铸牢中华民族共同体意识与中国特色自贸港高质量发展的法治路径

卢 晋，刘云亮

引 言

党的二十大报告强调，以铸牢民族共同体意识为主线，加强和改进党的民族工作①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——习近平同志代表第十九届中央委员会向大会作的报告》，载《人民日报》2022 年10 月26 日，第2 版。。铸牢中华民族共同体意识也成为中国特色自贸港实现高水平开放、高质量发展的一项重要原则遵循，该原则不仅要强化制度理念上认知，而且要以具体行动和举措推进相关制度的实施。海南建设中国特色自由贸易港是我国全面深化改革开放的国家重大战略，是中国式现代化建设的创新实践。海南作为中国内地首个自贸港和多民族聚居的省份，更是维护南海安全的战略要地和实施国家安全保障的前沿阵地。海南铸牢中华民族共同体意识，促进自贸港民族团结进步工作，以此融入和全面推动自贸港高水平开放和促进高质量发展。

习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30 周年大会上的讲话②习近平：《在庆祝海南建省办经济特区30 周年大会上的讲》，载《人民日报》2018 年4 月14 日，第02 版。（以下简称为“4·13”重要讲话）中提出：“经济特区改革发展事业取得的成就，是党中央坚强领导、悉心指导的结果，是广大建设者开拓进取、奋勇拼搏的结果，是全国人民和四面八方倾力支持、广泛参与的结果”。铸牢中华民族共同体意识是当前海南自贸港建设过程中处理民族问题和其他重要工作的关键基础。法治为海南自贸港建设提供了规范指引和制度保障，是将全面贯彻依法治国的基本方略融入自贸港开放型经济和法治建设的重要体现，也是自贸港建设和管理过程中处理一切民族事务和维护岛内各民族根本利益的规范支撑。因此，需要研究彰显自贸港民族共同体建构的政治蕴含，探究如何通过法治路径来统筹自贸港对外开放建设和创新民族地区治理模式协调发展。

一、新时代自贸港铸牢中华民族共同体意识的法治核心和政治蕴含

我国不断践行积极的对外开放战略，铸牢中华民族共同体意识也充分彰显新时代全新的价值内涵。市场环境充分开放和经济活动高度自由是自贸港最高开放形态的显著特征，自贸港实施“一线放开，二线管住”和“零关税”贸易政策，加速了各项资本要素的汇集和流动。自贸港不仅是全球经济活动充分自由便利的开放高地，也是世界多元文化思潮的集中汇聚地①胡加祥：《我国自由贸易港的法治创新及其意义》，载《东方法学》2018 年第4 期，第15～18 页。。探讨铸牢中华民族共同体意识融入自贸港建设，需要明晰这一命题的法治主线和政治蕴含，促进在法治的角度强化铸牢中华民族共同体意识与促进自贸港高水平开放推动高质量发展。

（一）自贸港铸牢中华民族共同体意识的法治主线

根据《海南自由贸易港法》（以下简称为《自贸港法》）和《海南自贸港建设总体方案》（以下简称为《自贸港方案》）有关自贸港建设战略布局，海南自贸港范围为海南岛全岛，是海南岛全岛实现海陆统筹，城乡协调发展的空间布局。海南自贸港陆地面积是国内21 个自贸区之和的20 倍，其中80%位于农村，少数民族地区陆地面积约占全省面积49%，岛内少数民族人口约158.2 万，约占全省人口16%，民族地区人口比例占全岛人口比例在全国各省排名第十②刘操：《和衷共济谋幸福，团结奋进促发展》，载《海南日报》2021 年11 月3 日，第A02 版。。

从自贸港法治建设的目标任务来看，铸牢中华民族共同体意识与自贸港发展相衔接，一方面，需要基于铸牢中华民族共同体意识与党中央关于自贸港建设的专门性政策和海南省关于民族团结工作的政策性文件的实质关联，③中共海南省委印发的《法治中国建设规划（2020—2025 年）》指出，法治海南建设的总体目标是，到2025 年，与海南自由贸易港建设相匹配的法规制度体系初步建成，法治化营商环境达到国内一流水平，各领域法治化水平全面提升。到2035 年，法治海南、法治政府、法治社会基本建成，海南自由贸易港法治建设水平走在全国前列，法规制度体系和运作模式更加成熟，法治化营商环境跻身全球前列。将自贸港有关铸牢中华民族共同体意识的有关政策进行法治化、规范化，使自贸港建设进程中的民族共同体建设具有法治基础④陆平辉：《铸牢中华民族共同体意识的法治建构》，载《中央社会主义学院学报》2021 年第4 期，第162 页。；另一方面，基于自贸港“境内关外”特殊功能性质，需要实行与内地有差别的政策和法律制度，需要在中国特色社会主义法治体系基础上，⑤夏锋：《中国特色自由贸易港治理体系框架架构和制度创新》，载《经济体制改革》2020 年第4 期，第8～10 页。加快构建自贸港法治体系，⑥《海南自由贸易港建设总体方案》提出，要构建以海南自由贸易港法为基础，以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的重要组成的自由贸易港法治体系。落实《自贸港方案》中关于地方法治体系建设的目标要求，研究如何将民族自治法规纳入到《<中华人民共和国海南自由贸易港法>配套法规专项规划（2021-2025）》之中。此外，自贸港高水平开放促进高质量发展，更需要融入民族自治法规建设，实现自贸港建设与民族自治地区经济法治建设与时俱进融合发展，促进自贸港民族文化遗产“走出去”和周边国家的文化遗产“引进来”，为发展不同国家的民族文化交流，提升海南少数民族优秀文化遗产的世界影响力提供充足的法治保障。⑦刘云亮、卢晋：《RCEP 视域下中国特色自贸港国际化建设的法治路径》，载《广西社会科学》2022 年第7 期，第76 页。实现这目标需要法治促进和保障，推动构建自贸港铸牢中华民族共同体意识的自贸港法治体系，发挥自贸港铸牢中华民族共同体意识的强大作用。

