我国应对气候变化法律体系现状研究

徐鹏 李芳芷 薛靖华 李琦

［1.辽宁省生态环境保护科技中心，辽宁沈阳 110161；2.辽宁同方律师事务所，辽宁沈阳 110004；3.中环联合（北京）认证中心有限公司，北京 100029；4.辽宁法大（沈阳）律师事务所，辽宁沈阳 110011］

1 引言

在新时期的全球气候治理体系中，我国是全球气候治理的贡献者、生态文明建设的引领者和落实《巴黎协定》的行动者，不仅作出了“2030 年碳达峰、2060 年碳中和”的庄严承诺，同时宣布将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目，充分展现了中国积极引领全球气候治理的责任与担当。

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。在实践过程中，我国要用全球历史上最短的时间完成从“碳达峰”到“碳中和”的跨越，要实现全球碳排放强度最大的降幅，应将“承诺”和“愿景”纳入法律体系，通过上位法及相应强制力为实现碳中和保驾护航。

党的二十大报告强调，到2035 年，我国广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。同时，党的二十大报告还多次强调绿色低碳、绿色发展，报告中多次提到绿色、低碳、碳中和、碳达峰及相关内容，由此可见，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，加快节能降碳先进技术研发和推广应用，推动能源清洁低碳高效利用，推进工业、建筑、交通等领域清洁低碳转型，完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度已成为全社会的共识。

2 国内外应对气候变化法制建设现状

为应对全球气候变化带来的影响，缩短各国减排目标与全球温控1.5 ℃目标之间的差距，联合国相继通过《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等多个国际条约。目前，已有127 个国家和地区对碳中和目标作出承诺［1］，欧盟、德国、英国、法国和瑞典等国家和地区更将达标时间与措施具体化。

近年来，一些国家在可持续发展与应对气候变化领域取得了显著成绩，立法是重要的手段之一。其中，美国1990 年通过了《污染预防法》，德国1994 年公布了《循环经济和废物消除法》，日本1998 年出台了《关于推进全球气候变暖对策法》，英国、德国、法国、加拿大、墨西哥等约20 个国家和地区已制定了应对气候变化法或低碳发展促进法［1］。在碳交易方面，2000 年欧盟通过了碳排放权交易方案，并于2004 年正式实施。韩国颁布了《温室气体排放配额分配与交易法》，明确企业总排放高于每年12.5 万t二氧化碳当量以及单一业务场所年温室气体排放量达到2.5 万t，都必须纳入该系统。

2021 年以来, 我国多地开始探索应对气候变化的法治化与制度化。2021 年9 月1 日正式实施的《深圳经济特区生态环境保护条例》增设了“应对气候变化”专章，明确应对气候变化具体工作制度，对应对气候变化的一般规定、碳达峰和碳中和、碳排放权交易等进行了安排和部署。2021 年9 月27 日，天津市第十七届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《天津市碳达峰碳中和促进条例》，成为全国首部以促进实现碳达峰碳中和目标为立法主旨的省级地方性法规。

3 我国应对气候变化法制建设现存问题分析

在“双碳”目标提出后，国家各部委高度重视，结合自身工作出台了一系列政策文件及指导意见。各地方政府也积极行动，主动制定碳达峰时间表及路线图。随着酝酿多年的全国碳交易市场的正式启动，“双碳”的热度达到了前所未有的新高。然而，作为一场影响广泛、深刻和长远的变革，“双碳”目标实现仍有3 个关键问题亟待解决。

3.1 应对气候变化的法律缺位

我国力争2030 年前实现碳达峰，2060 年前实现碳中和，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。虽然应对气候变化已经上升为国家战略，但尚未从法律层面进行明确的界定和精准化的规制。无论是《环境保护法》，还是《大气污染防治法》均未涉及应对气候变化问题，相关法律的缺失将导致包括碳达峰、碳中和、降碳、增汇等承诺及预期目标难以具备约束力和延续性。

3.2 上位法缺失导致相关工作进展缓慢

通过市场化手段减少碳排放是国际上主要的方法之一。2011 年以来，我国先后在北京、天津、上海等地开展了碳排放权交易试点工作，同时，原计划在2017 年年底启动全国碳排放权交易市场。尽管试点地区碳市场取得了良好的效益，然而，因为缺少上位法，《碳排放权登记管理规则》《碳排放权交易管理规则》等全国碳市场运行的必要制度无法落地，导致全国碳市场不得不延期到2021 年启动。

