传染病疫情信息公布制度的立法检视与制度完善*

华子岩，孙登科

(1.东南大学法学院，江苏 南京 211189；2.江苏海洋大学文法学院)

早在2004年，立法机关就吸取SARS疫情防控的经验教训，在《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称“《传染病防治法》”)的修订过程中有针对地确立了传染病疫情信息公布制度，并提出“公布传染病疫情信息应当及时、准确”的基本要求。但是，新型冠状病毒疫情暴发后，疫情信息公布不及时、不准确的情形再度频繁发生[1]，疫情信息公布延误问题凸显[2]，暴露出我国疫情信息公布制度在法规范层面的短板和不足。

爬疏既有研究发现，尽管在疫情发生之后学界产出了一系列有关疫情防控的研究成果，但关于疫情信息公布制度的专门研究仍十分薄弱。综合看来，学者们的研究范围十分广泛，既有研究呈现出零散化表征，内容涉及疫情信息公布机构主体及其权限[3]、公布手段[4]、预警信息[5]等多方面，除此之外，还有学者从比较法角度对我国的疫情信息发布的整体体系进行反思并提出完善建议[6]。但是，截至目前，还未有学者从保证“公布传染病疫情信息应当及时、准确”的角度对传染病疫情信息公布制度展开规范分析。事实上， “及时、准确”作为传染病疫情信息公布的基本要求，是展开制度研究无法回避的问题。基于此，本文拟从基本法规范出发，通过分析传染病疫情信息公布的基本制度架构，阐释“及时、准确”的规范意涵，有针对性地提出传染病疫情信息公布制度的完善路径。

1 传染病疫情信息公布制度的制度架构

传染病疫情信息公布的本质是政府信息公开。但是，其与政府信息公开又不尽相同，譬如，从价值定位上看，政府信息公开通过满足社会公众的知情权意图达到规范政府权力的目的，无论是主动公开还是依申请公开对公开内容的时间要求并不严格。而建基在公众知情权基础上的传染病疫情信息公布制度，首当其冲地便是要回应疫情信息的即时性要求，其直接目的在于通过公布疫情信息促进疫情信息流通，从而达到助力疫情防控的目的。相比之下，传统规制行政目的反而是次要目的。是故，有必要对传染病疫情信息公布制度追本溯源，在厘清其理论基础的同时，对其规范图景展开描绘分析。

1.1 传染病疫情信息公布制度的理论根基

传染病疫情信息公布场景下，保障公民知情权是其核心价值。易言之，公民知情权是该制度的理论来源，这可在规范文本中寻得支撑。

一方面，尽管我国宪法并未将“知情权”写入宪法正文，但是学界一致认为公民知情权应作为一种宪法权利/基本权利存在[7]，并可通过宪法解释途径获得宪法基础。从比较法上看，德国的情况与我国相似，德国就是通过对宪法文本中的“信息自由权”进行解释，演绎出“知情权”的宪法基础。可以确定的是，建基在知情权基础上的传染病疫情信息公布制度具备宪法根基。

另一方面，知情权已在现行法律规范以及政策文件中渗透展现。比如，在法律规范层面，《政府信息公开条例》便表现出将知情权这一主观权利内化为客观制度予以保护的倾向。[8]在政策文件方面，《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》等文件也明确规定了公民知情权的保障措施。可以看出，知情权在现行法律规范以及政策文件中具备深厚的规范基础，这成为传染病疫情信息公布制度建构与实施的基础。

1.2 传染病疫情信息公布制度的规范图景

对法律规范文件的整理分析是研究制度要素最直接的方式，也是分析传染病疫情信息公布制度运行逻辑的前提。本文以传染病疫情信息公布制度为线索，将现阶段我国主要法律、行政法规及其他规范性文件中有关疫情信息公布的规定进行梳理后发现我国疫情信息公布具有以下特征：

