政府购买社区居家养老服务的现状与问题分析

王梦真

摘   要：近年来，我国人口老龄化问题日益凸显，养老问题变得越发严峻。社区居家养老服务具有养老服务供给的综合优势，而政府购买养老服务很大程度上能满足城镇养老服务需求。通过对城镇社区居家养老服务理论和政府购买政策的分析，以南京市为例，调查政府购买社区居家养老服务在南京市N社区的实施现状，并从服务对象、服务内容、服务供给者三个角度进行总结归纳，探讨其所面临的主要问题，并提出对策建议，以期使城镇居民老有所养。

关键词：社区居家养老服务；政府购买；困境；对策建议

中图分类号：C913        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）03-0089-04

在中国，养老问题日益严重。计划生育、城镇化等一系列因素对老年人养老的影响更加严重。传统的家庭养老模式随着我国社会经济结构的改变而逐步瓦解，而机构养老因为缺少床位，服务也做得不到位[1]。在此发展基础上，社区居家养老在中国快速发展起来，结合了家庭养老和机构养老共同优势。这种模式是由家庭、社区和机构三者共同负责，为老年人提供养老服务，满足他们各种生活需求。

政府购买公共服务符合政府精简和权力下放的总趋势，并且已经开展了许多试点项目，将养老服务移交给市场。2000年，上海率先提出并实施居家养老服务外包的形式。后来，又在南京市鼓楼区和玄武区、无锡市、宁波市海曙区和北京市东城区开展试点工作。党的十八届三中全会明确指出，要充分发挥市场主体的作用，加大政府对公共服务的购买力度。党的十九大还提出了“积极应对人口老龄化”的战略规划，政府购买社区居家养老服务得到进一步的提升。

一、南京市政府购买居家养老服务的政策发展

放眼全国，南京提前十多年进入人口老龄化社会。2005年以来，南京市先后制定了一系列的政策性文件，以鼓励和支持政府购买居家养老服务。2020年7月1日《南京市养老服务条例》正式实施，在居家及社区养老服务工作方面，明确了要完善社区养老服务政策及基本的公共服务，推动和鼓励社会资源力量，依托社区，按照其就近方便、安全优质、价格合理的基本原则，为老年人提供居家养老服务[2]。鼓励建立老人日间护理照料中心、居家养老服务中心等社区和居家养老服务机构，政府为此提供优惠扶持。为了推进居家养老服务市场化、社会化發展，鼓励各类社会组织和企业参与进来，为广大老年人提供活动场地，让他们享受到娱乐、文化、健身等多种形式的养老服务。除此之外，还建立了一个智慧养老服务平台，定期展开公布和及时整理更新各地区养老服务组织的相关服务信息，为广大老年人群提供与养老服务相关的政策咨询、信息查询、生活照料、紧急救援等各种相关养老服务。

《南京市政府购买居家养老服务实施办法》的出台，更加精准全面地为老年人提供养老服务。建立健全居家养老的扶持和优惠政策，对长期需要养老照护的失能失智老年人，可以通过政府直接购买养老服务的方式，安排其短期进入养老机构，或者由养老服务机构组织专业人员上门为其提供暂时或者短期的养老照护[3]。政策提供政府养老扶助对象的照护服务，根据实际情况为老年人提供不同照顾时长的免费生活照料。社区还要对重点独居老人进行定期巡访，可自行组织或者委托养老服务组织采取上门探视、电话询问等方式，定期走访了解重点独居老人的生活状况。政策还提供了紧急呼叫服务，紧急呼叫终端，连接着智慧养老服务平台，可以实时监测老年人的安全状况，如有意外，可以实时求助，自动定位，实施紧急救援。

二、基于南京市政府购买N社区居家养老服务的调查与分析

（一）老年人的基本状况

本文从南京市栖霞区N社区中选取了600名老年人进行调查，收集有效问卷565份。同时，通过对50人的个案访谈，了解了社区老年人的基本情况和存在的问题。在接受调查的老年人中，男女比例相近，有265名男性，占46.90%；300名女性，占53.10%。根据年龄分布，有200名60—69岁的老人，约占总调查人群的35.40%；315名70—79岁的老人，占比55.75%；只有50人超过80岁，参与调查的高龄老年人的数量相对较少。

（二）老年人的经济状况

在接受调查的老年人中，92.92%有基本养老金或退休金，只有7.08%的老年人没有经济来源，完全依靠子女赡养。由于在N社区管辖范围内有一家大型国有企业，退休人员很多，一般的老年退休人员都有自己的退休金，基本上可以满足他们的日常生活，完全依靠子女且无养老金的老年人非常少。在调查老年人每月所拥有的生活费中，不足1 000元者达2.65%；生活费用在1 000—2 000元之间占17.70%；2 000—3 000元的为49.56%；3 000元以上的老年人占30.09%。

