落实全国生态环境保护大会精神谋划设计和推进好生态环境保护工作

刘国才

生态环保工作看似纷繁复杂，但实际就三件事，目标问题、任务问题、责任问题。目标是努力方向，任务支撑目标实现，责任保障任务完成。生态环保工作好坏，关键在于三方面谋划设计是否科学、推进是否有力。落实全国生态环境保护大会精神，不论有多少理念，最终评价一定是看生态环保目标实现没有、生态环保任务完成没有、生态环保责任落实没有。

一、目标问题

生态环保工作目标是为经济发展设定底线的。底线含义为: 一切经济活动都不能突破设定的生态环保目标底线；都必须在守住生态环保目标底线基础上谋求经济增长。地方各级党委、政府的一切生态环保工作都在为经济发展守牢底线；通过底线倒逼，服务和优化经济发展，并进一步实现生态优势转化为经济优势。环保目标问题实际就是发展底线问题。

(一)目标是什么

包括定量和定性两方面。

1.定量目标。包括环境质量目标和生态质量目标。环境质量目标是指水体、大气、土壤环境质量目标，反映的是经济发展中的污染防治情况。生态质量目标是对生态系统的评价目标，反映的是经济发展中的生态保护情况。

2.定性目标。定性目标是指经济发展中，产业、能源、运输结构及布局等要符合功能区定位要求的目标。结构和布局必须遵守功能区刚性约束。功能区目标包括: 生态红线目标、主体功能区目标等等。

3.定量和定性目标关系。两项目标密切关联，相辅相成、缺一不可。没有定性目标的明确，定量目标必然陷入盲目；没有定量目标的完成，定性目标的要求也不可能实现。比如: 自然保护区属于全国主体功能区规划的禁止开发区域，保护区内定量目标要求一定是严格的，如果在保护区内发生环境污染、生态破坏问题，定量底线失守，保护区的保护功能也不可能实现。现实工作中，不少环境污染、生态破坏问题，究其本源，是由定性底线不明确或失守造成的。

任一行政单元，定量和定性目标未突破，就守住了经济发展的生态环保底线，发展与保护就实现了双赢，生态文明建设就落到了实处。国家战略同样如此，以长江大保护为例，流域排污总量、生态保护满足确定的环境质量、生态质量达标目标要求；流域产业、园区、项目等的设置符合流域划定的功能定位目标要求，中央要求的共抓大保护才算真正落到实处。

(二)目标现存问题

1.目标未明确。迄今，对行政单元经济发展的生态环保底线，即定量和定性目标底线，并未完全明确。对国家重大决策(如长江大保护、长江三角洲区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、粤港澳大湾区建设、海南自由贸易港建设等)，要将定量、定性目标作为生态环保底线是否守住的最终评判，作为是否落实生态文明建设要求的检验。

2.目标不全面。迄今，水体、大气、土壤等环境质量目标较为明确；但生态质量目标还不完善，评价“绿水青山”的指标体系亟待建立。对生态环境质量监测评价体系和生态质量监测网络建设需抓紧进行。

3.目标被突破。在定量目标上，一些地方由于经济发展的污染物排放量、生态破坏程度突破环境质量、生态质量达标要求，造成定量目标底线失守，甚至引发环境污染、生态破坏问题。在定性目标上，一些地方由于经济发展的产业、能源、运输结构和布局等违背功能区定位要求，造成定性目标底线失守。由于源头控制出现问题，定量底线也难以守住。中央生态环保督察查办问题，实际都是在查办定量、定性目标底线失守的问题。

(三)目标如何设定

要将定量、定性目标作为经济发展的生态环保底线；作为对地方各级党委、政府生态环保工作成效的评判；作为上级对下级党委、政府生态环保工作考核的硬约束。

在定量目标上，考核地方党委、政府环境质量、生态质量达标情况。对每年都达到设定目标的，年度考核都给满分，不再提出年度继续改善“更高”考核要求(除非该行政单元功能区目标改变)。对欠账多，一时难以达到设定目标的，要下达每个年度的改善目标，按时完成改善目标的，同样给予满分。在定性目标上，考核地方党委、政府辖区产业、能源、运输结构和布局等符合功能区定位目标情况。符合目标要求的，考核给予满分。对欠账多，一时难以达到功能区定位目标的，要下达每个年度结构和布局调整目标，按时完成调整目标的，同样给予满分。

(四)目标情况获取

定量、定性目标极易考核，评价数据极易获取、极易评价。

定量目标数据获取。环境质量 (水体、大气、土壤)数据调取生态环境部门监测数据。生态质量数据调取生态环境、自然资源等部门调查及遥感等数据。将质量数据与达标目标比对，发现未实现情况，做出评价。定性目标数据获取。调取被考核地方各类资源开发、产业发展、园区等规划及实施情况；调取被考核地方各类功能区规划，包括主体功能区、水功能区、环境功能区、生态红线等规划及实施情况。将调取的两类规划及实施情况比对，发现违背情况，做出评价。数据获取还可借助卫星遥感数据，找出敏感功能区内疑似侵占区域，再通过现场核实聚焦问题。