第一，疫情信息是传染病疫情信息公布制度的对象。但吊诡的是，现行法律规范中并没有对疫情信息的明确界定，疫情信息的内涵和外延并不明晰。具言之，《传染病防治法》仅笼统地规定了有权主体可以向社会公布疫情信息，并未对何为疫情信息予以界定。《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称“《突发事件应对法》”)仅规定有权主体可公布预警信息，对预警信息间与疫情信息间的交互关系不置可否。

第二，从类型上看，疫情信息可区分为狭义的疫情信息和广义的疫情信息两类。狭义的疫情信息主要包括疫情传染病评级信息、病理信息等专业信息，并不包括预警信息。广义的疫情信息除了包括狭义的疫情信息外，还将预警信息以及其他疫情处置和发展信息囊括在内。如此划分的依据在于调和法律规范之间的冲突。具言之，《突发事件应对法》将预警信息的公布主体锁定为县级以上地方各级人民政府，而《传染病防治法》则将疫情信息的公布主体限制为国务院和省级人民政府卫生行政部门。为保证法律间的自洽性和融贯性，只有将传染病疫情信息公布制度所指的疫情信息理解为狭义上的疫情信息，而不包含预警信息，才能保证两部法律所规范的内容不发生冲突。

第三，国务院和经授权的省级卫生行政部门是疫情信息的公布主体。不惟上述，传染病疫情信息公布制度中的疫情信息指的是狭义上的疫情信息，那么，依据《传染病防治法》对两级主体公布权限的规定可以得出，国务院卫生行政部门负责公布全国性的疫情信息，经授权的省级卫生行政部门公布本行政区域内的疫情信息。

第四，传染病疫情信息公布遵循授权发布的程序机制。实践中，普遍意义上的授权发布屡遭质疑。有学者强调授权发布机制并非是绝对的、普适的，认为不应将“有授权才披露”作为省级卫生行政部门发布疫情信息的原则，而应看作是疫情从地方“暴发、流行”至全国时的例外[9]。引发学者们质疑的原因在于，授权发布机制并未制度化、程序化，而且，从法规范层面看，现行法律、行政法规缺乏授权发布的操作性规定。由此导致的结果是，医护人员及医院内部报告不及时[10]，延误疾病预防控制机构展开疫情调查，进而影响到疫情信息公布的及时性和准确性。可以说，对疫情信息发布程序进行反思，提高疫情信息发布程序的可操作性是当下必须要解决的课题。

2 对“及时、准确”的规范解释

2.1 “及时、准确”的规范意涵

从词性的角度来看，及时有两个层面的含义，作为形容词时意为正赶上时候、适合需要；作为副词时意为不拖延、马上、立刻。准确则是指行动的结果完全符合实际或预期。疫情信息公布语境下，“及时、准确”应是形容词意义上的，具有对疫情信息公布的评判功能。

一方面，“及时”要求疫情信息公布需回应疫情信息的强即时性特征。强即时性是疫情信息的首要特征，这意味着疫情公布主体应第一时间向社会公布疫情信息。及时发布疫情信息既是行政效率原则的要求和体现，也有益于行政部门及时处置疫情，提高社会公众重视程度，增益全社会协力共同把握黄金防疫时间。

另一方面，“准确”要求疫情信息公布需符合诚实信用原则。诚实信用原则包含“诚实不欺”和“信守承诺”两方面。疫情信息公布场景下，“准确”演化为两个维度的要求：一是“真诚”，要求公布主体必须诚实、不做假，确保公布信息全面、准确、真实；二是“善意”[7]，要求公布主体在公布疫情信息时遵循善意的出发点。当然，公布具有不确定性的疫情信息并非是对“准确”要求的否定，其仍是对“准确”价值的守护，这是由疫情快速变换的特征决定的。

从二者的关系上看，“及时、准确”为交互关系，二者皆为传染病疫情信息公布的基本要求。是故，在公布疫情信息时，既不可一味追求及时性，为回应公众知情需求发布未经核实、确认的信息，也不可完全罔顾公众意愿，盲目强调疫情信息精准无误，滞后发布疫情信息。因此，“及时、准确”二者关系的良好把控，成为疫情防控成功的肯綮。譬如，自2022年苏州市疫情爆发以来，截至目前，苏州市新冠肺炎疫情防控指挥部已发布了101份通告文件，力争实现疫情信息发布及时、准确，取得了良好疫情防控效果[11]。

