国海洋法公约》第3条领海的宽度。截至目前，美国仍游离于《公约》之外，美国因不接受《公约》草案中有关国际海底开发部分的条款，拒绝签约。为提升发达国家的参与度，利益相关方最终做出妥协，于1994年形成《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（简称《执行协定》）。由此可见，海洋正成为各国竞相争夺资源的主战场，在这一进程中，仍有参与国家的利益诉求不断升级。

二、全球海洋公域治理的基本要素

（一）治理理念

全球海洋公域治理理念经过历史的演变，逐渐形成全人类共有、共享、共治的基本理念。殖民时期以“先占先得”原则占领海洋，导致了海洋公域的私有化、区域化，体现了“分而治之”的理念。到19世纪马汉提出“海权论”，将对海洋的控制权视作发展成为世界强国的重要支点，掌控海洋成为海洋霸权国家争夺海上霸权的信条。海军强国纷纷加入海洋霸权争夺，海洋公域治理变得更为碎片化。直到1958年签订的《公海公约》以及1982年形成的《公约》明确了公海为人类共有，海洋公域的共有属性得以确立，人类共有、共治理念雏形显现。2013年中国提出“人类命运共同体”理念，获得国际社会的广泛认可，多次写入联合国决议，这是对命运共同体理念的国际认同。2019年，作为人类命运共同体重要组成部分的“海洋命运共同体”理念正式提出，也是中国向世界海洋治理发出的中国声音。全球海洋公域治理理念得以升华，不局限于物理层面的共有，突出强调以全人类的共同利益为目标的新海洋治理理念。

（二）治理原则

一是惠益共享原则。《公约》确立了海洋公域及其资源是人类共同继承财产的基本原则。惠益共享原则主要体现在两个方面，一方面体现在人类利用海洋公域的机会均等，《公约》规定“公海对所有国家开放，不论其为沿海国或内陆国”，①《联合国海洋法公约》第87条公海自由。针对国际航行海峡规定“所有船舶和飞机均享有过境通行的权利”。②《联合国海洋法公约》第38条过境通行权。另一方面体现在人类对于海洋资源的共享上。遗传资源的惠益共享机制最早在《生物多样性公约》中提出，在国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（简称BBNJ）养护和可持续利用的政府间谈判中，确立以“公平分享国家管辖范围以外区域海洋遗传资源的利用所产生的惠益”为基本目标，谈判成果将成为《公约》的重要补充协定，③李浩梅：《国家管辖范围以外区域海洋遗传资源的国际治理——欧盟方案及其启示》，载《太平洋学报》2020年第6期，第72页。在实践层面确立了惠益共享的原则。然而海洋公域资源的开发利用面临着世界各国地理位置、经济实力、海洋控制能力、海洋科技能力等诸多因素的制约，影响着海洋资源的分配，在实践中实现公平分享仍存挑战。

二是可持续发展原则。海洋面临日益严峻的发展赤字、治理赤字，维护海洋可持续发展是一项长期工程。《2030年可持续发展议程》明确了“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”的基本目标，④United Nations：“Transforming our world：the 2030 Agenda for Sustainable Development“，October 21，2015，https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/291/89/PDF/N1529189.pdf？OpenElement.古特雷斯指出这一海洋目标“必须成为我们维护清洁健康海洋的路线图”。⑤António Guterres，“Opening remarks to the Ocean Conference”，United Nations Secretary-General，June 5，2017，https：//www.un.org/sg/en/content/sg/speeches/2017-06-05/secretary-generals-oceanconference-remarks。联合国教科文组织自2021年启动“海洋十年”计划，⑥“海洋十年”计划全称“联合国海洋科学促进可持续发展十年（2021-2030年）”（The United Nations Decade of Ocean Science for Sustainable Development（2021-2030）。“海洋十年”的使命是：“促进形成变革性的海洋科学解决方案，促进可持续发展，将人类和海洋联结起来。”实施计划明确这一计划“有助于实现《2030年议程》中确立的所有可持续发展目标。”①联合国教科文组织-海委会（2021年）：《联合国海洋科学促进可持续发展十年（2021-2030年）实施计划》。联合国教科文组织（海委会“海洋十年”系列，20）于巴黎，第17页。全球海洋公域作为世界海洋的重要组成部分，客观上需要凝聚国际社会力量，铆钉海洋可持续发展目标，共同参与治理。