（二）自贸港铸牢中华民族共同体意识彰显制度自信战略谋划

中国特色自贸港建设实践和“铸牢中华民族共同体意识”相结合，是实施中华民族伟大复兴目标的制度安排，着眼于海南自贸港建设的实际需求，立足中国特色，加强民族团结进步事业作为推进自贸港各项事业发展建设的战略部署。在党的十九大会议中，习近平总书记正式提出“铸牢中华民族共同体意识”，并写入中国共产党的党章之中。2018 年《宪法修正案》中，将“中华民族伟大复兴”正式写入宪法，并对序言中关于民族关系的内容进行了一定程度的完善，拓展了社会主义新型民族关系的内涵，依宪依法促进和保障铸牢中华民族共同体的时代发展趋势①托马斯.阿布都赛买提：《铸牢中华民族共同体意识法治建设的规范建路——基于对民族团结法制建设的思考》，载《民族论坛》2021年第4 期，第12～14 页。。2023 年3 月15 日，新修订的《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》）正式通过，②《立法法（修正草案）》第7 条：立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，坚持依法治国和以德治国相结合，铸牢中华民族共同体意识，推动社会主义精神文明建设。《立法法》第8 条纳入铸牢中华民族共同体意识的内容，标志着铸牢中华民族共同体意识得到宪法及相关一系列法律的确认和巩固。铸牢中华民族共同体意识，融入中国特色自贸港建设，充分彰显自贸港高水平开放促进高质量发展的新型民族大团结大融合大发展的和谐稳定新格局，具有深刻的政治蕴含。

回顾海南的发展史，无论是在党领导人民进行新民主主义革命时期，还是改革开放建设经济特区和探索建设中国特色自贸港时期，都善于发挥民族大团结优势对于地区革命、建设、改革的重要性。抗日战争时期，为了反对国民党顽固派残暴的压迫和挑战，海南黎族、苗族群众团结一致发动“白沙起义”③《白沙起义：自觉争取民族解放斗争》，载《海南日报》2021 年7 月15 日，第A05 版。。中国共产党领导、团结海南黎族、苗族同胞争取民族解放运动，海南取得了各族人民大团结、大解放的伟大胜利，如今海南自贸港不断践行积极主动的对外开放战略，同时也将自贸港建设的重大实践融入到加强海南各族人民大团结大融合大发展，强化中华民族共同体意识的主线工作之中。

自贸港战略具有极其深远意义，其地理位置处于国家海洋发展战略的最前沿和定位发展开放型经济，是新时代我国全面深化改革开放的新标杆。建设自贸港不仅推动自贸港高水平开放，更重要是加快促进涵盖实现海南黎族、苗族等民族地区经济快速繁荣的高质量发展，充分彰显中国特色自贸港建设的伟大实践的社会主义事业成功范例。习近平总书记“4·13”重要讲话指出，“如果把海南岛好好发展起来，中国特色社会主义就很有说服力，就能增强人们对于中国特色社会主义的信心”。自贸港成功实践，有望成为引领我国民族地区全面高质量发展的重要示范。

自贸港高质量发展更深层次的内涵要求，在于加强各民族人民团结奋进，实现共同富裕。中国特色自贸港实质上就是为了促进海南各族人民共同发展，共享自贸港改革开放的发展红利。党的二十大报告提出，中国式现代化是共同富裕的现代化，海南作为我国的典型热带岛屿，既是我国的国防前哨，又是历史革命根据地和少数民族的聚居地，理应在推动民族地区乡村振兴、发展民族特色产业，促进岛内各区域协调发展方面发挥改革开放综合试验区的独特作用。同时也要贯彻以公平和谐为主基调的法治良善观，推动海南自贸港民族地区内部高质量发展与对外高水平开放，以及协调好民族传统风俗文化传承与提升民族地区国际化水平之间的相互关系。根据岛内不同地区、不同民族的发展实际，以开放便利、公平公正为基本原则，突出差异特色化和治理精准性，在保持岛内民族地区优惠政策不变的基础上，进一步完善促进发展激励政策和地方法规，支持民族地区进一步融入自贸港建设大局，推动自贸港民族地区法治化、信息化、国际化发展。海南岛作为单一、封闭的岛屿型经济体，经济基础较弱，在全国属于欠发达地区，建设中国特色自贸港，要彰显“铸牢中华民族共同体意识”的重要性和共同发展的最大优势，充分调动一切积极因素，发挥社会主义“集中力量办大事”的制度优越性，汇聚全岛各族人民的智慧和力量，投入到自贸港建设，增强海南各民族人民建设自贸港的认同感和参与感，尽可能在最短的时间内，使一个欠发达地区，在全面推进实施自贸港战略引领下，加速形成民族团结奋进、共同发展、共同富裕的新格局，成为跨越式高质量发展的自贸港生动范例，加快建成一个开放型、生态型、服务型的社会主义现代化自贸港新宝岛，展现中国特色主义制度的强大生命力。