此外，上位法的缺失也造成了部门职责不清晰、工作机制不健全、指标分解与考核缺少依据、公众参与受限等问题，不同程度制约了应对气候变化工作的推进。

3.3 缺少法律强制力部分工作难以深入推进

任何一种规范的有效实施，都离不开强制力。以《大气污染防治法》为例，其对“以拒绝进入现场等方式拒不接受生态环境主管部门及其环境执法机构或者其他负有大气环境保护监督管理职责的部门的监督检查”“接受监督检查时弄虚作假的”［2］等行为明确了罚则，为打赢大气污染防治攻坚战奠定了坚实的基础。

反观应对气候变化领域，不仅存在企业拒绝接受碳排放核查及数据造假的可能，全国碳市场启动后更存在重点控排企业不按规定履约等问题，因此，必须制定具有权威性的强制规范，法律层面的外在强制力不可或缺。

4 对策建议

4.1 将应对气候变化纳入我国法律体系

在我国应对气候变化的制度变迁过程中，政府力量、社会组织和民众3 个范畴将构成相应的行为主体，各自的角色地位和作用不同。（1）政府力量：包括中央政府和地方政府，两者在我国应对气候变化制度变迁中起推动作用，决定着制度的变迁方向和规则；（2）社会组织：往往立足于自身的功能和定位，利用实践和专业优势进行制度建构，积极参与到应对气候变化中；（3）民众：既可以积极回应和满足社会的各种需求，又是应对气候变化的实施者。

政府、社会组织和民众这3 个行为主体对应对气候变化制度变迁的影响有明显的不同，但是三者之间的相互制衡和约束作用共同影响着制度属性的变化。我国应对气候变化的制度更应从国家层面的高度重视并适时体现在法律制度上，尽管2010 年国家发展改革委起步研究制订《应对气候变化法》草案，完成起草《中华人民共和国气候变化应对法》（中国社科院建议稿），但至今尚未出台独立的关于气候变化的成文法。

鉴于目前出台的各项应对气候变化的条例均为管理性规定而非效力性规定，为有效推进法治与德治相结合，将自律与他律紧密结合在一起，以法律的强制力倒逼“双碳”目标的实现，将“2030 年碳达峰、2060 年碳中和”承诺落到实处，建议优先考虑制定《中华人民共和国气候变化应对法》，其次是修订《环境保护法》，增加“应对气候变化”专章及违反应对气候变化条款的“法律责任”。

4.2 鼓励地方完善“双碳”法规制度

从制度的标准化即立法的层面分析，虽然我国始终积极履行着《气候变化框架公约》和《京都议定书》所确定的“共同但有区别的责任”，但始终未制定专门的法律制度。因此，结合我国国情，在没有上位法为依托的情况下，想要扎实有序地推进“双碳”目标实现，首先，地方应尽快出台配套的符合地方特点的法规制度。各地应积极以《宪法》《民法典》《立法法》《环境保护法》《大气污染防治法》等上位法中涉及“双碳”的内容为框架依托，率先制定具有明确达峰目标及具体措施和时间节点的地方性法规或地方政府规章、行政规范性文件。其次，研究对节能评估审查、节能监察办法的规范制定，以及针对林业等相关行业应对气候变化的政策措施颁布白皮书等相关规范指南，从而加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系。同时，建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念也是制度建设中不可或缺的重要一环。

4.3 完善应对气候变化的法律内涵

首先，在法律内容中，对达标规划及应对措施的制定，要以习近平生态文明思想为指导，服务于经济社会发展全面绿色转型，促进节约资源和保护环境的产业结构、能源结构、生产方式、生活方式、空间格局的形成，为坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路奠定法律基础。

其次，要明确“两个目标”。在立法或法律修正案中要将“2030 年碳达峰”和“2060 年碳中和”目标作为重要内容提出，明确为实现上述目标的碳排放标准及有法律约束力的阶段性规划内容。对目标实现的评估机制、审核机制、监管措施等制定详细规范。

再次，要突出“三个重点”。第一，要明确应对气候变化工作的重要性和紧迫性；第二，要明确地方政府在应对气候变化与碳达峰碳中和工作中的主体责任，明确各级政府部门在政策制定中要统筹考虑应对气候变化；第三，明确碳排放权交易活动以及碳税等多种减排政策受法律保护。

最后，要实现“四个结合”。第一，要与污染防治工作相结合，突出温室气体与大气污染物的协同治理，与《大气污染防治法》相互呼应；第二，要与生态保护补偿相结合，明确自然资源在应对气候变化中的作用及其碳汇价值；第三，与乡村振兴相结合，支持偏远山区、经济落后等易返贫地区减排项目参与全国碳市场交易，并给予政策扶持；第四，与第三次财富分配相结合，鼓励社会团体与个人参与植树造林、清洁能源改造、减排量认购等形式多样的活动。