二、任务问题

任务支撑目标实现。任务包括: 支撑定量目标实现任务、支撑定性目标实现任务。

(一)任务是什么

1.支撑定量目标实现的任务。在支撑环境质量目标任务上，要围绕实现大气、水体、土壤环境质量目标，设计好蓝天、碧水、净土污染防治任务。在支撑生态质量目标任务上，要围绕实现生态质量目标，设计好水源涵养、水土保持、生态修复、生物多样性保护等任务。

2.支撑定性目标实现的任务。一是偿还旧账任务。要依据功能区定位，对不符合定位要求的产业、能源、运输结构和布局等明确调整要求。依据要求，制定调整任务。二是不欠新账任务。要依据功能区定位，新上项目不违背功能区定位目标要求，在发展中实现辖区产业、能源、运输结构等的科学布局。

(二)任务现存问题

1.重环境质量任务轻生态质量任务。重视水、大气、土壤污染防治任务。围绕环境质量改善目标，制定各要素污染防治规划，出台实施意见，打赢污染防治攻坚战，成效显著。生态保护任务谋划推进亟待加强。围绕生态质量改善目标，对生态保护规划，以及各专项规划编制及实施滞后，水源涵养、生态修复、水土保持、生物多样性保护等任务谋划设计、推进不足。

2.重定量支撑任务轻定性支撑任务。以往编制生态环境保护规划，重点任务在于谋划和推进污染防治任务完成。对支撑功能区目标实现的任务谋划设计和推进弱。虽然多个部门划定了多个类别功能区，但问题梳理不足、配套政策不足、整改落实不足，结构和布局调整缺乏专项规划部署和实施。一些地方违背功能区定位的产业、园区、项目旧账未还、又欠新账，成为当地环境质量、生态质量恶化，以及环境风险的本源。结构和布局问题造成定量底线目标失守，代价大。

(三) 任务如何确定

1.定量目标支撑任务确定

环境质量目标任务确定。在水环境质量目标任务上，做到减污、增容两手抓。在减污上，要针对不同地方污染因子不同，实施精准治污。在增容上，要实施水生态保护，在增加环境容量上下功夫。在大气环境质量目标任务上，在设计支撑各因子质量目标任务基础上，要重视PM2.5和臭氧协同控制、碳达峰及碳中和目标，谋划设计好臭氧前体污染物控制、二氧化碳减排任务。要对形成臭氧的特征VOCS及机理进行研究，精准设计减污任务。要通过工程减排、结构减排、管理减排措施，减少二氧化碳排放；要通过植树造林、森林管理、植被恢复等措施，增加碳汇。在土壤环境质量目标任务上，依照《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准(试行)》《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准(试行)»要求，开展土壤污染监测、调查和评估，对污染区域开展修复。

生态质量目标任务确定。一是重要生态功能区保护任务。对承担水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性保护等重要生态功能区域，依重要程度，由国家及地方确定保护任务，确保生态红线面积不减少、功能不降低、性质不改变。二是其他区域生态保护任务。对未纳入重要生态功能保护区域，由各行政单元实施保护，依据上级下达的考核目标，确定保护任务。国家及地方依据卫星遥感数据和现场调查，以县域为单元，对保护情况实施评估考核。

2.定性目标支撑任务确定

调整原有不符合功能定位要求的产业、能源、运输结构和布局。以产业布局为例，推进不符合功能定位的原有项目关闭、搬迁、改造、入园等。以能源结构为例，要优化能源供给结构，控制煤炭消费总量。以运输结构为例，要优化交通运输结构，推动车船升级优化改造等。

三、责任问题

(一)责任是什么

责任是完成任务的保障。依据环境保护法和中央关于生态环保工作“党政同责、一岗双责”要求，对生态环保工作责任明确如下。

1.地方党委、政府责任。对辖区生态环保工作目标负责。目标未实现，以及出现严重生态环境问题，首先追究地方党委、政府责任。

2.有关部门责任。对本部门职责领域生态环保工作任务完成负责。任务未完成，以及在职责领域出现生态环境问题，追究分工负责履职不力责任。

3.生态环保部门责任。包括两方面。一是参与地方各级党委、政府经济发展在生态环保领域的综合决策: 要能够说清经济发展的生态环保底线；决策中能够始终把握质量达标、功能区符合两项原则；能够服务地方各级党委、政府谋划设计好偿还目标未实现、任务未完成的旧账，不欠定量、定性目标的新账，促进辖区守牢底线基础上，实现经济快速增长。二是对生态环保工作实施统一监督管理: 要做到“三个清楚”，即要将辖区生态环保底线状况及存在问题梳理清楚；要将生态环保工作责任向地方各级党委、政府汇报清楚；要将有关部门和下级党委、政府生态环保目标、任务列清楚，通过党委、政府目标责任形式，将目标、任务落到下级党委、政府和本级有关部门头上，建立健全考核机制，施行严格的考核奖惩。

(二)责任如何落实

要加强顶层设计，将地方各级党委、政府负责、生态环保部门统一监管、有关部门分工负责的工作机制明确好，既要认知机制含义，更要搞清机制“落地”的方法。机制含义在上述已有明确，“落地”方法为: 综合运用行政、市场、法治、科技等多重手段推进生态环保工作，即通过建立生态环保工作的组织领导机制、目标责任机制、监督检查机制、考核奖惩机制等，将党委政府、有关部门等的责任落实到位。