体验型政府：特征、内容与创建路径

陆 黎

（中央民族大学管理学院，北京 100081）

一、前言

近些年，重视公民体验是当代世界主要国家现代化改革创新实践中的重要议题。2018年以来，公民体验的内容陆续出现在我国公共部门实践和公共政策议程中。从实践层面看，四川省成都市文化馆、山东省威海市文化和旅游局推出“公共文化服务体验师”；国家税务总局推出“税费服务产品体验师”；琼海市、深圳市等城市的政务服务中心聘请“政务服务体验官”等。从公共政策层面看，2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中出现“以提升便利度和改善服务体验为导向”“丰富数字生活体验”等话语。几乎同时期，西方国家将体验经济中的服务体验、客户体验应用到政府部门。2018年以来，麦肯锡咨询公司持续发布了《理解政府的客户体验》（Understanding the Customer Experience With Government）、《政府客户体验的全球案例》（The Global Case for Customer Experience in Government）等多篇报告证实西方国家已经和企业一样重视改善客户体验。全世界主要国家兴起了以公民体验为导向的行政改革浪潮，这股改革浪潮的目标在于超越政府对公共产品和服务的数量、质量、功能等物理的单方面追求，而转向更关心公民的体验。

重视公民体验是国内外理论界倡导的政府现代化改革举措。国内学者霍晓英于2004年便开始关注体验经济对政府供给服务的效率、质量等影响[1]；杨芳和包喜军更是论证了政府管理与体验经济的一致性，并提倡政府应当以“公众美好体验”的视角创新观念、服务、公共服务物品等方面[2]；李春成则直接主张政府服务应以“体验”为发展导向[3]。Donetto等国外学者将客户体验应用至公共医疗卫生服务质量改善中[4]；Trischler和Trischler认为数字时代的公共服务应当以客户体验为目标进行设计[5]；Osborne等学者在公共服务主导理论的基础上，提出政府应当投入资源改善公民体验[6]。

体验型政府是为公民营造良好体验的政府。体验经济中，经营体验的企业称之为“体验营造商”（Experience Stager），其“提供的不只是产品或服务，而是一种具有丰富感受，可以和每个消费者内心共鸣的综合体验”[7]（P13）。根据新公共管理理论有关政府可借鉴市场企业理念进行管理的思想，本文借用“体验营造商”的概念，将为营造公民体验、公共服务体验的政府称之为“体验型政府”，它提供的不只是公共产品和公共服务，而是一种具有丰富感受，可以和每位公民内心共鸣的综合体验。

重视公民体验的现代化政府，是一种什么样的政府？它有着什么样的特点，具体的内容有什么？以及如何创建？……这些问题亟须得到公共管理学界的回应。现有的以政府结构功能为主（从上往下）的服务型政府[8]、企业型政府[9]、竞争型政府[10]（P3）等政府类型中并未就公民体验展开独立研究。为适应国内外政府重视公民体验的新现象、新实践，本文从产生服务体验、客户体验出发，即从体验经济的角度，着重探讨公民自身价值（从下往上）赋予的政府新身份——体验型政府（Experience-Oriented Government①）。“体验型政府”是现实和理论发展的必然趋势，有着独特的理念与内容。厘清我国创建体验型政府的特征、内容与创建路径，将为世界各国政府创新以公民体验为导向的行政改革，提供中国公共管理智慧、中国公共管理方案。

二、创建体验型政府的必然逻辑

1.体验型政府是政府现代化建设的必然趋势

创建体验型政府是现代政府增强人民群众获得感、幸福感、安全感的本质要求。党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央站在历史和全局的高度，对“人民获得感、幸福感、安全感”作出了重要战略部署。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中提出新时代目标之一是要“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”[11]；习近平总书记在党的二十大报告中指出，“人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，共同富裕取得新成效”[12]。显然，“人民获得感、幸福感和安全感更加充实、更有保障、更可持续”既是新时代中国式现代化的主要成就，也是新时代新征程中国式现代化前进方向的基本目标，即我国政府的工作内容和目标应围绕人民的感受来改革与建设。人民的获得感、幸福感、安全感本质是一种体验[13]，因而，人民的获得感、幸福感和安全感，即人民的心理体验是新时代中国式现代化政府改革的重要着力点。

