全面推进美丽中国建设——2023 年中国环境战略与政策学术年会综述

生态环境部环境与经济政策研究中心

【编者按】2023 年9 月24 日，由生态环境部环境与经济政策研究中心主办的“2023 年中国环境战略与政策学术年会”在北京召开。会议以“全面推进美丽中国建设”为主题，深入学习贯彻习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神，围绕美丽中国建设的理念指导、战略定位、实践要求开展了深入研讨交流。

由生态环境部环境与经济政策研究中心主办的“2023 年中国环境战略与政策学术年会”日前在北京召开，会议深入学习贯彻习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神，围绕美丽中国建设的理念指导、战略定位、实践要求、效果评估，开展深入研讨交流，为加快推进人与自然和谐共生的现代化提供理论和实践支撑。

会议认为，习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出的“四个重大转变”和“五个重大关系”是习近平生态文明思想的新阐释新发展，进一步深化了我们党对社会主义生态文明建设的规律性认识，为新时代新征程全面推进美丽中国建设提供了根本遵循，必须长期坚持并在实践中不断丰富发展。

新征程上，要深入学习贯彻落实习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神，牢牢把握形势任务，坚持以人民为中心，坚持精准、科学、依法治污，坚持绿色低碳发展，坚持统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，坚持底线思维安全发展，坚持改革创新合作共赢，以高品质生态环境支撑高质量发展，努力绘就美丽中国新画卷。

年会以“全面推进美丽中国建设”为主题设1 个主论坛，围绕美丽中国建设经济政策、生态保护监管、减污降碳协同增效、法治保障、全民行动等方面，设5 个平行分论坛。来自相关部委、科研院所、地方政府、新闻媒体等方面的代表共150 余人参加会议，并围绕论坛主旨开展理论和实践研讨交流，提出了很好的意见和建议。

一、美丽中国是中国式现代化的目标指向

建设美丽中国是以习近平同志为核心的党中央，深刻把握我国生态文明建设和生态环境保护形势，立足社会主义现代化建设全局，不断满足人民日益增长的美好生活需要作出的重大战略安排。与会专家围绕党中央关于推进美丽中国建设作出的重大决策部署，展开热烈讨论。

中国工程院院士吴丰昌认为，城市是美丽中国建设的重要载体与具体呈现，人口、经济在城市高度集中，城市生态环境治理关系人与自然和谐共生现代化建设，关系美丽中国目标实现进程。“双碳”背景下开展面向美丽中国的城市生态环境治理模式与路径研究，是一项具有紧迫性、复杂性和艰巨性的任务，需要政策引导、科技创新及多学科多领域协同推进。

中国要美，农村必须美。推进乡村生态振兴、建设美丽乡村，深刻影响着美丽中国建设和我国社会主义生态文明建设全局。福建农林大学乡村振兴学院院长温铁军认为，人与自然和谐共生是和美乡村的本底，在全面推进乡村振兴的进程中，只有把人与自然和谐共生、共同富裕的现代化落到实处，统筹发展、安全与保护，才能走出一条和平发展的道路。

美丽中国建设需要坚实的制度保障。中国科学院地理科学与资源研究所研究员方创琳认为，科学评估是检验美丽中国建设目标实现程度的重要手段，要建立科学合理的评估体系和国家标准，以评估结果为镜，比照全国及各地区目前所处美丽中国建设的阶段和程度，发现短板和差距，树立美丽自信和生态自信，在“比美建美”中有力促进各地区美丽中国建设的进程。

国家发展和改革委能源研究所副所长李忠认为，生态产品价值实现机制是美丽中国建设的重要支撑，要积极探索建立生态产品价值评价机制，持续健全生态产品经营开发机制，完善生态保护补偿机制，不断加大绿色金融支持力度。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，应对气候变化专门立法和碳达峰碳中和促进专门立法都很必要，需要制定专门立法计划。从立法逻辑、立法站位、立法名称、立法目的及其实现、适用范围、监管工作、国际合作等角度比较来看，近期优先制定应对气候变化法比制定碳达峰碳中和促进法，更符合我国低碳发展法制保障工作的逻辑和需求。

中央党校社会和生态文明教研部主任褚松燕认为，“人”是生态文明建设的主体，要加快推进全民自觉行动，健全相关的行动机制，通过国家力量、市场逻辑、社会合作的协同，在党的全面领导下形成全民自觉行动，大力推进美丽中国建设。

