拜登政府主办议题峰会的特点

刘 畅

拜登总统执政后，着力营造偏好多边主义的外交形象，频繁参与和举办国际峰会，试图弥补特朗普政府遗留的负面影响。①峰会外交指“在关于全球或多边国际性问题上，以国家元首或政府首脑出席的国际会议为核心，通过多轮多边、双边谈判与协商的方式，以达成某些共识或制度性安排为预期，应对既有问题或未来挑战的综合外交模式”。除特别说明外，本文所考察的峰会均指多边峰会。参见，门洪华、王骁：《中国峰会外交（1993-2018）：发展进程、战略评估与未来展望》，载《当代亚太》2018年第6期，第133-157页。2021年4月至2022年6月，拜登政府发起、组织了四场议题峰会及七场配套的相关会议。在气候变化领域，美国于2021年4月召开领导人气候峰会，②“Leaders Summit on Climate”，U.S.Department of State，https：//www.state.gov/leaders-summit-on-climate.同时创设了配套的“主要经济体能源和气候论坛”（MEF）机制。该机制分别于2021年9月和2022年6月召开两次MEF峰会，③“Meeting of the Major Economies on Energy and Climate September 17，2021：Chair's Summary”，The White House，September 17，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/17/meeting-of-the-major-economies-on-energy-and-climate-september-17-2021-chairs-summary.“Chair's Summary of the Major Economies Forum on Energy and Climate Held by President Joe Biden”，The White House，June 18，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/18/chairs-summary-of-the-major-economies-forum-on-energy-and-climateheld-by-president-joe-biden/.2022年1月召开MEF部长级会议。①“Ministerial Meeting of the Major Economies on Energy and Climate Chair's Summary”，U.S.Department of State，January 27，2022，https：//www.state.gov/ministerial-meeting-of-the-major-economies-on-energy-and-climate-chairs-summary.在防控新冠疫情领域，美国分别于2021年9月和2022年5月两度召开全球新冠峰会，②“Global COVID-19 Summit”，U.S.Department of State，https：//www.state.gov/covidsummit.“2nd COVID-19 Co-Host Statement”，The White House，May 12，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/12/2nd-covid-19-co-host-statement/.同时于2021年11月配套召开新冠外长会议，③“Chair's Statement by U.S.Secretary of State Antony Blinken following the COVID-19 Ministerial”，U.S.Department of State，November 10，2021，https：//www.state.gov/chairs-statement-by-us-secretary-of-state-antony-blinken-following-the-covid-19-ministerial.于2022年2月配套召开新冠全球行动会议。④“The COVID-19 Global Action Meeting”，U.S.Department of State，February 14，2022，https：//www.state.gov/the-covid-19-global-action-meeting/.在供应链领域，美方于2021年10月召开全球供应链韧性峰会，⑤“Fact Sheet：Summit on Global Supply Chain Resilience to Address Near Term Bottlenecks and Tackle Long Term Challenges”，The White House，October 31，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/31/fact-sheet-summit-on-global-supply-chain-resilience-to-address-near-term-bottlenecks-and-tackle-long-term-challenges.于2022年7月配套召开供应链部长级论坛。⑥“Joint Statement on Cooperation on Global Supply Chains”，U.S.Department of State，July 20，2022，https：//www.state.gov/supply-chain-ministerial-joint-statement/.在价值观领域，美方于2021年12月召开“领导人民主峰会”，⑦“The Summit for Democracy”，U.S.Department of State，https：//www.state.gov/summit-fordemocracy.于2022年2月配套召开“虚拟民主峰会公民社会圆桌”。⑧“Secretary Antony J.Blinken at Virtual Summit for Democracy Civil Society Roundtable”，U.S.Department of State，February 16，2022，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-virtualsummit-for-democracy-civil-society-roundtable.拜登政府力推议题峰会，为美国争夺全球治理话语权和领导权、设置国际议程提供了一种先例，亦丰富了美国外交的工具箱。

拜登政府参加或者举办的国际峰会可分为四类，第一类是既有多边机制的例行会议，如七国集团（G7）峰会、二十国集团（G20）峰会、北约峰会、《联合国气候变化框架公约》缔约方会议等等，可称之为机制峰会。第二类是美国主导的小范围峰会，如美日印澳四国峰会（Quad）、美英澳安全伙伴关系（AUKUS）峰会。第三类是美国与特定地区或地区组织举行的首脑会晤，如美欧峰会、美国—东盟峰会、北美领导人峰会、美国—太平洋岛国峰会等等，可称之为地区峰会。第四类是在现有国际机制之外，由美国单独发起和主办的、专门讨论重大国际议题或全球问题的峰会，如领导人气候峰会、全球新冠峰会、全球供应链韧性峰会、“领导人民主峰会”等等，可称之为“议题峰会”。相比于前三类峰会，议题峰会是美国对外政策的新形式、新手段。

本文讨论的问题是：拜登政府举办议题峰会具有什么特点？探索这一问题对我们更全面理解议题峰会及其对中国的影响、把握美国外交政策走向，具有一定价值。

既有研究较少涉及议题峰会的特点，但有部分文献对此有所间接论述，主要有三种视角。一是聚焦“领导人民主峰会”，认为议题峰会体现了美国加紧地缘政治竞争的特点。“领导人民主峰会”是拜登构造的“民主治理联盟”中的重要组成部分，也是美国通过盟伴体系和官民复合架构发动与中国的意识形态竞争的工具，体现了拜登政府的“有选择的多边主义”和价值观外交。①刘国柱：《复合型模块化联盟：拜登政府应对大国竞争的联盟战略》，载《同济大学学报（社会科学版）》2022年第2期，第39～43页。赵明昊：《盟伴体系、复合阵营与美国“印太战略”》，载《世界经济与政治》2022年第6期，第37-39页；吴志成、李颖：《中美全球治理战略比较》，载《现代国际关系》2021年第10期，第5页。二是聚焦于领导人气候峰会，认为议题峰会体现了美国争取全球治理领导权和影响力的特点。领导人气候峰会及配套的主要经济体能源与气候论坛是拜登政府的“一次巨大的外交成功”，是美国发挥气候“领导力”的具体行动。领导人气候峰会修复了美国的“领导力”，展示了美国要建立以其为核心的国际多边体系应对气变问题的雄心。②周伟铎、庄贵阳：《美国重返〈巴黎协定〉后的全球气候治理：争夺领导力还是走向全球共识？》，载《太平洋学报》2021年第9期，第5页。赵斌、谢淑敏：《“气候新政2.0”：拜登执政以来中美气候政治竞合》，载《西安交通大学学报（社会科学版）》2022年第4期，第99页。向月皎、张宇宁、王克：《中美气候合作与竞争态势分析及中国应对策略》，载《环境经济研究》2022年第1期，第13页。三是通过拜登和特朗普对峰会外交的态度和表现来突出美国对外政策的变化，峰会外交是评估美国对外政策的一个重要指标。③Benjamin S.Day and Alister Wedderburn，“Wrestlemania！ Summit Diplomacy and Foreign Policy Performance after Trump，”International Studies Quarterly，Vol.66，No.2，2022.上述文献揭示了拜登政府主办的议题峰会的一些基本特点，提出了很多有见地的看法，但研究对象局限在个别峰会或个别特点上，没有将拜登政府主办的一系列议题峰会当做一类相互关联的事务加以分析和归纳。本文将梳理拜登主办的各类议题峰会和配套机制，更加全面的把握议题峰会的特点。