2.体验型政府是体验经济所决定的政府模式

历史唯物主义认为，经济基础决定上层建筑。体验经济基础之上必将形成与之相适应的政府组织模式。1970年，未来学家阿尔文·托夫勒提出未来经济将产生体验产业[14]（P195）。根据托夫勒的观点，当经济发展到一定水平，企业将向客户提供更多“精神满足”方面的体验，而且体验甚至会像物品一样在市场上出售[14]（P194-195）。这是因为随着经济持续高增长，促使消费者越来越看重消费产品和服务时所带来的感觉体验，而非消费品本身[15]。三十年后，Pine和Gilmore回应了托夫勒的观点，他们认为现代经济已经超越服务经济，进入了体验经济[16]。在体验经济中，人们不再那么关注产品和服务本身，而是关注产品和服务所带来的内在感受。现如今，在西方市场经济中，客户体验正在成为企业成功的重要变量[17]；创造卓越的客户体验，被视为服务组织努力建立客户忠诚度的关键目标[18]。在中国，虽然“体验经济”还未纳入国民经济统计，但现实中“体验经济”有着快速发展的趋势[19]。可以预见，根据经济发展规律，“体验经济”在不久的将来会大放光彩。为创建与“体验经济”相适应的政府模式，各国需要以提升公民体验为目标，在管理理念、体制、机制和方法方面转型发展。体验型政府正是这一转变的集中体现。

3.体验型政府是精神生活共同富裕的内在要求

精神生活共同富裕正成为除商品和服务之外的第三种人民需要。2021年8月，习近平在中央财经委员会第十次会议讲话中提出，“共同富裕是全体人民的富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕”[20]。

①为获得“体验型政府”一词的国际话语权，本文依照英文构词方式，将体验型政府英文译为“Experience-Oriented Government”。这一论断，深刻阐释了人民美好生活中的精神需要，也传递了全体人民精神富裕是共同富裕的重要内容。新时代人民美好生活强调人民需要得到满足后获得的愉悦感，注重人民的当下体验[21]，这意味着人民愉悦体验与人民美好生活互融共进，满足人民愉悦体验是人民日益增长的美好生活的本质要求，尤其是人民精神生活世界的本质要求。精神生活共同富裕是我国全面建成小康社会后，即人民物质生活达到一定水平后，全体人民追求的一种精神生活目标。它与物质生活共同富裕的目标追求相辅相成。显然，这一阶段的评价标准应与物质生活共同富裕的标准相匹配。项久雨和马亚军指出，获得感、幸福感、安全感是实现人民精神生活共同富裕的重要指标[22]。在这一论述下，促使人民拥有获得感、幸福感、安全感成为人民精神生活共同富裕的重要标准，即提高人民的获得感、幸福感和安全感的主观体验是精神生活共同富裕主要任务。综上，人民的体验与美好生活和共同富裕有着内在一致性，促进人民精神生活共同富裕就是持续提升人民的积极心理体验。而塑造人民良好体验正是体验型政府的应有之义，也是体验型政府的重要目标。故此，建设体验型政府有助于深化对人民精神生活共同富裕的理解与实现。

三、体验型政府的基本特征

体验型政府的基本特征主要是政府治理中的体验特征，这可通过体验经济中的体验特点来认识。按照经济学观点，政府的劳动产出与市场企业的劳动产出类似，均为产品和服务，只是市场企业的劳动成果分类为商业产品和商业服务，政府的劳动成果分类为公共产品和公共服务。市场经济中的产品和服务在某种程度上可对应于政府中的公共产品和公共服务。根据新公共管理的界定，将公民定义为政府机构的客户，在某种程度上客户体验也可等同于公民体验。因而，作为体验经济的政府模式，可以基于体验经济中的特点，来认识体验型政府。