理论是行动的先导。党中央关于美丽中国建设的目标是既定的，到2035 年美丽中国基本建成，这就要求各地区各部门加紧探索推进，学界广泛开展理论和实践研究，为全面推进美丽中国建设提供助力。生态环境部环境与经济政策研究中心副主任俞海认为，要围绕自然之美、生命之美、生活之美，对美丽中国内涵进行全面定义，明确“美丽中国是什么”，进而回答“美丽中国怎么建”；要对标发达国家和地区“美丽”建设，正视差距和不足，总结梳理经验模式，不断完善美丽中国建设的理论体系、实践体系、评估体系。

二、不断完善美丽中国建设的环境经济政策

环境经济政策是生态环境治理体系的重要组成部分，是运用市场化手段加强生态环境保护的关键抓手，是推动绿色发展的重要工具。

有专家认为，制定环境经济政策应紧密跟踪国家重大战略需求、围绕环境经济社会多目标，以系统观、全局观分析政策效果和影响，强化政策之间、部门之间统筹协调，构建更高质量、更有效率、更为多元的环境经济政策体系，为美丽中国建设提供政策支撑。

有专家认为，绿色金融是重要的环境经济政策之一，具有传导灵敏、撬动力强等特点。监管机构对金融机构提出更高要求，鼓励将更多资产投向低碳领域，要求金融机构压降并管理高碳、高污染行业资产敞口，进行环境风险管理；推行强制性环境信息披露，引导金融机构测算碳足迹，实现碳中和。

有专家建议，应加强包含环境污染强制责任保险在内的绿色金融政策顶层设计，更多发挥生态环境部门在严格执法、信息共享、成效评估等方面的重要作用。

促进碳交易与其他市场机制协同发力是统筹推进降碳减污扩绿增长的关键环节之一。有专家建议，建立碳交易－碳税组合碳定价机制，在保持宏观税负稳定的前提下，将征收碳税与减税降费相结合，通过企业税负结构的调整推动企业节能减排。适时重启中国核证自愿减排量(Chinese Certified Emission Reduction，CCER)项目审批与备案工作，研究参与碳交易和绿电/绿证交易的高耗能行业企业所购绿证转化为CCER 并用于抵销碳配额的可行性。

坚持系统观念，做好绿色税收政策的顶层设计，有效推动减污降碳协同增效和绿色低碳高质量发展尤为重要。有专家认为，应完善资源税，节能、节水等相关税收，资源综合利用税收政策，全面促进资源节约高效利用；完善环境保护税，将环境保护要求融入产品消费税、企业所得税等政策，继续加大减污调控力度；建立绿色发展相关税收政策评价体系，对各类绿色税收政策成效和问题进行动态评价，强化税收政策管理。

绿色贸易壁垒的消极影响是我国环境经济面临的新形势和新挑战。有专家指出，贸易正面临逆全球化的新形势，有些国家高筑绿色贸易壁垒、推动制造业回归，制约我国发展。欧盟碳边境调节机制(Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM)本质上也是一种绿色贸易壁垒，违背“共同但有区别的责任”原则，尽管短期对我国影响不大，但长期影响深远。有专家建议，在生态文明框架下积极推进绿色贸易新战略，坚持多边主义，占据道义制高点，反对西方单边主义和双重标准，推动构建人类命运共同体。

三、加强生态保护监管，提升生态系统多样性稳定性持续性

随着生态文明体制改革的深入推进，生态环境部门履行生态保护监管的职责定位进一步明确，统一实施生态保护监管，打通生态保护和污染防治，将为美丽中国建设提供有力保障。

有专家认为，加强生态保护监管，不断提升生态系统多样性、稳定性、持续性，对于筑牢美丽中国建设的生态安全底线具有重要意义。多种生态要素调查、监测评估信息显示，全国生态系统状态持续向好、生物多样性保护水平逐步提高，特别是党的十八大以来，区域生态保护修复成效显著，生态质量改善明显。同时也发现，不合理的资源开发和城市建设的胁迫力依然较大，局部生态系统功能存在退化趋势以及改善成效不稳定等问题，整体持续、稳定改善生态系统质量必须进一步完善顶层制度设计，强化生态保护修复的监管力度。

有专家强调，加强生态保护修复的统一监管，需要充分考虑生态系统的整体性、复杂性和区域差异性，在政策制定、项目管理、成效评估等方面，需要加强多学科背景融合、多部门合作参与，从财政制度、行政事权配置等方面进一步理顺部门事权边界和支出责任，完善内外部相结合的监督机制，做到目标协同、规划协同、区域协同、政策协同。政策制定与执行过程中需要保持战略定力、久久为功，同时也要加强生态保护修复内生动力机制、打通“绿水青山就是金山银山”转化通道关键堵点的制度与政策研究，加快建立健全生态产品价值实现机制，完善生态保护的利益联结机制，不断增强人民群众的获得感、幸福感。