从经济角度来看，老年人使用自己的养老金基本可以满足他们生活的基本需求。一些养老金或退休金超过2 000元的老年人群可以负担一些家庭养老的费用。同时，对于有经济困难的老年人群体，南京市社区居家养老服务规定中也有相对应的优惠措施，减轻了他们的养老经济负担。社区居家养老充分利用资源，不仅降低了老年人的住房成本，又节约了机构养老的住房成本。此外，根据老年人的特殊需要，可以安排相应的饮食起居和各种文化体育活动，以提高老年人的生活质量。

（三）老年人的基本需求

近年来社会经济发展迅速，老年人的生活也发生了较大改变。在对养老服务需求的调查中，排在前三的项目是医疗、聊天和娱乐，分别占比51.33%、39.82%和37.17%。同时，还有其他类型的需求，如家政服务、餐饮服务和运动健身服务。

老年人对医疗服务的需求最大，因为对于老年人来说，患病的风险随着岁数的增长而增加，他们的身体抵抗力也越来越差。医疗机构仍存在看病困难和医药费昂贵等问题，大多数老年人不愿花钱，甚至延误了病情。因此，应加强医疗服务，让年长者真正感受到社区的亲切与关怀。由于子女忙于工作，白天陪伴老人的时间不多，老年人的精神需求无法满足，非常需要有人陪伴，所以老年人对聊天的需求也很大。娱乐同样也是需要人多的氛围，能够让他们感到不再孤单寂寞。为此，社区应在各方面落实切实可行的养老服务，使老年人对社区养老有较高的满意度。

三、南京市政府购买N社区居家养老服务的运行现状

（一）服务对象——老人

调查显示，在南京享受老办法的老年人仍然享受老办法所获得的服务，享受新办法的老年人将继续按照新办法享受服务，即老人老办法、新人新办法。在本次接受调查的50名老年人中，25人按老办法接受家政服务，15人按照新办法接受助餐等服务。另外10人应该按照新办法接受服务，但他们却没有得到服务。据了解，他们根本不知道有政策补助，一定程度上体现了政策宣传不到位的问题。

（二）服务内容——居家生活照料服务和精神慰藉服务

在梳理了政策文件中相关的养老服务内容后，又对社区老年人实际获得的服务内容进行了调查。根据调查，老年人的主要服务是居家生活照料和精神慰藉服务，最常见的居家生活照料服务是清洁和洗衣。除此之外，还有用餐服务，其主要是去一个集中点吃饭，一般在社区养老服务中心，而这个社区的餐食供应点则设在靠近社区的大型国企的食堂。

居家生活服务还包括健康护理，它包含了一般体检、陪伴就医和帮助配药三方面。免费健康体检是每两年可体检一次，上半年3—5月，下半年9—11月。N社区共有3 500多名退休职工享受两年一次的体检活动，再加上享受居家生活服务的灵活就业人员，每年来社区登记体检的大约有2 000人，光是体检登记就是一个浩大的工程。一天约50人，半个月后出体检报告。若是医院查到有可能患有重大疾病的人，会打电话通知社区，然后社区负责联系他们去医院复查，做到不延误病情，病有所医。陪伴就医和帮助配药则是针对失能老人和半失能老人提出的健康护理服务，以此为他们提供更加全面完善的服务。

至于由新老办法所提供的服务而言，新办法主要集中在饮食服务，而老办法主要体现在生活照料和精神慰藉上，且通过新老办法所提供的服务内容基本上是同样的。其中，以餐食服务为例，按老办法享受生活服务的老年人，不需要任何费用，完全由政府补贴；而按照新办法享受集中就餐服务的老人则需要每餐支付2—3元，政府分别补贴6—7元。

精神慰藉服务主要是陪同聊天，并辅以文化和体育活动。社区为老人提供了各式各样的老年活动室，例如棋牌室、台球室、健身室、音乐室、舞蹈室等。除此以外，还要为老年人组织各种不同形式的文化、体育和娱乐活动，社区每月至少举办一次；街道每季不少于两次；市、区每年不少于四次。为了实现“增长知识、丰富生活、陶冶情操、促进健康、服务社会”的伟大目标，更好地帮助老年人实现老有所学，积极应对当今社会正发生的变化，提高生活质量，N社区还联合所管辖区域内的大型国企的离退休管理中心，一同创立老年大学，开设老年课程，主要课程包括智能手机、楷书、行书、山水、花鸟、国画、声乐、合唱团、舞蹈。之后又成立了离退休文化艺术协会，文化协会下设书画、摄影、音乐、舞蹈、棋牌和宣传写作等专业协会，以密切联系和服务广大离退休人员，组织他们开展合适的、健康有益的、喜闻乐见的群众性文化艺术活动，丰富他们的生活，增进相互间的友谊，促进他们的身心健康。