中国特色自贸港建设的成功实践，有助加快推动祖国和平统一大业进程。海南建设自贸港，有利推进两岸经济文化交流，对实现两岸和平统一有着特殊意义。早年邓小平同志也拿海南和台湾两大岛屿做过分析比较，①蒋映光著：《邓小平对外开放思想研究》，辽宁人民出版社1992 年版，第63 页。1987 年邓小平同志在会见外宾时的谈话提到，我们更在搞一个更大的特区，就是海南岛经济特区，海南岛好好发展起来，是很了不起的。当今建设中国特色自贸港，提升海南自贸港的国际影响力，强化台湾回归统一的感召力。海南和台湾是我国两大宝岛，也是多民族聚居的省域，自然条件和人文习俗都有很大的相似性，三十五年前海南建省办全国最大经济特区，就对台湾形成很大的发展挑战和影响力。当下，海南自贸港高水平开放、高质量发展，更加强化两岸经贸和人员自由往来关系，使海南在祖国和平统一大业中扮演重要角色②钟业昌著：《走向中国特色自由贸易港——十论学习习近平总书记“4·13”重要讲话精神》，海南出版社2019 年版，第39 页。。海南自贸港建设肩负着推进祖国和平统一大业的使命，要凝聚56 个民族尤其是海南本地世居民族的智慧和力量，要充分发挥铸牢中华民族共同体的精神力量，形成强大合力助力自贸港建设，提升海南自贸港国际影响力，以生动的中国特色自贸港建设典范和自贸港建设的强大认同感，来推动提升台湾民众回归祖国统一的凝聚力。

二、自贸港铸牢中华民族共同体意识的法治内涵

法治是中国特色自贸港建设的必然选择，也是自贸港铸牢民族共同体意识的有力保障。在全面推进依法治国的背景下，法治是一种规则、和谐、理性、文明、良善的社会治理方式③宋才发：《中国共产党推动构建人类命运共同体的法治遵循——从中华民族共同体走向人类命运共同体》，载《广西社会科学》2022年第3 期，第7～8 页。。海南建设中国特色自贸港，不仅要对标香港、新加坡等国际知名自贸港，而且还立足海南多民族聚居和热带地区民族风情的实际特色，其复杂性和多元性决定了海南自贸港须长期以铸牢中华民族共同体意识为民族工作主线，强化自贸港铸牢中华民族共同体意识的法治促进和保障机制。

（一）铸牢中华民族共同体意识的自贸港实践认知

习近平总书记“4.13 重要讲话”和中央12 号文件，强调了中国特色自贸港法治建设的重要地位和作用，《自贸港法》也明确自贸港法规制定权，海南也由此形成了自贸港法规立法权、经济特区法规立法权、地方性法规立法权以及民族自治法规立法权体系，其中自贸港法规立法权和民族自治法规立法权是海南相较于国内其他经济特区和其他自贸试验区独有的地方立法权④在地方立法权中，海南除了享有省级和设区的市级人大及常委会立法权外，还有自治地方自治条例、单行条例及经济特区法规制定权，《海南自由贸易港法》创制了自由贸易港法规制定权。。《自贸港法》规定国家要在海南全岛建立自由贸易港，分阶段、分步骤建立自由贸易港的政策和制度体系⑤《海南自由贸易港法》第2 条：国家在海南岛全岛建立海南自由贸易港，分阶段、分步骤建立自由贸易港政策和制度体系，实现贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动。。海南全岛的陆地面积中，少数民族地区占据了全岛接近一半的陆地面积，是一个带有民族多元化特征的特殊功能经济区域。因此，加强自贸港民族法治建设是推进自贸港法治建设的重要组成部分，民族自治法规体系也是自贸港法规体系重要成份。

在全面深化改革的30 多年历程中，海南充分行使宪法和立法法赋予的地方性法规立法权、经济特区立法权和民族自治法规立法权，在地方立法工作上取得了一系列法制创新成果。在地方民族事务治理和民族关系调整上，海南从宪法、民族区域自治法和立法法的基本原则和精神出发，制定出台了与之相配套的制度架构和规范体系，推动了地方民族法制建设，为海南自贸港铸牢中华民族共同体意识奠定了坚实的法治基础。①龚柏华：《中国自贸试验区到自由贸易港法治理念的转变》，载《政法论丛》2019 年第3 期，第112～115 页。从建省创办全国最大经济特区，到如今建设具有世界影响力的中国特色自贸港，充分发挥铸牢中华民族共同体意识的精神引领，在法治的轨道上处理好自贸港民族地区发展和民族事务管理。在实践层面、规范层面以及民族事务管理层面上，要做到建立和完善推进中华民族共同体的法律促进机制，要根据自贸港建设面临的民族关系和发展变化问题，及时对现行规范进行立改废释，增强规则的灵活性和实效性。对自贸港民族团结建设，要积极运用法治思维和法治方式处理民族事务，化解民族矛盾，维护民族团结进步的先进成果，依法保障各民族公民的基本权利。在自贸港“一线放开，二线管住，港内自由”的开放大环境，依法防控化解民族事务领域风险，始终坚持依法铸牢中华民族共同体意识，促进自贸港建设②刘天琦、张丽娜：《海南自由贸易港外国人流动管理问题研究》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2021 年第1 期，第91～93 页。。

（二）铸牢中华民族共同体意识的自贸港法治诠释

海南建设具有世界影响力的中国特色自贸港，高水平开放促进高质量发展将成为海南自贸港建设的主旋律。建设海南自贸港，其功能定位要与海南岛民族区域建设和民族工作相结合，充分聚焦和彰显铸牢中华民族共同体意识，推动自贸港民族区域同步实现高水平开放高质量发展。充分行使自贸港立法权推进民族地区制度集成创新。截止目前，海南自贸港已推出了14 批128 项制度创新案例，其中有8 项制度创新案例被国务院推广③《海南发布第十四批制度创新案例》，载《海南日报》2022 年9 月17 日，第1 版。。立足自贸港立法权，依法推动自贸港铸牢中华民族共同体意识，促进自贸港民族地区乡村旅游、非遗保护、特色资源开发、数字化产业经营和土地“三权分置”等领域改革创新法治，④刘云亮、卢晋：《RCEP 经贸规则与中国特色自贸港法治创新研究》，载《济南大学学报（社会科学版）》2023 年第1 期，第155 页。打造全国具有进步性意义的制度集成创新案例。