一、突出价值观外交

议题峰会明确体现了拜登政府提出的价值观外交理念。拜登从政以来，一直在推行价值观外交，①Nicholas J.Cull，“Biden's First Year：Saving America's Image？”，Clingendael Spectator，January 12，2022，https：//spectator.clingendael.org/en/publication/bidens-first-year-saving-americas-image.上台后更是反复强调“民主价值观”的意义和作用，②“Remarks by President Biden at the 2021 Virtual Munich Security Conference”，The White House，February 19，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/19/remarks-by-president-biden-at-the-2021-virtual-munich-security-conference.布林肯早在2001年就称“美国需要赢得全球观念战争”，③Antony J.Blinken，“Now the U.S Needs to Win the Global War of Ideas”，The New York Times，December 8，2001，https：//www.nytimes.com/2001/12/08/opinion/IHT-now-the-us-needs-towin-the-global-war-of-ideas.html.就任国务卿后更是在外访时加力宣传其意识形态对抗的观念。④Mattew Lee，“Top US Envoy Appeals for Preservation of Democracy in Africa”，AP News，November 18，2021，https：//apnews.com/article/coronavirus-pandemic-business-health-elections-africa-a89517a25058497119b45c10fe407ce9.价值观外交成为拜登政府构建基于共同价值观和意识形态的“民主国家联盟”的工具，在后冷战时代营造意识形态对立氛围和叙述方式的平台。⑤张茜：《拜登政府价值观同盟问题评析》，载《国际研究参考》2021年第10期，第1页和第6页。

议题峰会为拜登政府突出价值观外交提供了两个抓手。一是通过频繁召集“理念相近者”开会，拉拢盟友伙伴，突出意识形态对立，潜移默化地改变全球治理的氛围和环境。通过议题峰会，美国强化了与盟友和伙伴的配合和协调，组织“理念相近者”同盟，建立新的联盟安排和行为规范来管理盟友。⑥刘丰：《美国的联盟管理及其对中国的影响》，载《外交评论》2014年第6期，第95页。

美国策划召开“领导人民主峰会”，使其成为输出西方价值观的重要平台，企图与盟友伙伴形成意识形态合力。⑦邢瑞利：《拜登政府“民主国家联盟”构想评析》，载《当代美国评论》2021年第3期，第53-55页。美方让荷兰、瑞典、立陶宛在“领导人民主峰会”的会前会上合办环节，烘托“峰会”的主体部分，美方推出“总统民主复兴倡议”“出口管制与人权倡议”等一系列具体行动计划，与盟友伙伴在反腐败、出口管制等领域形成合作方案，还“督促”其在“行动年”完成其承诺。

同时，美国的盟友伙伴构成了议题峰会参与者的主干，亦是会议成果的“生力军”。在领导人气候峰会上，美国不仅要求盟友伙伴认同美方关于气候变化的观念，增加本国的减排承诺，还促其与美国开展具体合作项目。其中，加拿大参与了4个合作项目，印度参与了2个，澳大利亚、丹麦、欧盟、瑞典、挪威、英国分别参加了1个（详见表1）。与之相比，美国单独与非盟友伙伴达成的合作项目较少。美国通过具体的合作项目进一步拉紧与盟友伙伴的关系，也为其议题型峰会提供了更大的“合法性”。

表1：全球气候峰会部分成果及参与国家①表内仅列入有具体参与国家的合作项目，未列入模糊表述或与国际组织合作的项目。资料来源：“Fact Sheet：President Biden‘s Leaders’Summit on Climate”，The White House，April 23，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/23/fact-sheet-presidentbidens-leaders-summit-on-climate。

二是在具体合作领域内添加带有鲜明价值观色彩的内容，制定带有价值偏好的标准、规则和制度。议题峰会让美国可以将价值观外交落实到具体的领域之中，将理念转化为排他性团体。美国在价值观问题上并未“空谈义理”，而是将价值观与供应链、网络安全和新兴技术等问题结合，在具体领域形成以美式价值观为导向的规则，组建具体领域的价值观同盟。①李恒阳：《拜登政府对华科技竞争战略探析》，载《美国研究》2021年第5期，第91-93页；管传靖：《安全化操作与美国全球供应链政策的战略性调适》，载《国际安全研究》2022年第1期，第93-95页；桂畅旎：《拜登政府网络安全政策观察》，载《信息安全与通信保密》2021年第10期，第12页。议题峰会为美方提供了发挥价值观同盟优势的重要渠道和平台，让美方不必投入大量资源同时又能对盟友形成较强的牵引力。通过在议题峰会上将价值观外交落实到各个具体领域并出台有关务实合作规划、倡议，美方得以将意识形态吸引力转化为促推盟友向美国输送各类资源的驱动力，同时带动更多盟友和伙伴进入价值观外交的轨道之中。

在全球供应链韧性峰会上，拜登提出了美国自行制定的供应链韧性的标准，即多元、安全、透明和可持续，②“Remarks by President Biden at Global Summit on Supply Chain Resilience”，The White House，October 31，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/10/31/remarks-by-president-biden-at-global-summit-on-supply-chain-resilience.其中包含了美式价值观要素，与拜登政府公布的供应链审查报告③“Building Resilient Supply Chains，Revitalizing American Manufacturing，and Fostering Broad-Based Growth：100-Day Reviews under Executive Order 14017”，The White House，June 2021，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.对照不难发现，两者存在一定的相通性，均充满“民主与威权”对立的价值观叙事方式。通过全球供应链韧性峰会及配套会议机制，美方在供应链方面的观点主张得到有关盟友的认可，这种加入了鲜明价值观导向的供应链标准成为美方介入有关领域全球治理的重要依凭，促其在今后的全球产业链供应链战略竞争中获得一定的优势地位。