有专家建议，加强生态保护监管能力，首先需要开展跨学科的生态系统管理基础研究，包括自然与人工复合生态系统的耦合与演化规律、生态风险的安全阈值、政策制定实施下主体行为变化机制，以及深化生物多样性保护价值内涵挖掘等方面。其次要重视生态保护监管法律法规标准体系建设，明确成效评估标准、统一技术标准，规范生态修复行为。最后要明确生态保护修复部门间数据共享机制，建立多要素协同、多尺度的生态系统监测网络体系，加密监测调查频次，为准确研判生态系统健康状态及演化规律、研判生态保护形势与评估成效、科学决策奠定基础。

此外，有专家希望进一步深入贯彻和宣传人与自然和谐共生的理念，加强城市生物多样性保护，提升城市生态系统功能，让城市居民也能体验到自然之美、生命之美；在严格保护的生态空间，需要重新认识原住居民耕作活动在野生动物完整食物链中的作用，建立以生物多样性保护为目标的绿色发展空间管理模式，科学确定人与自然的空间关系、资源利用方式与强度，制定适应性管控指标与技术措施，促进生态空间、生产空间、生活空间的相互融合，绘就人与自然和谐共生的美丽画卷。

四、减污降碳协同增效对美丽中国建设具有重要意义

减污降碳协同增效是习近平生态文明思想的重要内容，在美丽中国建设及人与自然和谐共生的现代化中处于基础和重要引领地位。与会专家认为，污染物与温室气体排放具有“同根同源”的特点，面对生态环境质量改善与温室气体减排的双重压力与迫切需求，减污降碳协同增效工作可统筹大气、水、土壤、固体废物、温室气体等多领域减排要求，将减污作为底线，降碳作为总牵引，协同作为方法和途径，增效作为目标，提升综合效能，实现环境效益、经济效益和社会效益多赢。

2022 年印发的《减污降碳协同增效实施方案》对减污降碳协同增效工作进行了系统谋划和总体部署。有专家认为，统筹推进减污降碳协同增效工作格局基本形成，绝大多数省(自治区、直辖市)出台了本地区实施方案。浙江省在区域和城市层面最早开展试点，重庆市在政策和管理协同方面进行了有益探索，比如将碳排放要求纳入环评和排污许可、开展统计融合、综合制定碳普查方案、策划建设“碳污智治”管理系统、推动联动考核等。但减污降碳协同治理管理实践还面临一些挑战，如何在高质量发展背景下快速、协同推进减污降碳工作，如何在实现减污降碳协同的过程中推动区域协调均衡发展，如何构造适应新时代的低碳转型和污染防治管理政策体系等，需要继续探索研究解决。

有专家认为，石化行业可通过注重源头减排、加强技术措施综合效益评估、加强技术创新、充分运用智能化方式、加强政策创新和资金支持力度等来推动减污降碳工作。钢铁行业可从技术、产业、管理、政策等多个维度推进协同增效。交通行业可通过提升能源与运输装备清洁化水平、交通与能源融合、智慧交通等方式推进减污降碳工作。城市层面可紧盯污染物和碳排放主要源头，突出重点领域、重点行业和关键环节，着力创新减污降碳协同政策体系、减排路径和管理机制；重点推动试点建设、强化市场运行、发挥好政策工具和基础数据的作用。专家认为，推进减污降碳协同增效，还需要加强支撑保障，加快构建污染物与二氧化碳排放融合清单，编制减污降碳协同治理技术目录，将清洁生产中审核成熟的方法学和管理政策应用于减污降碳实践，通过数字化方式赋能碳减排。

五、法治是全面推进美丽中国建设的基础性保障

建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。与会专家一致认为，新时代十年，我国生态环境法治建设取得全方位、开创性、历史性成就。党的十八大以来，我国生态环境立法实现了从量到质的全面提升，形成了以《中华人民共和国环境保护法》为统领，涵盖水气土声渣等环境要素和山水林田湖草沙等各类自然生态系统的一整套务实管用、严格严密的生态环境保护法律法规体系。积极推进环境法典的编纂工作，生态环境保护各领域已基本实现有法可依。有专家认为，我国生态环境立法正逐步向国家安全、特殊区域和流域保护等领域进一步拓展。但有些领域还存在立法空白，部分监管制度交叉重叠，对违法行为的惩治力度仍然偏弱，行政执法监督的法律机制还不健全等。有专家认为，随着新时代生态文明建设实践的深入推进，生态文明建设领域的行政立法对立法部门协同配合、法律体系的完备性和协调性以及法律制度效能等方面的要求越来越高，要以更高站位、更宽视野、更大力度谋划和推进生态环境立法工作，为美丽中国建设提供法治保障。