推动民族地区制度集成创新，也是自贸港高质量发展的核心内容。自贸港制度集成创新的立法优势，助推民族地区法治创新和民族自治法规变通立法，促进自贸港民族地区经济高质量发展。自贸港法规立法权，与民族自治法规的变通权相比，前者承担更多改革创新试验的功能，聚焦于自贸港投资贸易及其管理活动等经济基本制度且能够触及法律、行政法规的基本事项。⑤刘云亮：《中国特色自贸港法规体系构建论》，载《政法论丛》2021 年第6 期，第61 页。后者更多聚焦与落实国家民族区域自治制度的变通规则，能够为民族地区的改革、创新发展提供较为灵活宽泛的法治创新动力。中国特色自贸港制度集成创新，推动海南自贸港涵括海南黎族、苗族等多民族聚居区域高质量发展，防范和化解包括投资贸易、生态环境、公共安全、民族区域意识形态等风险。海南自贸港地处祖国南大门，位居南海要冲，临近东南亚，处于亚洲地缘中心。海南自贸港岛内民族地区稳定发展、各民族团结奋斗，共同铸牢中华民族共同体意识，成为自贸港高水平开放促进高质量发展的重要基础。依法规制、促进和保障海南自贸港民族地区的稳定发展，是防控与化解风险的自贸港法治秩序根本要求，也是海南自贸港推动民族地区高水平高质量发展的法治保障。对标国际经贸规则，促进构建民族地区市场化、国际化、法治化、可预期的优质营商环境，充分彰显自贸港法规立法权担当铸牢中华民族共同体意识的法治责任，统筹好自贸港一般区域和民族自治区域协调发展、共同推进，依法推动自贸港民族地区高水平开放促进高质量发展，实现铸牢中华民族共同体意识的自贸港法治诠释。

（三）铸牢中华民族共同体意识的自贸港人民性价值认知

海南建设中国特色自贸港，不仅充分展示习近平新时代中国特色社会主义伟大实践成果，而且充分彰显铸牢中华民族共同体意识的民族区域高质量发展的新格局，实现团结各民族共建共享海南自贸港，共同迈向中国式现代化①黄文艺：《推进中国式法治现代化构建人类命运共同体新形态——对党的二十大报告的法治要义阐释》，载《中国法学》2022 年第6 期，第10～14 页。。海南建设具有世界影响力的中国特色自贸港，注定在发展导向、道路特色、功能定位和制度模式等，与资本主义自贸港有本质差异。海南建设自贸港要始终坚持党的领导、坚持社会主义、坚持国家安全发展原则，要始终立足中国特色，坚守以人民为中心的发展思想，确保广大民众共享自贸港高水平开放高质量发展的红利。以人民为中心，也是习近平法治思想的核心要义，深刻回答了当代中国“法治为了谁、依靠谁、保障谁”的核心问题，自贸港法治创新保障，更要强化铸牢中华民族共同体意识的民族区域高质量发展，凸显人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等更全面的需求，需要法治积极回应人民群众所期待的重点问题，不断增强人民群众的幸福感、获得感和安全感。引领和团结涵括民族区域各民族在内的广大人民群众积极参与海南自贸港建设，充分彰显中华民族共同体意识，凸显中国特色社会主义制度的公平性、人民性和共享性等制度优势。

海南作为一个带有民族多元化特征的特殊功能经济区域，积极贯彻党的二十大会议精神和落实中央民族工作会议精神，坚持“全省一盘棋，全岛同城化”和“以人民为中心”的发展新理念，强化将铸牢中华民族共同体意识的主线工作，并融入和服务于自贸港建设，集中各民族民众的力量和智慧办大事。目前，海南省省委和省政府以分别印发了《海南省贯彻落实〈关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见的实施方案》《海南省民族工作高质量发展“十四五”规划》。在一系列重大政策的支持下，海南民族地区锐意改革、创新发展，取得了一系列成绩，2021 年海南省民族地区生产总值完成1820.59 亿元，比2016 年增长了60.33%。②刘操、苏良飞：《民族团结同富裕共建共享自贸港》，载《中国民族报》2022 年4 月29 日，第02 版。与此同时，海南自贸港高水平开放和制度集成创新的政策制度优势正在充分彰显，促进海南民族地区市场化、国际化、现代化和法治化正显现出强势发展势头，海南自贸港民族地区人民群众生活水平质量正在不断提升，努力打造成为全国民族地区高质量发展和共同富裕的新典范，铸牢中华民族共同体意识的自贸港潜力正在持续发挥，自贸港的民众基础和拥护力量凸显，中国特色自贸港的人民性和共享性得到充分彰显。

（四）铸牢中华民族共同体意识的自贸港民族团结法治实践

推进发展民族团结进步事业，是铸牢中华民族共同体的重要内容支撑。党的二十大报告提出，“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。海南正积极强化民族团结进步示范建设，依法促进和保障海南民族团结进步事业的有序规制法治化发展，充分发挥自贸港建设的法治创新促进与保障机制作用，依法促进铸牢中华民族共同体意识的自贸港行动。