二、贯通内政外交

美国举行议题峰会很大程度上是出于国内政治的需要。特朗普和拜登均将内政议题外交化，④Richard N.Haass，Foreign Policy Begins at Home：The Case for Putting America's House in Order（New York：Basic Books，2013）；Thorsten Wojczewski，“Trump，Populism，and American Foreign Policy”，Foreign Policy Analysis，Vol.16，No.3，2020；Eric Yong Joong Lee，“Is America Back to Multilateralism？A Prospect of President Biden's China Trade Policy”，China and WTO Review，Vol.7，No.1，2021，p.128.拜登宣称，外交与内政不再有明确界限；⑤“Remarks by President Biden on America's Place in the World”，The White House，February 4，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.美国总统国家安全事务助理沙利文称，外交政策和国内政策之间联系紧密；①Amy Mackinnon，“Defining the Biden Doctrine”，Foreign Policy，January 18，2022，https：//foreignpolicy.com/2022/01/18/national-security-advisor-jake-sullivan-interview-qa-biden-doctrine-foreign-policy.拜登政府公布的《临时国家安全战略指南》亦称，要打破国内外政策的界限以应对新的形势；②“Interim National Security Strategic Guidance”，The White House，March 3，2021，p.22，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.拜登政府多次宣介其“为了中产阶级的外交”，③刘飞涛：《拜登“服务中产阶级的外交”：理念、方略及前景》，载《美国研究》2021年第4期。31“The Biden Plan for a Clean Energy Revolution and Environmental Justice”，Biden Harris Democrats，https：//joebiden.com/climate-plan/.突出外交与内政的互通性。在此认识下，美国主办的议题峰会是美推行国内政治议程的外交延续，是一种国内政治催动对外政策进而内外共振、相互衔接的产物。

一是拜登政府通过议题峰会从内向外将美国的国内利益“拉抬”为国际公共利益，将美国的国内政策国际化。气候变化议题是拜登国内议程的重点，也成为拜登政府议题峰会外交的重要发力点之一。早在竞选时，拜登就公开承诺，要将美国打造为“清洁能源超级大国”，在2050年前达到温室气体净零排放，将气候变化纳入美国的外交、国家安全和国际贸易政策，“领导”世界应对“气候紧急状态”。④Dina Smeltzet al.，“Republicans and Democrats in Different Worlds on Climate Change”，The Chicago Council on Global Affairs，October 29，2021，pp.2-4，https：//www.thechicagocouncil.org/sites/default/files/2021-11/Final%20Climate%20Brief.pdf.拜登的气候变化政策抓住了民主党选民的核心诉求之一，获高度支持，成为其当选的重要原因之一。芝加哥国际关系委员会的民调数据显示，高达82%的民主党选民视气候变化为主要威胁，81%的民主党选民支持美国在气候变化议题上发挥“领导”作用。⑤Megan Brenan，“Fewer in U.S.Say Government Environmental Action Lacking”，Gallup，April 12，2021，https：//news.gallup.com/poll/345851/fewer-say-government-environmental-actionlacking.aspx.盖洛普的民调数据也显示，90%的民主党或倾向于民主党的选民积极评价拜登政府保护环境的有关施政。⑥“Remarks by President Biden at the Virtual Leaders Summit on Climate Session 5 the Economic Opportunities of Climate Action”，The White House，April 23，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/04/23/remarks-by-president-biden-at-the-virtual-leaders-summit-on-climate-session-5-the-economic-opportunities-of-climate-action.国内政治的强烈需求直接决定了拜登政府召开议题峰会的优先级排序，促成拜登就职仅三个月后就抓紧时间召开领导人气候变化峰会。算上峰会的策划、邀请和沟通等必须的前期准备工作所需时间，拜登政府应是上台后不久就启动筹备工作，用举行议题峰会的方式以最快速度“兑现”竞选承诺。

拜登在领导人气候峰会上多次发言，反复宣传其净零排放政策，不断施压各方，要求其他参会方增加减排承诺。其中，在第五节的讲话中，拜登多次提及自己竞选时许诺的通过应对气候变化带动就业和经济增长的计划，突出自己在国内取得的政绩和未来的规划。如果抽离峰会的背景，是次拜登讲话更接近于其为迎合民主党选民而做的对内施政演讲。受多重因素影响，美国在2021年不仅远没有实现净零排放，连温室气体排放量都没能减少，能源和制造业的温室气体排放量还较2020年增加了6.2%。①Brad Plumer，“U.S.Greenhouse Gas Emissions Bounced Back Sharply in 2021”，The New York Times，January 10 2022，www.nytimes.com/2022/01/10/climate/emissions-pandemic-rebound.html.在美国国内对气变议题立场愈益两极化的背景下，拜登政府应对气变的承诺是否能够按期保质保量兑现存在较大不确定性，更难确保美国在接下来未来十到十五年内完整、不可逆承担相关责任和义务。绿色和平组织给拜登政府执政第一年的气候变化施政仅打了36分（满分为100分），其中与减排相关的项目仅打了4分（满分为12分）。②“President Biden's Climate Progress Report：Year 1”，Greenpeace，January 27，2022，https：//www.greenpeace.org/usa/reports/president-biden-year-1-climate-progress-report/#1642804230235-3498a292-ed84.因此，拜登在2022年6月举行的第二次主要经济体能源和气候论坛峰会上的讲话比2021年峰会上的讲话趋于谨慎乃至保守，全篇不再提“2050年净零排放”，转而谈美国推动的全球甲烷承诺、促进电动汽车发展及相关促进科技进步措施。③“Remarks by President Biden at the Major Economies Forum on Energy and Climate”，The White House，June 17，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/06/17/remarks-by-president-biden-at-the-major-economies-forum-on-energy-and-climate/.可以说，拜登政府在美国国内应对气变相关问题政策上的变化，直接决定了美国举办的气变相关议题峰会的变化和所提主张的上下限。

