乡村治理信息化建设的逻辑理路、功能定位与有效路径——基于国家治理现代化的视角

沈虹飞，唐 鸣

（华中师范大学政治与国际关系学院，湖北 武汉 432200）

在推进国家治理现代化的过程中，乡村治理现代化具有基础性、支撑性作用，乡村治理现代化的实现离不开乡村治理信息化建设。有效发挥信息化技术在乡村治理中的积极作用，对推进基层社会善治具有重要的现实价值。纵观现阶段乡村治理实践中取得的成效，信息技术正在有效解决基层治理中许多长期想解决而没能解决的难题。伴随着各民族国家进入现代化发展阶段，治理现代化成为人类社会发展的重要主题，我国在国家治理体系和治理能力建设过程中提出的理论和实践要求为乡村治理信息化建设提供了新的契机，传统的乡村治理日益不能满足社会经济发展的要求，因此更需要不断地调整和变革乡村治理体系来适应经济社会发展。

一、乡村治理信息化建设的内涵特质

目前，关于乡村治理的概念在不同领域具有不同内涵，但是都包含乡村治理主体、治理方式、治理目的几个方面。现阶段，乡村治理主体包括政府部门以及村民、社会组织、民间团体等。乡村治理也从单一治理向协同治理转变，治理主体之间相互配合与制约。从乡村治理方式来看，传统经验式治理方式已经不能完全满足乡村社会发展的需要。大数据、云端服务逐渐成为乡村治理的主要手段，为乡村治理提供新的发展思路，加强了各区域之间联系、提升了乡村治理效能，为乡村建设提供了新的契机。从治理目的角度来看，治理的目的是运用权力在各种制度关系中引导、控制、规范公民的行为，以最大限度地增进公共利益”[1]。乡村治理的目的是，在对乡村社会的特点进行充分了解之后，运用公共权力进行治理，达到重建乡村的目的[2]。由此可知，乡村治理目的和国家治理、社会治理目标在很大程度上是一致的，即实现公共利益最大化。乡村治理是基于公共利益最大化的党建引领、政府主导、多方参与的多元主体基层治理方式。

信息化是利用现代通讯、网络和科技手段，将研究对象的各种要素信息集成到一个固定的数据库中的技术，这种技术可以提高各种行为的效率，降低成本，为人类社会的进步提供强大的技术支持。当今社会，信息化已渗透到生活的各个领域，在技术应用层面以极快的速度改变着人们的生活方式。

乡村治理信息化建设是近年来乡村治理领域的新课题。信息化建设作为乡村治理的重要内容，其本质是为乡村建设提供新的发展思路及科技支撑，借助数据平台的建设与技术手段的支撑提升乡村治理效能。乡村治理信息化是随着人类信息时代的到来而提出的一个社会发展目标，是将信息技术渗透到农村经济、文化、管理等现实生活的一种应用过程，要充分利用现代高度发展的信息科学技术手段，实现乡村治理的信息化和信息的社会化。

乡村治理信息化经历了一段长久的演变历程，是乡村治理步入新阶段所呈现的“信息化”特征。1978年至20世纪末，中国走向乡村治理改革时期，“三农”问题逐渐显现，一些地区开始探索新的基层治理方式。这一时期，在乡村治理实践层面，信息化特征并不突出，但在学术研究中，越来越多的学者关注到这一问题。1986年，有学者提出“农村开发与治理需要以智力和科技开发为手段，通过经济扶持等方式，提高农村居民自我发展能力”[3]的观点，呈现一定的信息化特征，也意味着乡村治理信息化理念的觉醒。进入21世纪后，我国进入新农村建设时期，乡村建设中公共事务具有复杂性特征。在此背景下，乡村治理信息化快速发展，出现了如“数字浙江”“电子政务”等实践案例。从2000年到2017年这一阶段，我国各个地区在乡村治理信息化发展中总结与探索了具有典型性的发展经验与模式，学术界针对乡村治理信息化的发展展开了较为丰富的理论研究，为我国乡村治理信息化发展奠定了理论基础。