党的十八大以来，各级生态环境部门高度重视环境执法工作，执法手段不断丰富、执法力度不断强化、执法行为不断规范，为保证新环境法的实施发挥了重要作用。有专家指出，从基层行政执法实践来看，生态环保执法牢固树立“执法为民”的理念，“宽严相济”的趋势逐渐显现，浙江、河北、山东、湖北等地的基层执法人员更多采用包容审慎的监管方式，适当适用行政处罚自由裁量基准，通过“轻违不罚”、“首违免罚”、督促指导整改等方式，营造良好的营商服务环境，助力企业持续健康发展。同时，也存在执法效能不高、执法不够严格、执法监督不够有力等问题。专家认为，这与法律法规的适用性、可操作性不高，执法监管不到位都有关系。

有专家认为，开展执法监督可有效保障公民权益、维护司法公正，要积极探索创新执法监管制度，提高环境综合行政执法效能。党的十八大以来，我国生态环境执法机制建设实现历史性突破，逐步由人海战术、撒网式监管转向精准化科学化，执法效能大幅提升。当前，生态环境执法改革的“前半篇文章”已基本到位。专家认为，下一步要建立严密的环境法治监督体系，强化环境行政执法的机制建设，提升监督队伍专业化水平；强化人大监督和政协民主监督作用，促进环境法治建设。加大环境信息公开和全民普法力度，依法保障公民的知情权和监督权，激发全社会共同呵护生态环境的内生动力。抓紧研究制定地方党政领导干部生态环境保护责任制，建立覆盖全面、权责一致、奖惩分明、环环相扣的责任体系，全面落实各级党委政府美丽中国建设的政治责任。

六、加快推进美丽中国建设全民行动

建设美丽中国是全体人民的共同事业。全民行动是推进生态文明建设事业的重要保障，也是建设人与自然和谐共生美丽中国的内在要求与重要抓手。当前，我国经济社会发展已经进入了加快绿色化、低碳化高质量发展阶段，但生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，推动生产生活方式绿色转型需要全社会的共同努力，要激发起全社会共同呵护生态环境的内生动力，进一步增强全社会践行绿色发展理念的主动性、自觉性。

如何构建美丽中国全民行动体系?有专家认为，美丽中国全民行动体系是现代环境治理体系的重要组成部分，要加强党的集中统一领导，重点发挥人民政府的主导作用、国有企业的示范作用、人民团体的动员作用和人民群众的支持作用。美丽中国全民行动体系运转的过程，就是各类社会主体在能够获取环境信息的基础上，采用不同社会手段作用于政府、企业和社会等主体，进而促使其环境行为改善的过程。美丽中国全民行动体系构建离不开信息公开和宣传教育，离不开各类环境社会体制机制创新完善，离不开各类社会主体的能力建设。

当前，全民践行绿色低碳行为方面还存在短板和弱项。历年公民生态环境行为调查显示，当前我国公众的生态环境行为意愿普遍较强，在呵护自然生态、减少污染产生和节约资源能源等多数行为领域基本能做到知行合一，但在绿色消费、参加环保实践和监督举报等少部分行为领域表现一般。针对公众生态环境行为现状问题，专家认为至少有两方面需要引起重视: 一方面，应对气候变化的信息公开和宣传教育不到位，未来不仅要发挥政府部门、社会组织作用，也要鼓励专家学者、媒体、学校等共同参与“双碳”科普教育，关注青少年等重点群体，培育全社会的“碳思维”。另一方面，部分重点行为领域需要着力推进，包括绿色消费、垃圾分类等仍有较大改进空间。会上，部分专家结合“双碳”目标，提到餐饮浪费、快递包装浪费等问题仍具有普遍性，建议通过开展专项行动、强化制度保障等，进一步提升全社会生态环境行为水平。

有专家认为，未来在推动美丽中国建设全民行动方面，各类社会主体应持续增强自身参与美丽中国建设的能力。基金会可以资助扶持民间环保公益组织，打造企业家、环保公益组织、公众共同参与的平台，凝聚生态环境保护力量。互联网平台型企业不仅要成为绿色低碳发展的践行者，还应利用好企业平台优势，积极扩大对低碳产品和服务的供给，运用碳普惠机制等激励引导用户践行绿色低碳生活方式。