二是拜登政府通过议题峰会从外向内调动盟友伙伴服务于拜登政府的国内施政纲领，分担美国国内政策的成本。④Katrina vanden Heuvel，“Will Biden's foreign policy sap his domestic policy？”，The Washington Post，April 13，2021，https：//www.washingtonpost.com/opinions/2021/04/13/will-bidens-foreignpolicy-sap-his-domestic-policy/.拜登政府企图利用议题峰会对全球供应链施加更大影响，舒缓美国国内供应链危机。新冠疫情冲击美国经济，形成供应链危机。拜登政府实施的超大规模经济刺激计划缓和危机效果有限，反而扩大了危机的影响范围和延续时间，进一步削弱拜登执政的民意基础。①Karl Evers-Hillstrom，“Supply Chain Crunch Will Be a Top Midterm Issue：Poll”，The Hill，December 15，2021，https：//thehill.com/business-a-lobbying/business-a-lobbying/585900-supplychain-crunch-will-be-a-top-midterm-issue-poll；Lydia Saad，“Most U.S.Consumers Have Felt Supply Chain Problems”，Gallup，August 11，2021，https：//news.gallup.com/poll/353312/consumers-feltsupply-chain-problems.aspx.拜登上任不久就于2021年2月4日签发了14017号行政令“美国的供应链”，要求沙利文和总统经济政策助理兼国家经济事务委员会主任迪斯牵头，美国商务部、能源部、国防部、健康与公众服务部在100天内对供应链进行评估，涉及半导体制造和先进封装、大容量电池、关键矿物和原材料、药品和原料药等四大领域。6月4日，白宫公布了《根据14017号行政令的100天审查报告》，其中除内政举措外，还提出美国无法仅靠自身力量解决供应链问题，必须要与美国的盟友伙伴共同行动。报告建议，拜登应利用Quad或G7平台“召集”一个专门讨论供应链问题的多边论坛，邀请美国盟友伙伴的领导人、高官及私营部门代表共同参与。②“Building Resilient Supply Chains，Revitalizing American Manufacturing，and Fostering Broad-Based Growth：100-Day Reviews under Executive Order 14017”，The White House，June 2021，p.17，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.10月底举行的全球供应链韧性峰会即是将此建议付诸实施，峰会成果几乎是拜登缓和美国国内供应链危机诸举措的复刻版。无论是拜登在峰会上的讲话还是事后白宫公布的消息稿和成果清单，都花费大量篇幅将拜登政府已经或将要采取的内政举措放在首位着重阐述。③“Remarks by President Biden at Global Summit on Supply Chain Resilience”，The White House，October 31，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/10/31/remarks-by-president-biden-at-global-summit-on-supply-chain-resilience/；“Fact Sheet：Summit on Global Supply Chain Resilience to Address Near Term Bottlenecks and Tackle Long Term Challenges”，The White House，October 31，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/31/fact-sheet-summit-on-global-supply-chain-resilience-to-address-near-term-bottlenecksand-tackle-long-term-challenges.

三是拜登政府还通过议题峰会由外及内对国内政治产生影响。拜登政府在“领导人民主峰会”上形成的关于民主的叙事，成为其抨击特朗普及其支持者的主要话语模式。在“领导人民主峰会”的发言中，拜登称“全球民主处于消退之中”“每一个民主国家都受到威胁”，各国应该团结共同捍卫民主价值观。他并称“美国正在国内加强民主，愿和其他伙伴加强合作”。①“Remarks by President Biden at the Summit for Democracy Closing Session”，The White House，December 10 2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/12/10/remarks-by-president-biden-at-the-summit-for-democracy-closing-session/.2022年9月，拜登为在2022年中期选举及2024年大选争取选票，围绕民主问题主动向特朗普发难。拜登在公开演讲中将特朗普及其支持者描述成美国民主的威胁和挑战，将2022年1月6日发生的“国会山事件”作为美国民主不够完美的例证，宣称自己和特朗普看到的是“两个不一样的美国”。②“Remarks by President Biden on the Continued Battle for the Soul of the Nation”，The White House，September 1，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/09/01/remarks-by-president-bidenon-the-continued-battle-for-the-soul-of-the-nation/.在这场名为“国家灵魂的争斗”的演讲中，拜登的整体叙事方式和逻辑结构与9个月前的“领导人民主峰会”讲话高度相似，甚至可以说拜登在“领导人民主峰会”上的演讲就是其9个多月后演讲的预演，其在外交场合彩排的美式民主政治正确成为其在国内批评特朗普的先声和铺垫。

三、构建自成一体的峰会网络

随着全球治理问题持续凸显，议题峰会有所增多。美国在组织、筹办议题峰会过程中，对峰会的组织形式进行了深入改造，使其举办的议题峰会在形态上具备了相当多不同于一般峰会的特点，更加契合美国对外政策的需要，更好服务于美国国家利益。

一是议题峰会完全由美国一家举办。每场峰会的举办时间、议题选择、日程安排、邀请对象和会议成果几乎完全由美国单方面敲定，被邀请方对美方安排几乎没有发言权。美方对议题型峰会的主办权问题讳莫如深，除邀请伯利兹、德国、印尼、塞内加尔共同举办第二届全球新冠峰会之外，仅表示新冠外长会议可以轮流举办，③“Readout of Secretary Blinken's COVID-19 Ministerial”，U.S.Department of State，November 10，2021，https：//www.state.gov/readout-of-secretary-blinkens-covid-19-ministerial.未就其他各场峰会及配套会议的主办权问题形成机制性举措。议题峰会不依托于既有的多边机制，也跨越了国际关系区域①Joseph Nye，International Regionalism；Readings（Boston：Little Brown&Company，1968）.的地理范围，其议题和邀请对象都由美方单独决定，“谈什么、怎么谈、和谁谈”等表面看属会务、礼宾范畴的问题都成为美方掌控的杠杆。美方分配给其他国家领导人的发言时间十分紧张，比如老挝总理潘坎·维帕万在第一届全球新冠峰会上的发言不足250个英文单词，仅三个自然段。②“Remark by H.E.Mr.PhankhamViphavanh Prime Minister of the Lao People's Democratic Republic at the Global Covid-19 Summit”，U.S.Department of State，September 22，2021，https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2021/09/Delegation-Laos-COVID-19-Summit-Participant-Statement.pdf.而美方代表却不受此限，布林肯在同一峰会上的发言有1000字，耗时约7分钟。③“Secretary Antony J.Blinken At the Virtual COVID-19 Summit”，U.S.Department of State，September 22，2021，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-virtual-covid-19-summit.在如此紧凑的时间内，大部分领导人往往没有充足时间详述本国立场、政策，只能做原则性表态，部分美国盟友还要利用有限时间按美方要求做承诺。

二是议题峰会屡屡打破“轨道”界限。议题峰会的组织形式和受邀人员身份类似于1.5轨会议，但其主办方层次及会议目的却更接近传统的一轨会议，④Anna Longhini and Erin Zimmerman，“Regional Security Dialogues in Europe and in Asia：The Role of Track 1.5 Forums in the Practice of International Security”，European Journal of International Security，Vol.6，No.4，2021，p.482.可称之为“并轨会议”。以领导人气候峰会为例，该峰会第一节安排参会的国家元首或政府首脑发言，拜登以东道国国家元首身份主持，所有发言围绕各国合作推进全球气候治理展开，表现出明显的一轨会议特点。但该节仅占峰会整体议程的五分之一，其后各节的发言人既有领导人、高官、国际组织或地方政府负责人、议员等政界人士，也有来自企业、非政府组织、媒体、智库等各方面的利益攸关者。后四节与第一节在时间上前后相续，均在线上举行，是峰会重要组成部分。相比而言，传统的峰会大多仅设置领导人会晤一个环节，一般官员或非政府代表参加的会议（如G20机制下的T20、L20等活动）往往是配套或服务于领导人会晤的次级会议，一般与领导人会晤错开时间和地点，重要性也远逊于领导人会晤。议题峰会并行安排政府和非政府人士发言、同时同地设节分主题研讨的会议模式类似于博鳌亚洲论坛、世界经济论坛、瓦尔代国际辩论俱乐部等国际论坛举行的年度会议，具有二轨或1.5轨会议的部分特点。①王存刚：《二轨外交与亚太合作：作用与问题》，载《同济大学学报（社会科学版）》2011年第4期，第68页。但议题峰会由白宫或国务院直接出面举办，美方多次强调其由拜登“亲自召集”，不假第三方之手，主办层级及规格显然远高于各类国际论坛。同时，议题峰会以达成正式的共识或制度性安排为目的，更与一般国际论坛以交流探讨为主、不强求成果等特点有所区别。