体验是客户对公司进行任何直接或间接接触时的内在和主观反应[23]，它有着自身独立的、不同于商品和服务的特点。在顾客位置上，商品和服务对顾客来说是外在的，而客户体验本质上是个人的[16]，这种体验是严格的个人体验，意味着客户在不同层面（理性、情感、感官、身体和精神）的参与[24]；在经济产生的性质上，商品是有形的，服务是无形内在的，而体验是难忘的[7]（P13）；在经济运动的态势上，商品和服务是静态的，体验是动态的，且是共同构建[25]；在企业竞争优势上，创造有意义的客户体验被认为是当前企业获得竞争优势和客户满意度的关键[26]；在经济接触上，相较于商品和服务主要在某一环节被企业所生产，体验则贯穿于顾客与商品和服务所有接触点和情节[27]，甚至过去的商品和服务过程，也会影响未来的体验[23]。上述体验经济中的“体验”特点为观察体验型政府的特点提供了借鉴。

鉴于体验经济中的体验区别于产品和服务，体验型政府中的体验也有着迥异于传统公共产品和公共服务的特点。其一，体验具有内在性，即公民体验是公民个人在使用公共产品和服务中产生的心理感受。其二，体验拥有回忆性，即体验是可以“存储”在公民脑海中的，当公共产品和公共服务使用结束后，体验的感觉依然存在。其三，体验具有动态性，即公民的体验不是一个线性的结构，而是与公民的经历有着复杂的关系（以前的体验可以影响现在的体验，现在的体验也会影响未来的体验）。其四，体验具备竞争性，为公民提供美好的体验，相比于仅为公民提供公共产品和公共服务，可以给政府带来更多的认同价值。其五，体验拥有全局性，即在时间上，公民在接触公共产品或公共服务之前和之后都会产生不同的体验；在空间上，公民对于看到、听到、闻到、触到和感到的，都会产生相应的体验。总体而言，体验型政府并非一种理性的政府，而是基于人民体验的感性政府，其产出的体验有着区别于传统公共产品、公共服务的特征。

四、体验型政府“体验”的基本内容

1.公共产品体验

公共产品体验是指公民通过直接或间接的方式，对公共产品进行查询、观察、感知、使用、反馈等全过程中产生的感受。Desmet和Hekkert指出产品体验包括审美（Aesthetic）体验、意义（Meaning）体验和情感（Emotional）体验[28]。将此体验框架应用至公共产品领域，公共产品体验存在着公共产品的审美体验、价值体验和情感体验。其中，审美体验，是指公共产品能给予人的感觉系统美好享受，如动车外观在视觉上简洁、明亮，其内饰整齐、大方等；意义体验，是指公共产品给人一种有依恋感的存在，如人们通过动车可安全、快捷地出行，其中安全和快捷便是有意义的体验；情感体验是指公共产品给予人民一种愉快、幸福等情绪感受，如乘坐动车出行符合人民对舒适度、高效的需求而获得的一种满足感。有必要说明的是，尽管公共产品是对全体人民普惠供给的，但由于人民有着不同学历、职业等个体经历，每个人对公共产品的功能、特点等体验感受不尽相同，政府需注意避免公共产品内容雷同、形式单一等问题。总之，体验型政府需开发出符合人民审美习惯、社会价值、情感满足的公共产品。