三是全球共治原则。全球共治是主权国家及非国家行为体主动、积极参与国际事务，共同制定行动规则，以达成多边共治的集体行动。②于潇、孙悦：《全球共同治理理论与中国实践》，载《吉林大学社会科学学报》2018年第6期，第76页。全球共治原则下，国际规则的确立是综合吸纳各方力量的结果，新兴经济体与发达国家之间竞争与合作并存。当前全球海洋公域面临复杂多样的海洋威胁，国际社会已经认识到只有加强合作，才能更好地推动全球海洋公域治理进程。新兴经济体的群体性崛起，在海洋公域治理中的影响力不断增强，参与海洋公域治理的意愿和能力明显提升。为追求可持续发展目标，多方主动开展海洋治理合作，最终形成了由发达国家、发展中国家和新兴国家协同参与的多边治理体系。

（三）治理主体

利益相关者的多元协同治理是治理问题的共性，③陈伟光：《全球治理与全球经济治理：若干问题的思考》，载《教学与研究》2014年第2期，第54页。全球海洋公域治理亦是如此。全球海洋公域治理的主体包括主权国家或国家集团、国际组织、公民社会、跨国企业和个人等。主权国家是全球海洋公域治理的基本单元，也是最主要的参与主体。在海洋权力争斗史上，海洋公域的权力布局和利益分配都是在各海洋强国的博弈中推进、演化的，很长一段时间更多表达了发达国家的利益诉求。然而在第三次联合国海洋大会期间，发展中国家海洋治理的参与意愿和能力都有所提升，开始为实现公平而发声。随着海洋的战略地位不断提高，越来越多的国家将焦点投放到全球海洋治理上来。跨国企业在海洋公域治理活动中日趋活跃。随着国际海底资源由勘探向开发的过度，国际海底局也会接纳矿企提交深海开采申请。跨国企业是全球海洋公域治理中的创新高地，拥有雄厚的技术和资金支持，为持续开采海底资源提供重要的支撑。加拿大、英国等国的矿业公司都为海底资源开发积极布局，如加拿大的鹦鹉螺矿业公司长期活跃在海底资源开发领域。

（四）治理客体

人类在海洋公域表现活跃，主要涉及海洋公域的生物资源利用、能源开采、航道通行等领域，所涉及的治理客体包含海洋公域活动产生的一系列问题和挑战。具体来讲主要包括以下内容：一是海上安全问题。一方面，海洋公域面临传统安全的威胁。海洋面临的安全威胁来自于多个方面，如海洋航行的安全、海盗、海上犯罪活动等。另一方面海上安全表现为海洋地缘政治竞争。新兴海洋大国的崛起，不断稀释传统海洋强国的海洋权力。海上战略竞争日趋白热化，逐渐演变为没有硝烟的战场，海洋公域成为新的竞技场。二是海洋公域环境污染问题。海洋环境污染是全球十大环境问题之一。①曹磊：《全球十大环境问题》，载《环境科学》1995年第4期，第88页。由于自然灾害和事故灾害、陆源污染和海上污染、气候变化导致的海水酸化等造成的海洋环境被破坏，海洋生态恶化等一系列海洋环境问题。三是海洋生物多样性减少。由于过度捕捞、海洋污染、海水酸化对于海洋栖息生物生存环境的破坏，海洋生物多样性受到严重威胁。四是能源资源治理。深海底部蕴藏着总量巨大的传统化石能源、非常规能源，②吴磊、詹红兵：《全球海洋治理视阈下的中国海洋能源国际合作探析》，载《太平洋学报》2018年第11期，第57-59页。成为各国竞相争夺的海洋资源库。除上述问题外，海洋公域还面临海洋热量升高、海平面上升、海洋航道的争夺等海洋问题。根据联合国报告，2021年海洋热量和海平面上升均创历史新高，其中大部分海域都曾经经历过海洋热浪，2013-2021年间海平面平均每年上升4.5毫米。③《温室气体浓度、海平面上升、海洋热量和海洋酸化四项气候变化关键指标2021年打破纪录》，联合国，https：//news.un.org/zh/story/2022/05/1103322全球海洋公域问题面临愈来愈严峻的挑战。