三是议题峰会与美方举办的其他各类峰会相互之间存在“互补、嵌套”的关系，议题峰会在拜登政府构建的峰会网络中占据重要乃至中心位置。除“领导人民主峰会”外的议题峰会和机制峰会中涉及全球治理的峰会可视为美国峰会网络中“宽的部分”，美方更突出其领域特性；其他峰会可视为美国峰会网络中“窄的部分”，美方更突出其“小多边”“排他”特点。②陈柏岑：《美国亚太战略中的小多边问题研究》，载《边界与海洋研究》2021年第5期，第37-38页。“窄的部分”向“宽的部分”提供了实施美方议程的落地平台，“宽的部分”向“窄的部分”输送了合作“合法性”。以“美日印澳四边机制”（Quad）与议题峰会的关系为例，Quad于2021年3月12日召开了首次峰会，系典型的“窄的部分”。在美方力推下，Quad成立了疫苗专家工作组、气候工作组、关键和新兴技术工作组，③“Fact Sheet：Quad Summit”，The White House，March 12，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/12/fact-sheet-quad-summit.这是Quad机制重启以来第一次将合作范围拓展至非传统安全领域。美国在4月和9月分别召开领导人气候峰会和第一届全球新冠峰会，一定程度上将上述Quad划定的合作领域“拉抬”到全球层面。9月22日第一届全球新冠峰会结束两天后，Quad于9月24日举行首次线下峰会，再次确认了上述合作领域，加入了议题峰会取得的成果，形同让“宽的部分”为小范围的合作背书。是次Quad线下峰会还新设了网络安全工作组，新增了基础设施、人文交流与教育、太空三个新领域，④“Fact Sheet：Quad Leaders’Summit”，The White House，September 24，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/24/fact-sheet-quad-leaders-summit.或为今后召开新的议题峰会预作铺垫。

四是拜登政府力图让议题峰会及其配套会议机制化、常态化。美方不仅给每场议题峰会都设置了配套会议机制，“接续峰会的势头”，延长峰会的相关议程。同时在举行峰会或会议时，往往会“预告”下一次峰会或会议的举办时间、形式和主题，营造前后相接氛围。白宫在2021年9月发布主要经济体能源和气候论坛（MEF）所取得的成果时，即宣布要在2022年1月举行MEF部长级会议，讨论电力、运输、工业、建筑行业的清洁能源目标，称拜登将择机召开MEF峰会评估相关进展。①“Meeting of The Major Economies on Energy and Climate Chairs Summary”，The White House，September 17，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/17/meeting-of-the-major-economies-on-energy-and-climate-september-17-2021-chairs-summary.美方将“召开有多利益攸关方参与的峰会”写入2021年10月举行的全球供应链韧性峰会成果清单上，称国务卿布林肯和商务部长雷蒙多会于2022年“召集峰会”，继续探讨如何增强全球供应链韧性。②“Fact Sheet：Summit on Global Supply Chain Resilience to Address Near Term Bottlenecks and Tackle Long Term Challenges”，The White House，October 31，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/31/fact-sheet-summit-on-global-supply-chain-resilience-to-address-near-term-bottlenecks-and-tackle-long-term-challenges.布林肯在全球新冠峰会发言时称，拜登会于2022年第一季度“召集”各国领导人，通过“可持续性接触推动真正的进展”，同时“预告”了将于2021年年底前召开新冠外长会议，“推动落实全球新冠峰会成果”。③“Secretary Antony J.Blinken At the Virtual COVID-19 Summit”，U.S.Department of State，September 22，2021，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-virtual-covid-19-summit.11月10日新冠外长会议召开当天，美国国务院全球新冠应对与卫生安全协调员盖尔·史密斯在接受采访时又“预告”称，布林肯将会再次“召集”新冠外长会议，吸引更多的参与方。④“Readout of Secretary Blinken's COVID-19 Ministerial”，U.S.Department of State，November 10，2021，https：//www.state.gov/readout-of-secretary-blinkens-covid-19-ministerial.美国在召开“领导人民主峰会”之前就宣布要在一年后举行线下“峰会”，要求参与“峰会”各方在美方设定的各具体领域做出承诺，在两次“峰会”之间的“行动年”（Year of Action）中提交计划并执行，在新一届“峰会”上报告进展。⑤“Further Information”，U.S.Department of State，https：//www.state.gov/further-informationthe-summit-for-democracy/#Next.美方特别开辟网页刊登参与方的“承诺”，⑥“Release of Summit for Democracy Written Commitments”，U.S.Department of State，February 14，2022，https：//www.state.gov/release-of-summit-for-democracy-written-commitments%e2%80%af.计划组织若干“民主同伴”（democracy cohort）小组，美国驻外使馆官员予以督促。①“Secretary Antony J.Blinken at Virtual Summit for Democracy Civil Society Roundtable”，U.S.Department of State，February 16，2022，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-virtualsummit-for-democracy-civil-society-roundtable.美方上述“预告”的会议大体均能如期召开，显示美方对议题峰会有中长期较为连贯的设计，亦说明美方在谋划议题峰会时力图形成体系。