海南作为我国最大的经济特区和全国唯一的热带生态型岛屿，少数民族众多，民族历史传统文化丰富，民族经济产业独具特色。经过建设经济特区三十多年来的发展，海南民族地区实现了跨越式的发展，民族地区经济文化事业成效显著、民族团结更加巩固、民族法制事业取得重大进展、少数民族合法权益保障不断加强。在党的领导下，海南省民族地区各族人民依托国际旅游岛和自贸港建设的大契机，民族地区综合实力大幅度提升，实现全面建成小康社会的伟大目标。2019 年4 月28 日和2020 年2 月29 日海南省人民政府分别发布了《关于同意琼中黎族自治县、保亭苗族自治县脱贫退出的批复》和《关于同意五指山市、临高县、白沙黎族自治县脱贫推出的批复》，标志着海南民族地区脱贫工作取得重大胜利，四个国家级民族贫困地区顺利脱贫致富，如今正朝着打造具有世界影响力的中国特色自贸港，团结奋斗实现第二个一百年的目标迈进。③习近平：《56 个民族是中华民族共同体，要同舟共济、迈向第二个百年奋斗目标》，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-07/23/c_1127 688215.htm?ivksa=1024320u，访问时间：2022 年7 月23 日。当下自贸港建设热火朝天，海南民族工作面临自贸港建设的新形势、新挑战和新任务，当务之急探究发挥海南民族区域资源优势和弘扬民族文化特色。2021 年11 月30 日海南省热带海洋学院与省民族宗教事务委员会、省教育厅正式成立了铸牢中华民族共同体研究中心①海南省民宗委政策法规监督处：《海南省设立铸牢中华民族共同体意识研究中心》，http://smzw.hainan.gov.cn/smzw/zwdt/202111/823 daa67e6dc4ef2a80e10e0cee0ac5a.shtml，访问时间：2022 年10 月23 日。，致力于海南民族基础理论研究和少数民族教育，服务民族地区经济社会发展，加强少数民族人才培养，发挥高校的智库作用，积极推进海南各民族人民共建共治共享自贸易港。

一系列民族团结进步建设所取得的成就，得益于海南长期以来重视民族法制建设。海南建省办经济特区三十五年来，以宪法为核心、民族区域自治法为主干，制定一系列民族自治法规，强化实施民族区域自治制度，积极围绕推动民族团结进步，铸牢中华民族共同体意识进行立法实践与制度创新，将宪法、民族区域自治法、立法法、国内其他民族区域民族法制建设的成功经验融入自贸港的政策制度建设规划、少数民族地区发展、少数民族群众权益保障、民族团结示范性建设，实现中华民族“多元一体”格局建构的区域认同、民族团结进步的自贸港制度集成创新建设、铸牢中华民族共同体意识的自贸港建设实践的有机统一。根据国家法律法规数据库统计与检索，自1994 年11 月自2019 年11 月期间，海南省共制定和修改了19 部有关民族地方法规。包括地方性法规3 部，民族自治条例6 部，单行条例10 部，涉及生态环境保护、少数民族历史文化传承、民族非物质文化遗产保护、民族地区城乡基础设施建设、散居少数民族权益保障等领域②根据海南省人大常委会官网公布的地方法规信息整理，https://www.hainanpc.net/hainanpc/dffg/index.html，访问时间：2022 年10 月23 日。。这为当下推进自贸港维护团结和谐发展的民族关系奠定了重要的法治基础和实践经验，实现海南民族事务治理有法可依。海南建设自贸港，民族工作法治规范需要与自贸港高水平开放高质量发展相协调相促进，打造自贸港开放型经济体制更需要推动海南民族事业同步协调发展。尤其要重视自贸港民族地区民族事业发展的重点领域、民族领域重大意识形态风险防控、民族地区民生发展、民族特色文化保护传承等专项立法。自贸港建设面临新机遇和新挑战，海南民族团结经济发展也有更多新要求，更迫切强化铸牢中华民族共同体意识，加强海南民族法制建设，构建与自贸港建设相适应的民族团结发展的新格局新机制，发展维护好自贸港民族地区少数民族群众权益，促进海南少数民族传统文化传承和保护发展，用坚实和牢固的民族法制根基，加快促进自贸港建设，增强各民族对自贸港建设的向往力和参与度。

三、铸牢中华民族共同体意识的自贸港法治路径

海南探索建设自贸港，亟需广泛调动海南各族人民参与自贸港建设的积极性。海南民族地区“大散居、小聚居、交错杂居的民族人口分布不断深化”，呈现出大流动、大融合的特点，使得民族事务管理工作呈现多重复杂性。必须运用法治思维和法治途径来认识和处理自贸港开放便利条件下的民族关系问题，在法律框架下协调好法律和当地黎族、苗族等少数民族善良风俗习惯的关系，依法保障海南自贸港、国际旅游消费中心建设过程，民族地区旅游资源开发和利用中少数民族群众的合法权益，加强对于潜在的民族意识形态领域风险的法律规制及其防控，引导广大群众树立守法观念意识，夯实民族事务治理法治化的基础，维护好海南民族地区发展效益显著、民族关系和谐稳定、社会治理创新的积极成果。

（一）高水平开放促进自贸港民族地区高质量国际化发展

海南享有自贸港法规立法权，拥有自贸港改革自主权优势，对标全球最高开放水平的国际经贸规则，打造自贸港法规体系。通过自贸港立法创新推进民族地区法治建设，促进和保障自贸港民族地区高质量发展。根据《立法法》相关规定，投资及其管理活动会涉及国家法律保留的事项，海南自贸港一般地方立法权、民族自治法规立法权和经济特区法规立法权对于投资贸易及管理活动事项的规制范围往往有限，无法直接触及国家法律保留的事项。自贸港法规立法权则聚焦国际视野，对接高水平国际贸易规则，构建与自贸港高水平开放相适应的民族区域法治制度，促进海南民族地区高质量新发展。