（五）治理目标

全球治理的基本目标是维护人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的国际秩序的构建。④R.Cox.，Globalization，Multilateralism and Democracy，Approaches to World Order（Cambridge University Press，1996），p534-537.全球海洋公域治理作为全球治理的一个子集，服从全球治理的总体宗旨。具体而言，在世界无政府状态下，海洋公域治理更为强调人类共享、共治原则，主要治理目标为以下几方面。一是维护海洋可持续发展。联合国可持续发展《21世纪议程》中第17章描绘了以可持续增长为目标的海洋治理框架。《2030年可持续发展议程》中目标14再次强调海洋可持续发展目标。2021年联合国“海洋十年”倡议启动，古雷斯特指出“保护和可持续管理海洋”的重要性，呼吁“与自然和平相处”。①《联合国启动海洋十年倡议秘书长古特雷斯呼吁“与自然和平相处”》，联合国，February？，2021，https：//news.un.org/zh/story/2021/02/1077262二是塑造合作共赢的海洋秩序观。海洋的独特属性以及海洋问题的日益复杂化，单一主权国家无法完全解决海洋问题，或是国家层面的行动只能发挥短期效果，需要区域层面乃至全球层面共同行动，达到预期治理效果。这就要求海洋利益相关者能够协同合作，共同参与海洋问题治理。

（六）治理方式

全球海洋公域治理是全球治理的重要组成部分，与全球治理方式一样，主要是基于制度和规则的治理。1958年日内瓦海洋会议达成了以《领海及毗连区公约》《公海公约》《大陆架公约》《捕鱼及养护公海生物资源公约》四项公约和《关于强制解决争端的任择签字议定书》一项任择议定书构成的国际海洋治理制度体系，其中《公海公约》为全球海洋公域治理提供了基本规范，50多个国家参加此公约。这一公约中对于公海的界定为“不包括一国领海或内水域的海洋部分”，②《公海公约》第1条。与《公约》相比，领域范围有所不同。

作为第三次联合国海洋法大会的重要成果，建立了《联合国海洋法公约》为核心制度、以国际海事组织为核心机构的治理体系，至此现代海洋公域治理制度日趋规范和清晰。随着现代海洋科技的进步，人类利用海洋资源能力的不断提升，海洋公域活动参与度持续加深，新的海洋问题日益凸显，如国家管辖范围外海洋生物多样性（BBNJ）面临威胁，新的治理规则正处于协商探讨阶段。然而，全球海洋公域的参与主体对于新规则诉求的侧重点有所不同，如国际组织更为关注海洋污染和生物多样性减损方面的治理及规则、公约签订，参与国家则对海上航道、海底资源更为感兴趣。③任琳：《全球公域：不均衡全球化世界中的治理与权力》，载《国际安全研究》2014年第6期，第121页。

综上分析，全球海洋公域治理的理念、原则、主体、客体、目标、方式等要素构成全球海洋公域治理的要素体系，共同影响着全球海洋公域治理的发展方向和制度、机制的形成和发展。