事实上，及时、准确公布传染病疫情信息也是政府治理智慧的体现。传染病疫情公布不仅具有告知功能，同时具有引导和监督功能，处理好疫情信息及时公布与准确公布间的关系是对政府部门的巨大考验，也是政府治理水平和治理能力的体现。

2.2 “及时、准确”的表现形式

通过对法律文本的梳理发现，法律规范关于“及时、准确”的规定具有高度抽象性。虽然各个层级的规范性文件都提出了公布疫情信息应及时、准确的要求，但往往只停留在对“及时、准确”的抽象规定上，并未明确“及时、准确”的一般要求，也没有就如何保证传染病疫情信息公布的及时性和准确性提出可操作性要求。由此，致使在突发性传染病疫情暴发时出现信息流通不畅、对疫情严重性认识不足等问题，导致出现大量交叉感染病例[12]。

3 传染病疫情信息公布制度的完善路径

疫情信息公布制度的完善应从内外双重进路着手，于外应明确“及时、准确”的具体指向，于内应当将目光锁定至疫情信息公布的审核机制以及公布主体的权限调整上。鉴于二者是一种相互钳制、交互影响的关系，在立法修缮时应保持对审核机制、公布主体等因素的整体性思维，并辅之以过渡机制实现对传染病疫情信息公布制度的可行性改造。

3.1 明确“及时、准确”的具体要求

疫情报告、疫情通报和疫情信息公布三者间具有一定共通性。相比疫情公布，疫情报告制度在法律规范层面已有具象操作规范，譬如，《突发公共卫生事件应急条例》第20条就规定发生疫情后，责任部门应在2小时向主管部门报告；《国家突发公共事件总体应急预案》第3.2.1条也规定责任部门应在4小时内向上报告并通报有关部门。而且，从实践中看，一些公立医院对疫情防控的应对策略已取得显著成效。[13]有鉴于此，可以借鉴报告、通报制度的相关做法明确“及时、准确”的具体要求。

从“及时”的角度出发，应对疫情信息公布时间提出硬性要求。具体可表述为“传染病暴发、流行时，卫生行政部门应对传染病疫情进行核实、分析，并在传染病疫情感染人数达到3人以上或疫情发生24小时内向社会公布相关疫情信息。”也就是说，经过卫生行政部门核实、分析，如果存在疫情传播的危险，则应当即刻向社会公布存在传染病疫情，如不存在疫情传播的危险，则应将调查核实的事实情况向社会公布。

从“准确”的角度出发，应遵循诚实信用原则，在现有医疗技术的前提下保证所公布疫情信息的准确性，鉴于传染病疫情快速转变的基本特征，不能也没有必要责全公布主体超越现有医疗技术在短时间内对传染病疫情进行精确定性。毕竟，公布主体需要在回应疫情信息的强即时性以及准确性之间衡量博弈，只要公布主体在公布疫情信息时是真诚的、善意的，我们就应当认为其符合准确要求。当然，疫情信息的公布不仅与公布的时间、准确性有关，还涉及到疫情审查、公布权限等问题，他们共同组成了疫情信息公布制度这一有机整体。

3.2 将“事先审查”改为“事后复核”

我国传染病疫情信息公布实践奉行“事先审查”的授权发布机制。但是，现阶段并未有法律规范专门规定疫情信息公布的授权条款，致使疫情信息发布存在概念不清、互不协调、授权混乱等一系列问题[14]。而且，过多的程序性审查以及冗长的报批授权程序与传染病疫情信息的强即时性存在天然冲突。面对迅速扩散的突发性传染病疫情，“事先审查”的授权发布机制应对力有不逮，其对疫情信息及时发布并无益处。因此，在突发性传染病疫情信息公布的审查机制上，可尝试将“事先审查”改为“事后复核”。