2022 年1 月1 日我国参与缔结《区域全面经济伙伴关系协定》（以下简称为RCEP）正式生效，作为我国目前缔结的自贸协定中开放水平最高的自贸协定，RCEP 代表着国际经贸规则发展的新样态，东盟作为RCEP 达成的主导者与推动者，已连续多年成为我国最大的贸易伙伴。海南地理位置与东盟各国较为临近的区域，基于此，海南聚焦面向东盟、“一带一路”倡议的海上关键节点、改革开放最前沿等地缘优势发展现代服务业特色。在RCEP 高度灵活和统一“零关税”政策和海南自贸港面向全球主动开放的优惠政策叠加效应下，海南利用好自贸港法规立法权，积极促进对标RCEP 自由贸易新规则。海南借鉴广西作为全国民族团结进步示范区和中国—东盟的前沿高地的创新性做法经验，努力用好用足政策和开放性规则，强化与RCEP经贸制度衔接推进，弘扬广西传统地缘特色优势转为开放发展的新优势。①沈伟：《霸权之后的大转型：中美贸易摩擦中的国际经贸规则分歧和重构》，载《海峡法学》2022 年第3 期，第61～63 页。发挥海南著名侨乡人文优势和各民族间团结互助的和谐氛围，引导海南少数民族市县加强与东南亚地区形成更广泛和长期的互联互通机制，促成与国际接轨，构建彰显海南本土民族风情特色的民族法规体系，提高自贸港民族地区投资贸易自由便利化水平，推动海南优秀民族文化产品走向国际市场。

（二）优化自贸港民族团结进步工作的法治保障机制

重视加强民族团结进步事业法制建设，是海南自贸港全面推进改革开放和释放政策效应的目标任务，也是发挥自贸港铸牢中华民族共同体意识的法治促进保障机制作用。当下构建自贸港建设的营商环境优化机制，营造自贸港铸牢中华民族共同体意识的法治环境，探索推进与自贸港建设相适应的民族团结进步事业的法治保障机制，是促进海南自贸港民族团结进步工作的应有之义。海南建省办经济特区以来，不断强化实施《中华人民共和国民族区域自治法》，全面落实民族区域自治制度，海南民族团结建设工作进入了全新阶段，时刻聚焦“中华民族一家亲，同心共筑中国梦”的使命和目标。

新时代海南民族团结工作面临新形势和新任务，尤其是加快落实《海南民族团结进步事业“十四五”规划》，推动民族团结工作全面融入自贸港战略布局之中。海南自贸港建设更要清醒认识到民族团结工作的重要性和紧迫性，目前民族地区一些制度和政策仍有待解决，例如对民族团结进步工作与自贸港建设关系的重要性认知及其定位、提升自治县民族立法权运用的创新性、优化自治县民族法规体系结构、强化民族意识形态及其风险防控法律规制等等。需要完善自贸港制度设计的有关民族地区发展规划，将自贸港民族地区行之有效的实践经验和制度规范化和法治化。②徐亚文、郁清清：《法治在“铸牢中华民族共同体意识”中的特殊作用》，载《湖南大学学报（社会科学版）》2021 年第6 期，第137 页。新时代海南自贸港民族工作，立足铸牢中华民族共同体意识，充分根据《自贸港方案》发展要求，紧密结合海南民族工作的实际情况，坚持党的领导，分阶段、分步骤做好自贸港建设，同时与其相适应推进海南民族团结进步法治促进保障，加强民族团结立法的顶层设计，协调好中央统一立法和自贸港授权立法的关系，用好用足海南自贸港的多重立法权，加强对于自贸港民族团结进步事业的法治促进工作，出台和细化针对民族团结和发展相关的民族地方性法规、自治条例和单行条例，加强自治县民族立法体制创新。③苏海平、陈秋云：《法治视野下的自由贸易港立法权研究——基于央地立法权限互动的视角》，载《上海对外经贸大学学报》2022年第5 期，第83～85 页。诸如广西壮族自治区的12 个民族自治县立法实践，不仅全都制定了自治条例、单行条例及变通规定，而且随着《立法法》的两次修改变动以及民族地区发展的实际需要，也进行了适当的修改与调适，体现民族自治立法稳定性和与时俱进性，具有鲜明的时代特征④陈文琼：《民族区域自治地方的民族自治精神探求——以广西12 个民族自治县的自治条例为例》，载《理论与改革》2015 年第3 期，第168～171 页。。同时，积极推动各部门完善统战性立法工作，以良法善治的制度路径与各族人民的幸福感获得感交相辉映，提高自贸港内各族人民维护祖国统一和民族团结的法治规范意识，彰显对中华民族共同体意识的文化认同、思想认同、制度认同、发展认同、道路认同，为实现自贸港高质量发展和民族团结进步二者有效衔接提供法治保障①魏健馨：《国家认同：缘起、特殊性及制度优势》，载《海峡法学》2022 年第2 期，第3～6 页。。

（三）发挥政策引领等软性法治保障的关键补充作用

软法是我国社会主义法治体系建设过程中的系统性课题，也是法学和民族学、政治学跨学科交叉研究的新领域，相较于硬法经过国家严格的立法程序及运用国家强制力作为后盾保障其实施的特征而言，②民族事务领域的软法现象，较集中表现了国内民族团结进步事业发展领域层面具有一般指导意义内容的软法规范，涉及贯彻国家民族区域自治制度的各项理论和政策性的规范性文件等等。软法具有民间习惯性、非成文性、强制力柔性及政策引导性等功能，在民族地区治理领域的软法治理更多体现为民族政策和理论，包括民族地区民间习惯。不可否认，软硬法结合的共治方式是促进民族地区治理现代化的有效方式，自治条例和单行条例以及自贸港法对实现民族平等、民族团结、各民族共同繁荣和优化民族地区营商环境有着建设性意义，但这些制度规范是运用国家立法资源来制定并实施的，具有较为繁琐的程序要求和时限安排。中国特色自贸港建设是一个新生事物，在打造全球最高开放水平经济形态的同时，也要兼顾岛内诸多民族自治地方的发展问题，保证全面深化改革开放和民族团结进步相统筹相协调发展。