2.公共服务体验

公共服务体验是公民在直接或间接接触公共部门服务过程中的感受。其中，直接接触是公民自身与公共部门互动过程中产生的体验；间接接触是指公民在新闻报道、他人口中等非直接接触的方式了解公共服务而产生的感知。体验经济中，只要服务组织与客户产生互动，服务体验便产生了。Chang Wei-Lun和Huang Ling-Yao认为服务体验是顾客与服务组织在互动过程中的感知[29]；Voss等也强调了服务体验来源于服务组织与顾客的互动，并指出以体验为中心的服务，需要开发更多优质的互动活动[30]。服务组织与客户互动的优劣主要受客户期望和相互信任影响。客户期望方面，在服务体验之前，服务组织了解客户，期望能产生良好体验[31]。相互信任方面，信任是服务体验的基础，没有服务组织与客户之间的相互信任，客户体验就相对较差，正如Kim等认为的，信任是服务体验的基本要素[32]。将服务体验的产生及其影响因素应用至公共服务领域，则推导出体验型政府中政府与公民的互动产生了公共服务体验，公民期望、公民与政府相互信任是公共服务体验的关键要素。因而，体验型政府在与公民互动的过程中，需要满足公民期待、保持信任，从而为公民留下难忘的公共服务体验。

3.公共服务场景体验

公共服务场景体验是指公民在公共服务物理服务场景、社会服务场景环境、电子服务场景中的心理感受。Bitner创造性地使用“服务场景”（Servicescape）来描述服务型组织提供的物理环境的维度[33]，后续研究者将其扩展至社会服务场景[34]和电子服务场景[35]，这些公共服务场景均对客户体验具有一定的影响作用[36、37]。Edvardsson等人用新的术语——体验室（Experience Room）取代了服务场景[38]。在一项研究中，Ardley等人创造了“体验式服务场景”（Experiential Servicescape）一词来描述客户在服务场景中体验[39]。Pizam和Asli则发明了“体验场景”[40]（Experienscape）一词，以区分服务场景。可见，服务场景正在从服务环境中的常见要素，逐步演变为具有体验性的服务场景。因而，服务场景可为顾客提供体验，并且企业能够为客户创造体验场景。类似的，政府提供公共产品和公共服务时，也无法离开公共服务场景，政府需要借鉴企业营造体验场景的做法，为公民提供舒适、温馨、安全、可靠的公共服务场景。可见，公共服务场景体验是体验型政府在公共服务场景设计时应当注意的内容，它对公民体验有着重要作用。

4.公共决策行为体验

公共决策行为体验是指公民对政府政策制定、宣传、实施等行为的感受。体验经济背景下，公共管理与心理学、行为经济学、行为政策学等行为科学相结合，形成了“行为公共管理”（Behavioral Public Administration）[41]。其主要内容为政民互动情境下的“政府行为—公民体验”双轮模型，其中公共决策行为体验是公民体验研究的重点内容之一[42]。进一步的，Gofen等将行为公共政策与行为公共管理结合，倡导“行为治理”（Behavioural Governance），它是指政策决策者、实施行为者和目标人群对公共政策形成过程（政策制定、执行、评估等）做出的心理和行为反应，以及这些过程对个人和群体行为的影响[43]。故而，公民的心理体验成为行为治理不可忽视的内容之一。为彰显出行为公共政策学、行为公共管理学的“行为治理”的价值，以及凸显公共政策给公民带来的体验，公共决策行为应当成为体验型政府的重要内容。换言之，随着行为公共管理学和行为治理的到来，公共政策行为体验成为事关公共政策发展战略、体验型政府的重要内容。

从体验型政府建设的整体性出发，公民在接触政府的过程中会同时触及到产品、服务、场景以及行为，它们作为整体共同影响着公民体验。因此，体验的内容并非指单一的产品体验或服务体验，也非单一的场景体验或者行为体验，而是融合产品体验、服务体验、场景体验、行为体验的总体性体验，它们是彼此依存、互为条件的体验集合体，其中任何一个方面的缺失或不足，都会影响到体验型政府的整体面貌。故此，体验型政府的建设内容既要注重单一的内容，还要考量各个内容构成的集合体验。