四、规避既有国际机制

拜登政府主办的议题型峰会及相关配套会议是美国在现有国际机制之外另立的平行机制，旨在减少全球治理体系对美国的约束。拜登政府虽重新加入一些国际组织和国际制度，但仍不重视和信任以联合国为中心的全球治理体系，其对全球治理的内在逻辑与特朗普政府并未完全切割。美国对提供全球治理公共产品的意愿和能力并未有较大改观，仍然认为现有全球治理体系不能给美国带来更多利益，反而加重美方负担，加诸不少限制。因此，拜登政府多次拒绝承担国际责任，甚至出现破坏国际组织运行的行为。②金灿荣等：《全球治理新形势下大国的竞争与合作》，载《国际论坛》2022年第2期，第11页。从事实层面看，拜登政府虽然“重新加入”世卫组织，③“Readout of Vice President Harris's Call with World Health Organization Director-General Dr.Tedros Adhanom Ghebreyesus”，The White House，January 21，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/21/readout-of-vice-president-harriss-call-with-worldhealth-organization-director-general-dr-tedros-adhanom-ghebreyesus.但美国在2020年至2021年期间向世卫组织的资助金额低于2018年至2019年的水平，被德国超越。④Emma Farge and Francesco Guarascio，“With U.S.Support in Doubt，WHO Chief Praises Top DonorGermany”，Reuters，January 25，2022，https：//www.reuters.com/world/who-head-says-dangerous-assume-pandemic-is-nearing-end-2022-01-24.拜登政府高调重返《巴黎协定》，⑤“Paris Climate Agreement”，The White House，January 20，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/20/paris-climate-agreement.但在COP26会议上拒绝承诺停止开采煤炭和化石燃料，拒绝公布停售汽油和柴油汽车的日期。⑥Oliver Milman，“Cop26 reveals limits of Biden's promise to‘lead by example’on climate crisis”，The Guardian，November 12，2021，https：//www.theguardian.com/environment/2021/nov/12/bidenpromised-lead-climate-crisis-cop26-revealed-limits.美虽不再阻挠世界贸易组织产生新的秘书长，⑦Niv Elis，“Biden clears way for new WTO director following Trump block”，The Hill，February 5，2021，https：//thehill.com/policy/finance/537614-biden-clears-way-for-new-wto-director-following-trump-block.但并未根本性改变对“世贸组织规则不利于美国利益最大化”①沈伟、胡耀辉：《美式小多边主义与美国重塑全球经贸体系》，载《国际论坛》2022年第1期，第9-12页。的固有认知，持续阻挠世贸组织上诉机构成员遴选。②Sarah Anne Aarup，“'All Talk and No Walk'：America ain't Back at the WTO”，Politico，November 23，2021，https：//www.politico.eu/article/united-states-world-trade-organization-joe-biden.美摆出向国际机制靠拢的姿态，但政策调整的幅度较为有限。③Amrita Narlikar，“Emerging Narratives and the Future of Multilateralism”，in Samir Saran and Preeti Lourdes John eds.，Raisina Files 2021-A Viral World：Can We Respond？（Observer Research Foundation，2021），pp.18-20.拜登政府通过议题峰会，企图按照美国的战略偏好“调整”全球治理的大方向，改变、重构甚至取代现有全球治理模式，④Amrita Narlikar，“Emerging Narratives and the Future of Multilateralism”，pp.16-18.将全球治理纳入到符合美国利益的轨道上，让美方可以掌控全球治理的节奏和方向，有选择性的承担全球治理的成本和义务，其首要考量并非是提供国际公共产品、贯彻多边主义原则，⑤滕建群：《拜登政府对华战略竞争的前景分析》，载《当代世界》2021年第7期，第64-65页。实际上通过议题峰会将大国博弈更深入的带到了全球治理各具体领域。

拜登政府借助领导人气候峰会推行选择性较强的“气候俱乐部”模式。所谓“俱乐部”指的是国际组织中的部分成员为了达成共同的目标而相互联合，排除不符合俱乐部成员利益的国家或搭便车者，起初是由美国学者为打破世贸组织谈判僵局而提出的。⑥Robert Z.Lawrence，“Rulemaking amidst Growing Diversity：a Club-of-clubs Approach to WTO Reform and New Issue Selection”，Journal of International Economic Law，Vol.9，No.4，2006，p.823.表面上看，拜登政府举行领导人气候峰会及其配套的主要经济体能源和气候论坛的目的是在COP26之前加强国际协调，实际上则是加紧将美国设定的议程和目标（如“全球甲烷倡议”）渗透其中，回避美方应该承担的发达国家对发展中国家的责任和义务，⑦Jocelyn Timperley，“The Broken$100-billion Promise of Climate Finance-and How to Fix It”，Nature，October 20，2021，https：//www.nature.com/articles/d41586-021-02846-3.试图在正式开会前把握COP26的方向和进程。众所周知，《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》是面向所有国家、对所有缔约方都有拘束力的国际协定，所有联合国成员以及区域经济一体化组织都可以参与，长期坚持“共同但有区别”的责任及惠益发展中国家的原则。⑧张永香、黄磊、袁佳双：《联合国气候变化框架公约下发展中国家的能力建设谈判回顾》，载《气候变化研究进展》2017年第3期，第292-293页。但美方主导的领导人气候峰会及主要经济体能源和气候论坛机制有意忽略《巴黎协定》规定的发达国家的责任和义务，不区分发达国家和发展中国家，不考虑历史和现实因素，单方面要求所有国家均要提出较高的减排目标，甚至企图“监督”有关参与方落实其承诺。这一行为实质上绕开了既有国际机制所规定的权利和义务，成为游离于《巴黎协定》之外的“气候俱乐部”。①Hannes Greve，“Joe Biden and a New Era of Multilateralism”，GIGA Focus Global，Vol.5，2021，https：//www.giga-hamburg.de/en/publications/giga-focus/joe-biden-and-a-new-era-of-multilateralism.拜登政府在俱乐部里挟应对气候变化的“道义制高点”，不断在减排问题上向各国施压，欲将其转化为美国实施对外政策的新杠杆。

拜登政府召开“领导人民主峰会”，按照美国单独制定的评判标准将世界划分为“民主”“非民主”两大阵营，企图回到冷战时两大阵营对立的国际格局之中，冲击现行国际秩序。作为二战后国际秩序的起源之一，《联合国宪章》中并未出现民主二字，对各国政治制度也未做出任何规定，亦未按照政治制度区分各国，相反规定了要“运用国际机构，以促成全球人民经济及社会国家之进展”。《联合国宪章》确立的各国主权平等和不干涉原则，成为当今大多数国家认可的国际秩序基本准则和维护世界和平安全的重要基石。②杨博超、赵紫钰：《禁止使用武力与不干涉原则——〈联合国宪章〉第二条第四、七款之解析》，载《学术交流》2016年第8期，第75-79页。美方在“领导人民主峰会”上区分出约100个“民主”的国家和地区及约90个“不民主”的国家和地区，其所作所为不符合《联合国宪章》的基本精神，③Chandran Nair，“Why Weaponising Democracy against China Will Backfire on the US”，South China Morning Post，December 4，2021，https：//amp.scmp.com/week-asia/opinion/article/3158411/why-weaponising-democracy-against-china-will-backfire-us.旨在从底层逻辑层面修改国际机制的基本原则并使之对美国有利。美方如继续沿用这一套逻辑，创设符合美国利益的新的国际机制，会进一步减少联合国机制及《联合国宪章》对其的约束和限制。

五、建构排他性集团

当前全球问题日益严峻复杂，推进全球治理愈发需要所有相关方共同努力。然而，拜登政府推动的议题峰会过度强调价值观和美国本国利益，排他性太强，解决实际问题的效果有限，可能会加剧国际社会的对立和紧张氛围。①Amrita Narlikar，“Emerging Narratives and the Future of Multilateralism”，pp.16-18.