三、治理困境及其解决机制

（一）集体行动的困境

1.国家利益

海洋公域所有权的人类共有、使用的非排他性和竞争性等鲜明属性使之成为一种重要的“公共池塘资源”。在广袤的海洋公域，拥有品种多样、数量庞大的海域资源。内水、领海和专属经济区等范围内的海洋资源由于长期、过度开发而加速衰竭，世界各国对海洋公域资源的需求和重视程度迅速提升。公海拥有渔业和航道等重要资源、国际海底区域蕴藏丰富的矿物和生物资源、北极点附近海域储备大量的石油和天然气等矿产资源，这都促使海洋公域成为各国竞争的主战场。

可得利益为具有可预见性的可取得的利益，海洋公域巨大的资源储备成为各国极其看重的潜在可得利益。世界各国经济体量的持续扩张，增加了对海洋资源的需求。开发利用海洋公域资源需要海洋科技能力和经济实力等作为重要支撑，少数具备这些条件的国家以“公海自由”“人类共同继承财产”等原则为前提，竭尽所能挖掘海洋公域资源潜能，以满足国家利益。另外，少数海洋大国不仅游离于《公约》之外，还通过兼用国内立法和“互惠国协定”，试图与其他发达国家形成利益相关团体，摆脱制约束缚，锁定可得利益。各国海洋公域治理能力不平衡、机会不均等的情况下，导致可得利益为少数国家享有。

2.世界利益

相较于各国对于海洋资源无限需求欲望而言，海洋资源具有稀缺性。各国以寻求经济利益最大化为目标利用海洋资源过程中，所造成的拥挤效应，如过度捕捞、航道拥挤等，会使国家层面的边际成本远低于全社会层面所共担的社会成本，公共利益受到侵蚀，单个国家的个体利益与全球公共利益的不一致，在利益诉求上个体的理性导致集体的非理性。

全球海洋公域治理的制度安排作为一种典型的公共产品，在世界无政府状态下，其建立和维护符合国际社会的共同利益。以《公约》为例，作为世界各国涉海行为的基本准则，联合国成员加入并遵守其条款，符合公共利益诉求。从国家利益的视角，加入《公约》则意味着要依规行事，受协议条款的约束。如加入《公约》后，承包者须向国际海底管理局提交深海采矿工作计划，获得批准后，方可实施开采。为确保商业生产能够兼顾国际海底局获得适度收入，承包者需向国际海底管理局缴纳一定费用。①郝艺颖：《国际海底区域矿物资源开发收益分配机制的构建与执行》，载《国际经济法学刊》2022年第1期，第121页；《联合国海洋法公约》附件三第13条合同的财政条款。美国拒绝加入《公约》，以“公海自由”原则坚持海底自由开发。从这一角度讲，在全球海洋公域治理实践中，也会发生“免费搭便车”现象，出现“集体行动的困境”。

3.竞合行动

世界经济的持续增长依赖于资源的持续供给，海洋公域作为重要的“公共池塘资源”，是陆地资源的重要补给源，也是人类必争之地。在人类发现、开拓海洋的历史中，竞争与合作格局交叠呈现，这一形势最早可追溯到西班牙和葡萄牙在海上展开的这一轮蓝色圈地运动。航海大发现以后，西、葡两国的海域活动愈加活跃，因新拓展海域的归属权问题引发多次激烈冲突，最终协商确立对海洋分而治之的基本原则，西葡两国和平利用各自海域。英国、荷兰等新的海洋霸权国崛起，打破了西葡两国争夺海域的局面，海洋公域的竞争加剧。美国接替海洋新霸权后，为寻求海洋利益的极大化，提出有关近海海洋权利的主张，于1945年单方面宣布对大陆架和近海的管辖权和控制权，引发拉美等国家效仿，纷纷对近海权利提出主张，新一轮蓝色圈地运动竞争激烈。2007年俄罗斯针对北冰洋宣示主权，引发其他北冰洋国家在北冰洋区域展开新一轮的蓝色圈地运动，世界海域权益版图不断重新绘制。全球海洋公域的争夺史，充斥着不确定性、无序的变化和竞争，需要有效的海洋秩序维护海洋的共同利益。