需要说明的是，将“事先审查”改为“事后复核”既不是下级卫生行政部门对省级以上卫生行政部门的权力僭越，更不是对省级以上卫生行政部门的权力架空，而是应对突发性传染病疫情防控的必然要求。在实施方式上，可采取下级卫生行政部门发布疫情信息的同时向上级卫生行政部门备案的方式，强调上级卫生行政部门通过复核对疫情信息的真实性进行核实、分析再判断。通过调查判断，如上级卫生行政部门发现确实存在疫情暴发、流行的现象，应及时做出处理并向上一级卫生行政部门汇报以及通报同级人民政府。如发现下级发布的疫情信息不准确，则应及时更正，如下级发布的疫情信息失实，可撤销相关疫情信息，并予以通报。

3.3 确立疫情信息的分类分级公布机制

传染病疫情的鉴别、确定需要极高的专业知识和专业技能，高级别的传染病疫情发布机构不仅可以增强疫情信息的权威性，某种程度上也意味着其所发布的疫情信息更加准确。但是，及时、准确是一种交互关系，二者均不可偏废。从上文对我国传染病疫情信息的法规范分析中可以看出，《传染病防治法》将疫情信息的公布主体限定在省级以上卫生行政部门，这意味着除省级以上卫生行政部门之外，其他主体并无公布疫情信息的权限。进言之，疫情信息公布主体的设置级别过高，成为疫情信息无法及时发布的重要原因。因此，有必要确立传染病疫情信息的分类分级发布机制。

传染病疫情信息分类分级发布机制是指在疫情级别尚未确定时，应依照对传染病疫情分类等级的初步预估，由当地卫生行政部门先行公布的机制。具言之，可将甲类及按甲类管理的疫情信息发布权限限定在省级以上，将乙类、丙类传染病疫情信息的发布权限下放至市级。当然，应注意疫情信息发布主体门槛下放的一般尺度。这是因为，一方面，疫情信息发布主体门槛的降低与疫情信息发布的及时性之间并非简单的正向关系；另一方面，一味追求降低疫情信息发布主体的门槛会使信息的权威性降低，甚至面临失真的危险。在突发性传染病疫情中，疫情等级的确定与疫情发布级别的下放存在天然矛盾。因此，传染病疫情信息分类分级发布旨在应对传染病疫情级别尚未确定时的突发情形，根据卫生行政部门对疫情的初步预估，由相应级别的公布主体向社会公众公布。

3.4 确立疫情信息公布的过渡机制

疫情信息公布主体应在疫情信息的准确性和及时性之间取舍权衡。具体而言，既要保证发布的疫情信息足够准确、客观，也应向社会及时发布疫情相关信息。因此，在明确“及时、准确”的具体要求，将“事先审查”改为“事后复核”以及确立疫情信息分类分级公布机制的基础上，还应采取系列过渡配套措施助力疫情防控。鉴于传染病疫情信息公布制度中的疫情信息指的是狭义上的疫情信息，并不包含预警信息。那么，在卫生行政部门公布疫情信息之前，有权机关公布相关预警信息便成为必要。过渡机制即是指突发疫情尚未被有权机关确定传染病类别时，有权机关向社会发布包括预警信息在内的其他与疫情相关的信息，并启动相关配套措施的机制。举例而言，人民政府可依据现阶段疫情形式，在发布不同级别的警报后，落实相关配套措施。譬如，《突发事件应对法》就规定了在发布不同级别的警报后，实施不同的临时性过渡措施。除此之外，还应发挥疾病预防控制中心应急办的功能与责任，做好数据统计与分享，疫情报告与监测能力[15]。

4 结语

以公众知情权为理论根基的传染病疫情信息公布制度是我国疫情防控的重要面向。突发性传染病疫情场景下，传染病疫情信息发布既要回应疫情信息的强即时性，又要关照真诚、善意的内在要求。因此，应明确“及时、准确”的具体要求，将突发性传染病疫情信息公布的“事前审核”转为“事后复核”，并辅之以分类分级发布和过渡机制，形成以疫情信息公布制度为核心的整体性防控思维。