从发展历程和具体实践来看，乡村治理信息化作为乡村治理现代化的重要基础和前提条件，是在国家治理能力现代化背景下生成的治理手段。乡村治理信息化建设就是要在政府的引导下，动员多方参与，以技术手段统筹政治、经济、文化等多领域信息化数据，对资源进行合理配置。但是乡村治理信息化建设绝不仅仅是简单地将信息技术嵌入乡村治理的各个领域，而是将现代化技术作为一种治理工具，构建具有人民性、科学性和权威性的乡村治理体系，推进基层社会善治。

二、国家治理现代化视角下乡村治理信息化建设的逻辑理路

习近平总书记指出，信息化技术与国家治理现代化密不可分，信息化的现代化是基于信息时代发展起来的，实现现代化必须以实现信息化为前提和条件。相反，现代化强国的实现必须以信息化强国作为保障。近年来我国大力推进数字中国建设，将信息技术广泛应用于政府治理服务，成为推进治理能力现代化的有效举措，没有信息化发展，国家治理现代化就难以实现。同时，国家治理现代化的滞后发展，也会影响信息化进程，尤其是将信息化技术融入乡村治理之中时，更需要根据我国乡村的特点及现实发展困境，以因地制宜的方式将信息化技术融入治理中，促进乡村发展，从而推进社会治理大发展，加快国家治理现代化历史进程。

（一）国家治理现代化引领乡村治理信息化发展

国家治理现代化是乡村治理信息化建设的最终价值取向和目标选择，为乡村治理信息化提供坚实的制度保障和深厚的发展沃土。数字乡村、网络强国、乡村振兴等相关政策出台，强调要充分发挥信息化在乡村治理与建设中的显著作用，通过加大对教育科技的投入，集中力量攻克信息化发展中的关键技术问题和人才培养问题，形成顺应信息化发展需求的新体制、新模式，提升科技创新能力，为乡村治理信息化提供基础技术保障，培育人才沃土。

国家治理现代化为乡村治理信息化建设提供法律保障。“我们在国家治理体系上的这一优势，为信息化的加速发展提供了制度保障”[4]。国家治理的法律制度是促进信息化发展的重要条件。在信息革命日益激烈的一体化竞争格局之下，村民对自身隐私信息的保护愈加重视，而信息化对数据公开要求较高，这就容易导致现实层面上的信息公开与个人信息保护冲突。此时，国家治理现代化体系为信息公开提供强有力的制度和法律保障，激发群众参与政治的积极性，为推进乡村治理信息化建设提供有利的社会条件。

国家治理现代化为乡村治理信息化提供伦理道德遵循。法律是道德的底线，治理不仅要在法律上对信息化进行约束，更需要在道德上开展净化。习近平总书记指出：“网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益。谁都不愿生活在一个充斥着虚假、诈骗、攻击、谩骂、恐怖、色情、暴力的空间”[5]。综合治理体系的建立，对建设良好的互联网生态环境是十分必要的。只有建立了健康清朗的互联网环境，才能正确引导群众有效运用信息技术手段推进乡村治理，才能使信息技术使用者成为其积极的支持者和创新者。

（二）乡村治理信息化助力国家治理现代化

乡村治理信息化助力以人民为中心的国家治理理念的实现。“处于现代化进程的人民群众，其获得感幸福感安全感不再仅限于丰衣足食等物质层面需求的满足，还取决于参政议政等政治追求的实现”[4]。随着信息化技术的快速发展，乡村群众通过互联网积极地建言献策，其参政议政的政治意识不断提升。信息化在乡村治理中的推进和有效应用，将促进全民民主化、全过程民主化的理念深入人心，这和我国以人民为中心的发展理念相契合，因此推进乡村治理信息化的发展有利于我国以人民为中心发展理念的不断深化。

乡村治理信息化助力国家治理决策科学化。国家治理现代化过程中需要进行制度的选择和决策，而信息技术的应用可以为选择提供参照物，以此提升决策的科学性。“如果没有数据库，便无法设想统治性，或说无法设想20世纪晚期发达工业社会福利国家的权力形式。如果没有数据库，很可能就无法统治这些社会中的庞大人口。数据库为当今政府提供了非常大的关于其所有人民的可利用的信息量，这有助于制订各种维持稳定的政策”[6]。作为信息化的重要载体，数据中心储存了真实和全面的数据，能够及时发现和干预乡村突发状况，从而制定合理科学应对策略。信息化技术必定开辟乡村治理新模式，从而助推国家治理方式的转变和治理体系方式的创新。