五、体验型政府的创建路径

1.加强体验型政府理论建设

体验型政府建构和阐释必须依赖科学的认识论与方法论，对现实中存在的诸多“体验”现象加以重视，尽快建立科学规范的理论解说，便于实践工作的开展。一是学界要从公共管理学层面加深对体验型政府知识性质的认知理解，做好各地公共部门“体验”的最新实践的理论凝练，提升体验型政府建设的历史必然性和现实合理性；加强组织结构、治理体系、工作流程等理论研究，增强对体验型政府的理论建构。二是吸收借鉴其他学科相关研究的成果，创造性地提出属于体验型政府的理论与研究方法。深入挖掘、系统梳理其他学科中有关“体验”的新理念、新思路，消解其他学科与公共管理学“两张皮”现象，推进多学科融合发展。三是体验型政府不仅要实现对中国治理实践的解释，也要实现对世界其他国家“体验”实践现象的解释。在构建中国特色哲学社会科学话语体系中，学界要不断推敲体验型政府这一概念与世界各国政府出现的“体验”实践的关系，克服由西方公共管理学影响而成的思维惰性和思维惯性，进一步建构中国式现代化体验型政府，以期为世界提供中国体验型政府的话语体系。

2.倡导公民体验导向的服务理念

以公民体验为导向的服务理念，是“以人民为中心”思想在政府领域的具体体现，也是体验型政府的核心理念。在公共管理领域，诸多的研究已证明公民体验是以人民为中心的具象表现。昌业云和贾珊指出公民体验是政府行政改革的落脚点和出发点，无论是线上还是线下，都需要从群众和企业的感受和体验出发，而不是政府和部门的主观臆断出发[44]。事实上，增强人民群众体验就是“以人民为中心的发展思想”的生动写照[45]，通过实实在在的服务，人民可以感受和体验到以人民为中心的治理理念[46]。同样的，在数字政府中，“用户体验”至上意味着必须从理念上真正实现从“以政府为中心”向“以人民为中心”的转变，把用户的体验作为出发点和归依[47]。故此，体验型政府以公民体验为导向正是以人民为中心的一种具体表现。只要体验型政府坚持“以人民为中心”的价值取向，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为发展的出发点和落脚点，就能够把注重人民体验的资源调动起来，实现中国式现代化的政府治理。在实践中，政府工作人员首先要站稳体验型政府建设的人民立场，围绕服务人民的核心理念，把人民利益、人民意志和人民心声作为体验型政府建设的价值取向，用中华优秀传统文化和社会主义先进文化涵养体验型政府建设效能；其次要精准聚焦公民体验需要，依据不同地点、不同年龄、不同层次群体对体验的差异化诉求，有针对性地让不同群体的体验需要得到合理表达和满足；最后应持续提升公民体验水平，以政府主导、市场运营、社会协同、群众参与的方式，建立健全公民体验需求的动态反馈机制，同时依托数字技术建立公民体验平台，把反映民族精神、审美追求、价值取向的公共产品体验、公共服务体验、公共服务场景体验和公共决策行为体验等以数字化的方式推广给人民群众。