根据调查，53.10%的老年人对社区组织的活动表示满意，但仍有20.35%的老年人感到孤独，不喜欢交朋友的老年人比例为27.43%，这表明应更加重视老年人的心理健康。该调查充分地反映出老年人对于养老服务问题的焦虑和担忧，一方面表明随着我国市场经济的快速进步和發展，老年人还停留在20世纪“养儿防老”的传统家庭的养老观念，不能完全适应当前社会主义现代化市场经济下的现代社区居家养老服务；另一方面，它也反映出经济建设与思想建设不同步，养老保障服务体系建设滞后、发展不完善等问题。社区有责任和义务帮助老年人积极面对生活，而不与社会脱节，促进代际和谐[4]。

（三）服务供给者——社区居家养老服务专业机构

N社区比较特殊，一个大型国企的职工占了总管辖人口的绝大多数，所以社区与这家国企的离退休管理中心联手共同提供养老服务。经过调查，N社区居家养老服务中心除了为老年人提供基本的养老生活服务外，还落实这六项服务，即政策咨询和查询服务，包括电话咨询、现场咨询和相关信息查询；领送养老金服务，专为辖区内高龄、重病等行动不便的老年人设计；医疗健康服务，为老年人建立健康档案；文体娱乐活动；每逢重大节日、社区老人整岁生日、患重病以及家庭遭受重大灾难的，社区派人上门看望慰问，并按规定发放慰问金；引导老年人积极地建立自我管理，及其互助性的服务组织，为他们创造良好的活动环境和条件，提供与养老相关的服务，重点是关注所在辖区内患有重病、80周岁及以上的老年人，每半年上门走访一次，了解其基本情况。

当前，老年人需要更专业的居家养老服务。然而，繁重的工作任务、较低的职业声望和较低的工资水平导致了专业服务人员普遍丧失了对老年护理工作的满意度和积极性，所以社区居家养老服务专业机构无法招聘到专业的养老护理从业者，如助老员和社区医生等。目前，据调查了解到，社区居家养老服务工作者基本上是“4050”的灵活就业人员，有的人原来是家庭主妇，有的人是经营小店的个体户，也有的人是家政小时工。这些人的流动性非常高，甚至在一年内出现过更换七八个服务员的情况，工作非常不稳定。而且只有社区居家养老专业机构才能确定服务人员的分布，老年人并不能选择服务人员，这就导致了养老需求大于供给的局面。

四、政府购买社区居家养老服务面临的困境

（一）政策实施过程存在问题

在意识方面，没有意识到政府并没有减少养老责任，只是把原本养老服务的供给工作委派给社区居家养老服务中心去做，政府的责任并没有因此转移，而只是改变了服务供给的方式。有学者认为政府有主导责任，必须行使“守门人”的监管职责，保证养老服务达到质量标准，并且覆盖最需要服务的人群[5]。在工作方面，也存在着诸多问题，无法对症下药。由于缺乏服务对象审查工作，需要服务的老年人名单也不够准确；政府购买养老服务从招标到签订合同，中间过渡的时间太长；只有每个季度或年末的验收评估，服务过程中缺乏监督；政府提供养老服务时带有“自上而下”的惯性，在一定程度上导致服务需求与供给的错位。

（二）服务内容多变且不完善

首先，服务人员流动性强，总在不断更换，不同的人对服务内容的解读不同，存在认同上的差异。其次，居家养老仍在发展中，常常推陈出新，相关的政策文件会出现变化，这也会使服务内容发生改变，养老服务中心也常出现计划赶不上变化的情况，陷于被动[6]。例如，社区老人曾要求免费学习太极，但是社区养老服务中心并未收到政府有关安排指示，以前的政策文件又并未提及，而这样的服务是否要提供、供给是否有效等问题存在争议，且不利于后期的验收评估。另外，服务内容并不完善，居家养老服务的供需存在诸多矛盾。例如，供给单一性与需求多样性、供给同一化与需求个性化、供给专业化程度低与需求专业化程度高等矛盾[7]。矛盾之所以存在，原因是没有根据老人的实际需要，合理设计服务项目。

（三）缺乏专业化的养老服务团队

专业的养老服务人员提升素质，可以推动养老服务医养融合发展，并有效解决养老问题。在居家养老服务中，养老从业人员的专业素质直接影响服务质量。目前，社区没有建立起专业化、高素质的养老服务团队。尽管政府部门要求养老服务相关从业者必须先接受培训，在通过考试后，他们将获得工作资格认证，并补贴培训费用。但因为详细培训的工作往往都采取了外包形式，政府监督不到位，大多数人经过几天的简单培训就匆匆上岗，培训期不足，而且队伍中的志愿者和短期兼职人员并不稳定，再加上较大的工作压力和较低的工资水平，帮助老年人做家务就成了他们的主要工作，最多就是进行一些简单护理，缺少专业层面上的服务。