在高水平开放的经济发展格局下，岛内民族事务治理也可能呈现主体结构多样、纠纷类型多重、风俗习惯多元等复杂特点，加上自贸港建设过程中也会出现各种新兴领域问题，所以采取政策规范等软法形式，更加符合民族地区复杂多变现状和自贸港作为改革试验田的特征。例如海南省民族宗教事务委员会虽不是法定的地方立法机构，但其制定颁布的《海南省民族系统法治宣传教育第八个五年规划（2021-2025）》《海南省民族工作高质量发展“十四五”规划》《海南省民族团结教育基地命名办法》《海南省考上“双一流”建设高校和攻读研究生毕业少数民族学生奖励办法》等一些具有激励性、宣示性、指导性的规划和办法等软性政策规范，在推动地区民族法治建设、促进自贸港民族团结进步宣传工作、培养少数民族人才，促进本省少数民族人才回流家乡建设等方面发挥至关重要的作用，更有利铸牢中华民族共同体意识的主线工作。

《自贸港方案》分别提出到2025 年、2035 年再到本世纪中叶，海南自贸港政策和制度体系不断完善的发展目标，政策和制度的创新关系到自贸港经济发展、社会治理和人民福祉。作为引领海南发展的自贸港软法规范，对推进铸牢中华民族共同体意识有着至关重要的作用。自贸港法规体系构建必然包含了各种带有“小快灵、重协商、高效率”政策的软法规范，法治体系和制度政策在很大程度上是紧密联系的。经济特区建设三十五年实践经验告诉我们，改革发展越是深入，越应该强调法治的推动和保障作用。而法治也包含了软硬法相结合的模式，党中央、国务院及各部门为海南自贸港建设专门制定的各项政策及规范性文件，也为自贸港铸牢中华民族共同体意识的软法治理提供了实践范例。

自贸港铸牢中华民族共同体意识的主线工作，应按照党中央对海南自贸港政策和制度体系构建要求的“循序渐进、稳步推进”的思路，民族团结进步事业和自贸港高质量发展同步推进，是一个长期的系统性工程。许多新问题很难及时通过成文法等硬法规范规制，因为民族类别的成文法等硬法规范产生需要经过严格的报批程序，会影响民族区域发展的效率或者制定出新的法律法规之后又往往缺乏相应的配套措施，难以高效解决发展过程中的重大紧迫问题。③姜明安：《完善软法机制，推进社会公共治理创新》，载《中国法学》2010 年第5 期，第20～24 页。通过以软法规范为主的政策性文件，往往容易使一些新兴领域的新生问题得到及时有效解决，因其也带有一定的试验性功能也和自贸港的功能定位相吻合，自贸港功能定位往往与改革试验相关，通过区域性的改革试验和制度探索，检验改革试点的科学性、有效性，然后总结系统性经验向全国范围推广，各种政策性、纲领性的软法规范强调倡导性和补充性，可以更好地助力区域改革先行先试。对特殊领域先行开展压力测试，待检验成熟时再经过立法程序上升为硬法保证其强制性和稳定性，在实现自贸港民族地区治理的制度创新过程中，应辩证性的思考，有序探索，并不是所有领域都需要上升到硬法领域去规范。

（四）构建各民族交流交往交融的自贸港包容型人文法治环境

习近平总书记强调，自贸港的建设是一项系统性工程，需要做好长期的思想准备和工作准备。海南自贸港内现有6 个民族自治县和10 个享受民族乡待遇的少数民族聚居镇，还包括适用民族自治地方规定的三亚市、五指山市和东方市，本土生活着汉族、黎族、苗族、回族等40 多个民族。“开放”和“包容”是中华民族传统的优秀文化基因和中华法系的文化精髓，中华法系的传统法制文化之所以能源远传承、影响深远，重要原因在于中华法系以开放包容、兼收并蓄作为鲜明特征之一，得益于中华法文化的包容性。同时，中华民族是一个伟大包容、海纳百川的民族①张文显：《论在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家》，载《中国法律评论》2023 年第1 期，第18～20 页。。自贸港以高度自由便利和充分开放包容为核心特征，作为一个面向全球高度开放，汇集各项要素充分流动、集聚的开放包容新高地，“民族团结一家亲，同心共建自贸港”的宏伟蓝图与源远流长的中华法系传统法文化的开放性包容性精神高度契合。实现这一宏伟蓝图，需强化自贸港内各民族交流交往交融的专门性立法，构建与自贸港功能定位相适应的民族事务治理机制，打造自贸港各民族共建参与式的社会包容型法秩序，重点在于解决地区少数民族旅游文化产业发展、构建不同民族间相互嵌入式的社区人文环境、提升民族区域数字化治理能力等当前自贸港内各民族间交流交往的难点瓶颈问题。因为“包容型”法规范秩序可以鲜明的涵盖自贸港建设的经济活动、市场监管、对外贸易、制度创新、国际经贸规则本土化改造等各个领域②董琦：《法治化营商环境建设背景下海事司法审判体制改革的路径研究》，载《海峡法学》2023 年第1 期，第88～89 页。。自贸港打造开放、互助、包容的自贸港民族人文法治环境，是促进岛内不同民族间形成人人参与，人人有责的中华民族命运共同体，提升各民族对中国特色自贸港的认同度和强化中华民族共同体意识的关键因素。③周俊：《中华民族共同体意识下世居族群的文化叙事——以海南省三亚市疍民为例》，载《湖北民族大学学报（哲学与社会科学版）》2021 年第4 期，第160 页。以海南三亚市为例，作为海南建设国际旅游消费中心的主力城市，也是外来人口占据主要比例并且享受民族地区照顾政策的热带滨海城市，市内汇集黎、苗、回本土少数民族和外来少数民族，其中回族作为三亚较为典型的少数民族群体，被当地媒体和民众称为海南少数民族中最早融入改革开放和市场经济的典型代表。多年来，当地回族群众通过自身的生活空间行为和社会交往行为实现了与当地其他民族以及外来游客的深层次交流互动，和当地其他居民彼此逐渐呈现、彼此嵌入的状态④孙九霞、黄凯洁：《融合与区隔：穆斯林旅游移民在三亚回族村的适应》，载《民族研究》2016 年第6 期，第51 页。。