一是拜登政府常以“全球”为名召开峰会，以突出其“广泛代表性”，但实际上这些峰会成为美国主导的排他性外交平台。美国通过主办议题峰会构建了美国及盟友伙伴在全球治理问题上的“引领和决定”作用，获取西方意识形态影响优势，②时殷弘：《拜登政府对华态势考察：非战略军事阵线》，载《国际安全研究》2021年第6期，第16页。谋求更大的地缘战略利益。在“领导人民主峰会”上，美国反复强调意识形态对立和排他性，导致会议成为“冷场会”。至少9个国家和地区拒绝了美国的参会邀请，在视频网站“民主峰会”官方频道，峰会视频大多播放量仅有3位数，③《“民主峰会”：六个大写的尴尬》，环球网，2021年12月30日，https：//world.huanqiu.com/article/46CTHIGNtXd。大部分参会方在短暂发言后都关闭视频和麦克风。美方还将地缘政治考量带入了议题峰会之中，强化了其在对华政策和“印太战略”中推行的排除中国的对华政策导向。在2022年5月举办的第二届全球新冠峰会上，美方邀请了中国台湾当局代表参加，挑战了一个中国原则和中方的底线。中方表示，美方的做法是“借抗疫搞政治操弄”，④《2022年5月13日外交部发言人赵立坚主持例行记者会》，外交部，2022年5月13日，https：//www.mfa.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/202205/t20220513_10685849.shtml。中方无法出席。抗疫需要全球所有国家齐心协力，没有任何一个国家可以独善其身，美方在该问题上排除中国，实际上是在全球治理议题中推进地缘竞争，损害全球抗疫大局。从反面看，当需要尽可能多的国家、国际组织和企业参与议题峰会时，美国就尽可能的淡化排他性和价值观外交，选用温和“中立”的话语。如在领导人气候峰会上，拜登和美方高官的发言用了很大篇幅将美国的政策藏在拯救地球和生命的“共同利益”下面，尽量避谈可能引发矛盾的意识形态问题。可见，美方完全知晓排他性与议题峰会的关系，会根据不同峰会的具体情况进行调整。

二是排他性让议题峰会丧失了多边主义的精神内核。美国召开议题峰会时，往往热衷于展示参会方数量多、涵盖领域广等特性，以此来彰显议题峰会的“合法性”和“广受欢迎”。但美国的做法实质上是将“人多场面大”等同于多边和多边主义，忽略了多边主义的精神实质。在美方主办的议题峰会上，很难见到多边主义所要求的平等、包容等原则。究其原因，乃因拜登政府对多边主义的认知存在偏差，自利性、功利性较突出，甚至夹杂着商业化考虑，①阎学通：《美国与盟友关系的非冷战化》，载《国际政治科学》2021年第4期，第Ⅲ页。与伊肯伯里等美国国际关系学者设想的美国“仁慈霸权”“战略性自我约束”的形象②约翰·伊肯伯里：《大战胜利之后：制度、战略约束与战后秩序重建》，门洪华译，北京大学出版社2008年版。愈去愈远。大部分参会方均能体察到议题峰会背后的排他性，参与其中往往仅具象征意义，并未真正将其当做讨论全球治理议题的多边主义场合，也很少做出实质性的政策改变。

三是排他性让议题峰会的发展前景黯淡。美方在为有关议题峰会吹风时，多次强调峰会的“开放性”“包容性”，说明美国清楚的知道，必须要摆出愿意和其他国家平等探讨的姿态才能让议题峰会产生“吸引力”和影响力。但与国际社会普遍期待的做法相去甚远的是，拜登政府将本应多方平等参与的峰会，当成了美国发令的“动员会”，失去了全球治理的本意，让议题峰会难以找到能够支撑其发展和存续的可持续动力。随着美国霸权地位的相对衰落，美国在议题峰会上的承诺和实践越来越带有选择性，愈发服从于维护美国霸权和开展战略竞争的目的，③李垣萤：《多边主义理念竞争：中美湄公河次区域合作机制之比较》，载《外交评论》2021年第5期，第134页。使得议题峰会难以真正动员起大部分参会方进入美方倡导的倡议、机制中。

六、消除特朗普政府遗留的负面形象

特朗普执政时期，美国退出了联合国教科文组织、世界卫生组织、联合国人权理事会、《巴黎协定》《跨太平洋伙伴关系协定》《中导条约》《开放天空条约》《移民问题国际契约》等国际组织和国际条约，瘫痪世界贸易组织，威胁退出万国邮政联盟、《北美自由贸易协定》，恫吓国际刑事法院及其工作人员。“退群外交”严重削弱了美国的国际形象和国际声誉，让全球治理进程停滞不前乃至倒退。④凌胜利、王彦飞：《特朗普政府为何“退群”？》，载《国际政治科学》2020年第4期，第109-112页。特朗普政府奉行“美国优先”，不断弱化国际规则，①沈雅梅：《特朗普“美国优先”的诉求与制约》，载《国际问题研究》2018年第2期，第96-111页；周方银、何佩珊：《国际规则的弱化：特朗普政府如何改变国际规则》，载《当代亚太》2020年第2期。引发了美国盟友伙伴的强烈不满和恐慌，开始讨论一个“去西方化”（Westlessness）的世界。特朗普毫不掩饰对多边主义的否定的态度，较少出席并消极对待峰会外交。特朗普2017年出席东亚领导人系列会议期间提前回国，②任远喆：《特朗普政府的东南亚政策解析》，载《美国研究》2019年第1期，第65-66页。于2018年在参加魁北克G7峰会期间威胁对欧洲加征高额关税，③Andrew Katz，“A Single Photo Captured President Trump's Approach to the G7 Summit”，Time，June 9 2018，https：//time.com/5307314/donald-trump-angela-merkel-g-7-photograph.于2020年G20峰会期间去打高尔夫球。④Kevin P.Gallagher，“2021：Time for US Leadership on Multilateralism and a Sustainable Recovery，”Global Policy，January 27，2021，https：//globalpolicyjournal.com/blog/27/01/2021/2021-time-us-leadership-multilateralism-and-sustainable-recovery.Andrew Solender，“G20 Meets on Coronavirus as Trump Makes 298th Golf Trip of Presidency，”Forbes，November 21，2020，https：//www.forbes.com/sites/andrewsolender/2020/11/21/g20-meets-on-coronavirus-as-trump-makes-298th-golftrip-of-presidency/.特朗普轻视峰会的对外政策倾向令包括美国盟友伙伴在内的各国强烈不满，⑤Eric Yong Joong Lee，“Is America Back to Multilateralism？ A Prospect of President Biden's China Trade Policy”，pp.120-121；Melissa Conley Tyler，“Diplomacy in a Divided World”，in Samir Saran and Preeti Lourdes John eds.，Raisina Files 2021 A Viral World：Can We Respond？（Observer Research Foundation，2021），pp.27-28.对美国的信心和评价大幅下降。⑥Richard Wikeet al.，“Trump Ratings Remain Low around Globe，While Views of U.S.Stay Mostly Favorable，”Pew Research Center，January 8，2020，https：//www.pewresearch.org/global/2020/01/08/trump-ratings-remain-low-around-globe-while-views-of-u-s-stay-mostly-favorable/.