国际海洋治理秩序的形成和演化是一个复杂的过程，取决于世界国家体系结构和地区力量的变化，充满竞争和博弈。海洋公域治理的制度、公约、规则、范式的确立，体现了国际社会参与海洋公域治理竞争与合作、调和与妥协的互动关系，这一点在第三次联合国海洋法会议期间表现得更为突出。在第三次联合国海洋法会议期间，针对国家管辖范围外的公海和“区域”，发达国家和发展中国家在诸多问题上存在异议。如在公海自由问题上，海洋大国强调不施加限制的“公海自由”原则，发展中国家则主张适当管制。在国际海底开发制度问题上，海洋大国主张独立、自由地开发制度，发展中国家则主张单一开发制度。《公约》最终确立了实现双方利益平衡的公海自由与适当顾及的基本原则和国际海底开发的平行开发制度。①白佳玉：《〈联合国海洋法公约〉缔结背后的国家利益考察与中国实践》，载《中国海商法研究》2022年第2期，第8页。此次海洋法会议，发展中国家积极为自身利益发声，参与到海洋治理秩序的形成中，打破以往以海洋大国利益主导的制度形成路径，对新的全球海洋格局、海洋领域划分、海洋权利分配规则的最终形成发挥了重要作用。

同时，在全球海洋治理制度形成中，国内制度的向外输出，一定程度体现出国内和国际制度的一种博弈，典型的如大陆架相关的条款，主要是美国国内法治理理念的向外输出，尽管在形成的过程中充斥着美国利益和国际社会其他国家利益的冲击和考量，最终的结果表现为国际社会对于美国所输出制度的一种接纳。

（二）解决机制

1.市场治理

市场私有制的治理模式是解决公共资源困境的重要途径之一。亚当·斯密主张由“看不见得手”发挥市场自动调节作用。产权制度是市场机制运行的基础，通过产权私有化缓解公共资源的滥用。私有化也可以是将获取一个资源系统的产出的权利排他性分配给参与主体，②［美］埃莉诺·奥斯特罗姆著，余逊达、陈旭东译：《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》，上海译文出版社2012年版，第28页。而不改变其所有权属性。海洋公域治理参与主体在海洋公域获取了海洋资源，即获取了排他性的权利。全球海洋公域治理在市场准入方面存在不同程度的门槛，主要取决于世界各国的海洋科学技术水平。近海海域主要以渔业为主，市场准入对于技术水平的要求较低，也是沿海各国开发利用最为充分的区域。而在深海领域，对海洋科技水平的要求更高，深海开发技术的高低决定了海洋公域资源的利用及分配。③彭建明、鞠成伟：《深海资源开发的全球治理：形势、体制与未来》，载《国外理论动态》2016年第11期，第116页。海洋公域资源的勘探开发中竞争最为激烈是深海资源勘探开采矿区的申请，参与各国意图争取更大范围和更多区域的优质矿区的勘探开采权。以美国、日本、俄罗斯为典型代表的诸多海洋强国凭借自身在海洋技术上的绝对优势，抢占海洋公域资源，掀起新一轮的深海勘探开采权的“蓝色圈地”运动，国际海底资源的竞争趋势加剧。

2.政府治理

全球海洋公域是人类共同继承财产，任何国家或组织都不能宣称对其行使主权权利，无法实现海洋公域的私有化，市场机制会出现失灵，就需要“看得见的手”的政府治理。国家作为最重要的全球海洋公域治理主体，在解决“公地悲剧”问题中发挥着积极作用。一方面是国家主体的参与感增强。发达国家和发展中国家在参与全球海洋公域治理过程中的身份和话语权随着全球海洋公域问题的变化而持续调整，体现出不同国家在参与全球海洋公域治理中的身份认同和责任担当。我国在联合国海洋大会的话语权也在不断地提升，从最开始仅能表达对发展中国家和不发达国家的支持，到现阶段可以在联合国海洋大会发声提出自己的主张，体现了作为独立主体参与海洋治理的意愿和行动。另一方面是国内立法体系不断完善，政府治理机制发挥作用。各国纷纷制定国内海洋法，设立主管机构，发挥政府治理职能。如美国1980年签署《深海海底硬质矿物资源法》，规定海洋大气局为主管机构，设立深海资源开发决策机构和政策制定机构。德国公布《深海海底采矿临时监管法案》《海底采矿法》，中国颁布《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》等国内立法。①National Legislation Database，International Seabed Authority，https：//www.isa.org.jm/nationallegislation-database