五、完善政府购买社区居家养老服务的对策建议

（一）尽快明确法律制度规范

居家养老服务能够持续发展的保障和基石是完善的法律体系。瑞典、英国和日本都是立法先行，且根据实际情况不断修改完善，使居家养老服务的各项工作有条不紊地推进。而中国居家养老事业仍是以政府各个部门的政策文件为指导，缺乏法律依据，国家要充分考虑经济发展状况，逐渐建立健全有关居家养老服务的法律制度规范，对地方政府购买细则、服务参与者、资金筹集等做出规定，使之有法可依，用法律来确保制度的良好运行。从我国国情出发，应当健全家庭养老支持政策，鼓励发展社区居家养老，通过社保补贴等方式，引导老年人住家养老、近家养老。在现阶段政府购买有限的情况下，根据老年人的需求购买可以防止浪费并节约成本。

（二）实现服务供给主体多元化

居家养老服务的连续性，需要服务输送体系的设置必须满足连贯性与可及性，所以仅仅依靠单一的职业种类来提供养老服务，是无法保障养老服务切实触及每一个受众的。这时，就需要多方共同合作。政府可以制定相关政策，鼓励养老服务由多方共同供给，鼓励和呼吁有一定专业能力的企业、社会团体和个人到社区养老服务中心做志愿者。专业的社会工作者是做好居家养老服务工作的基础，而志愿者起着补充作用，打造出社工与义工联动的服务模式，这样才能保证服务输送体系的连贯性。只有服务人员有数量保证，在此基础上，通过专业知识的教育培训，从各个方面提高服务人员的服务水平。

（三）建立居家养老评估监督体系

居家养老服务体系的持久健康发展，与严格规范的服务评价标准和权威机构的强有力监督密不可分。目前，各级政府和服务机构仍然把国内生产总值和经济收入作为衡量老年服务水平的标准，不能切实反映出老年人的需求。虽然政府为了提高居家养老服务质量投入了许多人力物力，但效果甚微，所以开展科学评估至关重要。建立多層次的政府购买社区居家养老服务监督和评估体系，让多方主体共同参与，使评估结果更具代表性。首先是由服务购买方——政府民政部门对其购买的为老服务进行自评，由服务提供者——专业服务机构自行评估并上报上级主管部门，接着由服务对象及其家属代表参与评估，他们更加了解老年人的需求是否得到满足，更加清楚服务中存在的不足，最后由独立于社区居家养老服务之外的第三方评估机构评估，使评估更加客观真实地反映服务的质量，从而促进政府购买社区居家养老服务的进步与发展，也避免了单一主体评估的局限性。

结语

随着中国养老发展压力和挑战加大，为了缓解家庭养老不断弱化，弥补机构养老供给不足，社区居家养老获得认同并推广。而政府购买社区居家养老服务有助于应对越发严峻的养老问题。根据以上分析，能够得出以下结论：其一，服务对象——老年人基本可以享受到相应的政策性养老服务，但政策实施过程中仍然面临许多问题，需尽快明确法律制度规范；其二，被调查的老年人所获得的服务内容主要是日常生活照料服务与精神慰藉服务，基本与政策规定相符，但服务内容依然存在与老年人实际所需不相符不完善的情况，服务内容多变，需要多方参与，共同协调；其三，主要服务供给者为社区居家养老服务专业机构，能够为社区老人提供日常基本生活服务，但服务供给单一，缺乏专业化的养老服务团队，流动性大，服务水平不高，需要建立居家养老评估监督体系。

参考文献：

[1]   夏艳红，束依，邓迎松，吴群.社区居家养老服务现状及对策研究——以武汉市武昌区为例[J].科技创业月刊，2014，27（5）：41-11.

[2]   南京市养老服务条例[EB/OL].江苏人大网，2020-07-10.

[3]   法治化助推养老服务高质量发展[EB/OL].中华人民共和国民政部，2020-09-22.

[4]   王刚义，赵晶磊.居家养老的困境与出路——探索一种适合中国国情的养老模式[J].创新（深圳），2008，（3）：86-89.

[5]   赵曼.养老服务综合监管制度的建立健全进入“快车道”[J].中国民政，2021，（2）：17-18.

[6]   肖靓.居家养老服务购买机制的实践检视与路径建构——基于N市J区的实证分析[J].西华大学学报：哲学社会科学版，2018，37（4）：80-86.

[7]   黄佳豪.地方政府购买居家养老服务评估研究——以合肥为例[J].理论与改革，2016，（2）：98-101．

[责任编辑   立   夏]