拜登从竞选开始，就谋求用强调多边外交的途径消除特朗普的负面影响。拜登认为，特朗普及MAGA（“让美国重新伟大”）共和党人是对美国信念的巨大威胁，他竞选总统就是为了能够从与特朗普的“心灵争斗”中获胜。⑦“Remarks by President Biden on the Continued Battle for the Soul of the Nation”，The White House，September 1 2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/09/01/remarks-by-president-bidenon-the-continued-battle-for-the-soul-of-the-nation/.因此，拜登公开展示自己和特朗普在外交领域的重大差别，宣传自己的外交成绩。早在竞选期间，拜登就在《外交事务》上发表文章，宣称“美国必须重新领导世界，要从特朗普手中挽救美国对外政策”，反对特朗普时期轻视多边主义及消极对待峰会的做法。①Joseph R.Biden，“Why America Must Lead Again：Rescuing U.S.Foreign Policy After Trump”，Foreign Affairs， March/April 2020，https：//www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again.他在竞选纲领中亦明确提出，要通过动员各国共同应对全球性威胁以重振美国的“领导地位”。②“The Power of America's Example：The Biden Plan for Leading the Democratic World to Meet the Challenge of the 21st Century”，Biden Harris Democrats，https：//joebiden.com/AmericanLeadership/.2021年2月，上任不久的拜登在线上出席慕尼黑安全会议时重申，他将“赢回（美国）可信的领导地位”，在多边场合发出了他将改变特朗普时期一些做法的明确信号。③“Biden says US commitment to NATO is‘unshakeable’”，China Daily，20 February，2021，http：//global.chinadaily.com.cn/a/202102/20/WS60302854a31024ad0baa9ce4.html.

拜登政府利用议题峰会在一定程度上补救了遭特朗普损害的美国国际声誉。拜登上任伊始就重返《巴黎协定》《伊核协定》等特朗普退出的国际组织和机制，修正了部分特朗普政府的做法。拜登在COP26上针对特朗普时期美国的错误做法公开道歉，进一步和特朗普政府划清界限。④“Remarks by President Biden at the COP26 Event on‘Action and Solidarity the Critical Decade’”，The White House，November 1，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speechesremarks/2021/11/01/remarks-by-president-biden-at-the-cop26-event-on-action-and-solidarity-thecritical-decade.同时，拜登通过召开多场议题峰会，广泛邀请盟友伙伴和有关国家参与，直接讨论几乎所有的全球热点问题，摆出一副愿意与各国共同努力的姿态，至少比特朗普的极端消极立场“前进”了一步，在一定程度上扭转了外界对特朗普时期的美国的负面观感。拜登频频在议题峰会上露面讲话，加强与各国领导人的直接交流，客观上让美国外交从特朗普刻意塑造的捉摸不定、变幻多端的形象中解脱出来。

七、结论

拜登政府创制议题峰会为美国外交增加了新抓手，服务于美国国家利益和霸权战略。议题峰会既满足了拜登政府推行价值观外交等目的，也暗含着拜登政府重构现有国际机制的企图。从结果看，尽管美国热衷召开各类议题峰会，营造声势浩大的氛围，但由于美国难以摆脱排他性思维，使得大多数议题峰会的现实影响力十分有限。美国试图维持部分议题峰会的议程，不断挖掘议题峰会的“潜力”，但只要美国对全球治理和相关问题的认知没有发生根本改变，后续议题峰会和配套会议的效果不会比其初次亮相更好。

值得特别留意的是，拜登政府还将议题峰会视为在全球治理有关领域加紧对华施压的新工具，对中美关系造成消极影响。拜登政府“领导人民主峰会”加入反华议程，干涉中国内政；同时借助议题峰会在关键领域“规锁”①张宇燕、冯维江：《从“接触”到“规锁”：美国对华战略意图及中美博弈的四种前景》，载《清华金融评论》2018年第7期，第24-25页。中国，将持续孤立和遏制中国的地缘战略谋篇布局②朱锋、倪桂桦：《拜登政府对华战略竞争的态势与困境》，载《亚太安全与海洋研究》2022年第1期，第4页。带入议题型峰会中。布林肯称，美国开展多边外交的目的是为了排除不与美国共享价值观的国家。③Antony J.Blinken，“Secretary Antony J.Blinken on the Modernization of American Diplomacy”，U.S.Department of State，October 27，2021，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinkenon-the-modernization-of-american-diplomacy.但拜登政府的一系列努力没有达成其预期的“成果”，对抗中国难以奏效。从政治层面看，美国在议题峰会上打压中国带来了集团对抗的危险，④Hannes Greve，“Joe Biden and a New Era of Multilateralism”.加重大多数国家的警惕心理。国际社会大多数成员难以接受美国将冷战思维和大国竞争带入其中，防范其伤及自身。正如新加坡总理李显龙表示的，没有多少国家希望加入把中国排除在外的联盟。从经济层面看，美国在议题峰会上炒作的涉华经济议题违背了国际市场对中国的普遍认知和共识，处在生产经营第一线的欧美在华企业对中国市场的信心日益增长，对中国供应链的可靠度给出了积极的预期。美中贸易委员会的调查显示，有87%的受访企业表示在过去一年未将供应链的任何一部分迁出中国，只有2%的企业将供应链迁回美国。⑤《中国商业环境调查2021》，美中贸易全国委员会，2021年，https：//www.uschina.org/reports/uscbc-2021-member-survey，第18页。中国欧盟商会的调查也显示，仅有9%的受访企业表示要撤出中国，创历史新低。⑥《商业信心调查2021》，中国欧盟商会，2021年6月8日，https：//www.europeanchamber.com.cn/documents/download/start/zh/pdf/917，第11页。欧盟企业在中国建设本土供应链的数量是迁出的五倍。①《商业信心调查2021》，中国欧盟商会，第15页。辩证的历史的看，在创设外交工具和国际机制方面，各国都有相互模仿、逐渐趋同的倾向。博鳌亚洲论坛、达沃斯论坛、香格里拉论坛等机制壮大之后，一大批类似的国际机制纷纷诞生，其中的佼佼者影响力不断增加。每个国家都有通过举办峰会或其他形式的高级别会议宣介本国政策主张并设置国际关系议程的需求，大国的需求尤其迫切。因此，议题峰会很可能会成为未来峰会外交乃至多边外交的一种被广泛应用的形式，我国对此需要有所准备和把握。