3.自主治理

针对公共池塘资源存在的“公地悲剧”“囚犯困境”“集体行动困境”的问题，埃莉诺·奥斯特罗姆提出了自主治理之道。奥斯特罗姆通过分析成功和失败的公共池塘资源管理案例，发现对公共事务的管理中，居民的共同管理比政府管理的效果更佳，即自主管理制度能够更好地实现公共事务治理目标。将全球海洋公域视作一种“公共池塘资源”，在国际无政府假设下，海洋公域治理由国际“公民”自主治理。

最为典型的自主治理多边机制即为联合国。联合国在全球海洋公域治理中发挥着至关重要的作用。联合国通过组织和推动联合国海洋法大会等会议形式，推动形成海洋治理的制度框架。如《联合国海洋法公约》《1990年国际油污防备、反应和合作公约》等，以及目前正在推进的国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护与可持续利用公约等海洋治理公约和规制。联合国系统内设置一系列涉海机构，为海洋公域治理提供了机构保障。如国际海底管理局、国家海事组织等。

公海特别保护区为代表的海洋公域区域治理机制。在海洋生物多样性保护方面，关于建立公海特别保护区以实现有效生物多样性养护的呼声不断。建立公海特别保护区则将自主治理的主体限定在保护区划定的相关国家范围，客体圈定在保护区范围内。南极罗斯海海洋保护区海洋公域保护区实践的先行者，罗斯海海洋保护区制度体系，通过选择性激励机制改善集体行动困境，解决海洋公域治理中新制度供给面临着二阶集体困境。

以蓝色伙伴关系协定为代表的双多边治理机制。构建蓝色伙伴关系是中国提出的重要倡议之一，旨在调动灵活多元的合作模式，得到国际社会的广泛支持。2018年7月，中国和欧盟签署《蓝色伙伴关系宣言》，重点合作领域涵盖海洋治理等内容。2019年9月，首届中欧“蓝色伙伴关系”论坛举办成功，中欧在海洋领域合作走深走实。

四、结论

随着人类认识海洋、经略海洋程度的持续加深，人类对于全球海洋公域的认识不断深化，从历史演化进程中，关于海洋公域的权益属性得以确立。全球海洋公域是全人类共同继承的天然资源宝库，庞大的资源储备及巨大的开发潜能使之成为世界各国的必争之地。海洋公域面临竞争愈演愈烈，治理问题日益凸显，构建有效解决全球海洋公域问题治理路径是当前重要任务。

为了实现《2030年可持续发展议程》制定的第14个目标“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”，需要构建全球海洋公域治理框架体系作为理论依据。海洋公域治理应以划界清晰、惠益共享、争端海域共同开发为治理的主要原则，以国家、跨国企业和个人为主要治理主体，以维护人类共同利益为最终目标，以规则和制度为基础治理海洋公域面临的安全、污染、生物多样性减少等国际社会重点关切问题。

全球海洋公域具有利用上的非排他性和愈演愈烈的竞争性特征。对于海洋公域及其资源的开发利用过程中，个体利益与集体利益的矛盾，导致集体的非理性，进而引发“拥挤效应”和“过度使用”。市场治理、政府治理和自主治理相融合的治理机制为解决海洋公域问题提供了不同的路径选择。全球海洋公域治理事关人类命运福祉，国际社会应秉承海洋共同体理念，坚持多方参与、协同治理，共同维护海洋公域治理秩序，促进和推动全球公域治理朝着更加公平合理方向发展。