3.推进公共服务体验管理

公共服务体验管理是政府新的职能领域，是政府对公共服务运营系统中公民体验或公共服务体验的全过程管理。Kwortnik和Thompson提出服务体验管理，强调的是服务运营系统和体验结果的管理（而不是企业与客户关系的管理），以保障服务组织的服务承诺和实践保持一致[48]。现如今，客户体验式管理是企业实践中的一个重要管理职能[49]。为更好地开展服务体验管理，学者们开发了“服务设计”[50]（Service Design）“服务蓝图”[51]（Service Blueprinting）“服务体验蓝图”[52]（Service Experience Blueprint）等工具来管理客户体验和服务体验。鉴于公共服务体验是体验型政府的内容之一，本文参考企业的服务体验管理，将公共服务体验管理作为体验型政府的管理方式和新的职能，并将“服务设计”和“服务蓝图”等作为公共服务体验管理的主要工具。具体而言，一是规划公共服务蓝图，通过图形的方式将公民进入公共服务场所前、在公共服务场所时、离开公共服务场所后的全过程服务目标和预期体验可视化，并将其有效展示在公共服务场所中，方便公民和公共服务人员掌握关键的服务节点；二是对服务场所中有形或无形的服务元素进行设计，如在公共服务场所播放轻音乐、摆放舒适的座椅、设置合适的空调温度等；三是真实掌握公民的期望，公共服务人员可通过主动与公民交流互动，在交流中发现公民的体验需求，并对公民消极或积极的情绪给予合理回应，以便为公民提供超出预期的服务；四是实施有效的服务追踪，在服务结束后，公共服务人员诚挚邀请公民为服务人员进行满意度评分，如果出现不满意的情况，事后要及时承担责任、设法补救，以挽回公民体验损失。体验型政府通过科学谋划、精心组织，引进市场营销领域全新的管理方式、管理工具，形成体验型政府治理合力，为人民群众创造更多、更好的体验。

4.建立公共服务体验质量测量体系

公共服务体验质量评价体系是判断体验型政府建设和管理质量的重要标准。市场服务领域的服务体验测量已经多次更新。Klaus和Maklan指出客户体验质量不同于客户服务质量[53]，并开发了服务体验单维的测量量表[54]。不仅于此，市场服务领域的学者还开发了互联网的体验质量测量体系[55]、酒店业的服务体验质量评价体系[56]等不同的测量指标体系。相比之下，学界还未开发出相对应的公共服务体验质量的测量评价体系。为促进公共服务体验质量的测量指标体系建立，将来自企业的测评标准吸纳到政府体验领域是必要的。由于市场服务数据来源于顾客，他们对企业的体验需求与对政府体验需求并不相同，在吸纳借鉴服务体验质量测评指标的同时，需注意公共服务与市场服务的差别，以便建构科学合理的评价体系。因而，可通过以下方式构建公共服务体验质量测量体系：一是明确公共服务体验质量的可操作性构念及边界；二是创建用于评估构念的测量项目，这可通过演绎相关服务体验测量量表而得；三是邀请受访公民对公共服务体验质量量表进行审核，调整不适合项目；四是小规模实际测试公共服务体验质量量表，运用结构方程模型进行验证性因子分析和信效度检测；五是将公共服务体验测量量表标准化。通过客观的、系统的公共服务体验质量评价指标体系，推动体验型政府高质量建设。

六、结论与讨论

在当今世界主要国家的政府实践中，重视公民的体验已成为行政改革创新的突破口。可以预见，体验经济正在潜移默化地影响着公民对政府公共产品和服务的评价，迫使公共机构朝着重视公民体验的方向开展现代化改革。为适应这一新要求，本文基于新公共管理理论，将体验经济中相关观点纳入政府领域，并把以人民体验为导向的政府命名为“体验型政府”。体验型政府是政府现代化建设的必然趋势，是由体验经济所决定的政府模式，是精神生活共同富裕的内在要求，其特点主要是内在性、回忆性、动态性、竞争性和全局性。公共产品体验、公共服务体验、公共服务场景体验、公共决策行为体验构成了体验型政府的主要内容。创建体验型政府的主要路径是加强体验型政府理论建设、倡导公民体验导向的服务理念、推进公共服务体验管理和建立公共服务体验质量测量体系。

本文构建了适应体验经济要求的体验型政府，但体验经济中有关的服务体验管理、服务体验质量评价等还处于早期发展阶段，有些观点还尚未成熟，把它们作为体验型政府建设的推理基础，可能存在根基不稳的问题，这需要我国学者捕捉蕴藏在实践中的理论闪光点，通过案例、定量等科学方法展开深入研究。