得益于国际旅游岛和自贸港建设的政策红利，当地回民通过发展民族特色旅游，结合本地特色和民族风情，打造了一批富有民族韵味且体现海南风情的清真美食和艺术产品，吸引了不少本地汉族群众和外来游客的慕名而来，当地回族群众在自贸港政策和法治保障下获得的一系列发展机遇，既为实现共同富裕创造了良好条件，也为促进本地区民族经济发展，通过自贸港建设丰富本民族传统特色文化，推动本民族和其他民族及外来游客间的交流交往交融作出了贡献。因此，通过将岛内不同民族之间进行友好往来、共促发展的创新实践和先进经验纳入自贸港建设相关的立法规划之中，加快构建与开放型法治环境相适应的自贸港“包容型”法规范秩序，推动完善自贸港民族事务治理的法治机制创新，从而为铸牢中华民族共同体意识奠定良好的人文法治基础。

（五）构建自贸港法规体系应契合民族区域发展定位和民族特色

党的二十大报告指出，要在明确我国社会主要矛盾的基础上推进各项工作，不断丰富和发展人类文明新形态。随着我国社会主要矛盾发生变化，海南应精准把握海南民族地区经济高质量发展规律，推进发展方式转化、经济结构优化和新旧动能转化。海南自贸港建设现阶段民族发展问题，关键在于实现海南民族地区经济高质量发展，缩小区域发展差距，解决民族地区发展失调、发展失衡、发展失序问题①张守文：《新发展格局与“发展型法治”的构建》，载《政法论丛》2021 年第1 期，第6～7 页。。要重点围绕促进民族发展繁荣，推动民族地区高质量发展方面重点立法。根据海南自贸港产业发展要求，挖掘海南民族地区文化特色资源，强化民族地区生态环境保护尤其重要。

海南“三区一中心”战略②“三区一中心”即全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国家重大战略服务保障区、国际旅游消费中心。，将建设国际旅游消费中心和民族产业振兴目标相结合，打造独具海南民族特色、体现国际化、现代化、产业化的现代旅游产业体系。海南建省创办全国最大经济特区，也是考虑到海南独特地理优势，指出海南岛地处南海前沿，是我国的第二大宝岛，又是著名革命老根据地，有黎、苗、回等兄弟民族聚居。不仅拥有碧海蓝天、阳光沙滩，还有民族异域风情的热带雨林生态区、少数民族特色村寨等自然风光。将海南岛经济和文教事业尽快搞上去，对于实现社会主义现代化，加强民族团结，巩固国防，具有深远意义。

法治是最好的营商环境，也是实现各民族团结进步、各民族共同繁荣发展、各民族群众和谐共处的重要抓手，结合自贸港战略目标要求，围绕优化少数民族地区营商环境、打造民族特色旅游资源、改善民族地区基础设施建设、强化少数民族历史文化遗产保护等现实问题，开展立法规划和重点立法项目。2023 年全国少数民族体育运动会将在海南举行，这将是我国规模最大、规格最高的一次少数民族体育盛会，也是海南向全国和全世界展示各民族繁荣发展、民心凝聚、携手共进的和谐盛面。建议尽快启动地方民族立法，创新推动海南省少数民族传统体育与文化事业进步、民族特色农业发展、开展少数民族村寨建设发展规划、民族地区乡村旅游振兴、民族地区生态环境保护等，加强对黎锦等享誉全球的世界非物质文化遗产的保护与传承，进一步提升海南自贸港少数民族非物质文化遗产的国际影响力。同时，在处理好政策倾斜的关系上，完善相关领域的民族法规体系建设，推动海南民族地区平稳、有序、健康地发展，使其与自贸港建设战略相融合，加快国际旅游消费中心建设。

结语

铸牢中华民族共同体意识，是我国维护民族团结的长期主线，全面深入推进新时代民族地区经济、政治、文化发展的原则遵循。海南自贸港建设更要充分彰显和铸牢中华民族共同体意识，立足于海南省多民族聚居和拥有丰厚少数民族非物质文化遗产的特色省情，推动自贸港高质量发展，全面提升自贸港各民族团结奋进、共同建设自贸港的认同感和参与度。自贸港建设已经激发和调动海南各兄弟民族跨越式发展的强烈热情和积极性，海南民族团结进步工作也正在努力走在全国前列，各民族人民正在积极奋进在海南自贸港建设的美好愿景和伟大实践，贡献宝贵的智慧和力量。

海南建设具有世界影响力的中国特色自贸港，将更高标准、更高要求推进自贸港民族地区经济发展，海南民族地区高质量发展新目标与自贸港发展战略相融合相促进。高度认知强化铸牢中华民族共同体意识之于自贸港建设的重要性，始终以铸牢民族共同体意识为主线，促进各民族交流交往交融，共建中国特色海南自贸港。积极运用法治手段扶持培育民族地区重点产业的发展，构建海南少数民族人才创新培养机制。全面推进建设国际旅游消费中心，更要重视对海南世界级的少数民族非物质遗产的推广宣传，提升民族地区开放水平和现代化程度，将独特的民族特色文化和热带风景，打造成为彰显自贸港开放特色的金色名片。