三、乡村治理信息化建设的功能定位

纵观乡村治理发展历程，我们党将马克思主义基本理论与我国农村实际相结合，在不断地摸索与创新中带领群众实施有效的乡村治理政策，乡村治理从传统治理方式转向智慧化方式。在此过程中，信息化技术在新时代乡村治理建设中发挥着至关重要的作用，大数据，云技术等新技术手段的出现及更新换代，不断转变乡村治理方式，促进乡村治理信息化建设进程，为乡村治理提供了新思路，推进国家治理现代化发展。

（一）国家治理角度：巩固执政基础

1.增强基层党组织的组织力

基层党组织是乡村治理的“龙头”，是基层开展各项工作的战斗堡垒。以信息化推进基层党组织工作是基层党建工作的重要抓手。全党上下以政治建设为统领，充分发挥信息技术在乡村建设中的有效作用，有利于增强基层党组织的组织力和凝聚力。一是增强基层党组织信息规范性。基层工作比较繁琐，信息化技术可以将工作所需的基础数据、规范流程及相关资料以网络信息的形式进行数据比对，形成统一范本。随着现代化的发展，当前信息具有动态化发展特点，传统方式不足以应对信息爆炸时代数据和信息的快速发展，而信息技术在基层党组织工作中的应用可以有效避免此种弊端，在第一时间获取信息，整合信息，并及时调整工作方向，提升工作效率。二是推进基层党组织工作针对性。信息化在基层工作中的应用使基层政府在最短时间了解问题，同时有利于上级部门及时发现基层组织问题，从而提出针对性改进措施。

2.提升基层政府的公信力

群众对政府公信力的质疑是长期累积的结果，增强村民对政府权威性的认同也必定是一个长期持久的过程。信息化技术使得政府政务公开化，促使政府在推进乡村治理工作时必须充分考虑农村群众的特点，全面了解和掌握民情民意，为正确制定乡村决策制度提供基础依据。政府公开政务的前提和基础是政务人员自身理念的提升及思维方式的转变，因此在这种现实条件约束下，政府人员强化了服务理念，加强了对基层管理人员意识形态领域思想教育，提升了政府人员服务意识，打破了“数据垄断”壁垒，将自身置于人民群众同一高度上，由此实现群众和管理人员平等拥有大数据知情权。村民通过现代化技术手段可以及时了解政府动态和决策，使得村民政治参与热情不断增强。政务人员以平等对话形式及时了解群众需求，将国家政策及时告知基层群众，征求群众意见，及时采纳村民的意见和建议，采用“开门协商”寻求群众利益“最大公约数”，使群众切实感受到个人参与政府决策的有效性，由此增强群众对政府的信任度，也在此基础上提升了基层政府的公信力和权威性。

（二）社会治理角度：提升治理效能

1.治理主体从一元转向多元

传统社会治理主体多是政府一元主导下的垂直化管理模式。政府不同职能部门长期以来各司其职、各采数据，掌握的涉农数据大多以“点数据”“条数据”的形式存在，彼此割裂、互不相通[7]，出现信息“孤岛化”状态。现代化技术手段促进乡村治理主体多元化发展，通过将大数据嵌入乡村治理，可以将数据整合，打破数据壁垒和数据鸿沟，形成治理主体由一元转向多元的格局。一方面，社会数据资源、政府大量数据资源被农村民间组织、社会组织和各市场主体分别掌控，难以整合众多数据。市场与政府在数据平台分析数据，通过数据共享、平等合作、购买服务等方式，厘清其他主体参与乡村治理思路，畅通多元主体参与乡村治理渠道，实现多元主体间有效协作。另一方面，利用现代化技术建立的大数据库，可以促进各职能部门之间的联动，推进不同层级政府间的合作分工，使政府部门机构趋于扁平化，减缓政府间各自为政的信息孤立局面，形成多元协同治理新格局。

2.思维方式从经验转向数据

受传统乡村治理经验思维影响，基层政府管理者习惯采用经验式的治理思维，只看重某一时间的单一因果关系，缺乏全局性、整体性、长远性格局思维。因此，经验性决策在传统社会治理中占据主导地位，这在乡村治理过程中表现得尤为明显。

城乡发展一体化的推动，农村和城市差距逐渐缩小，城市中出现的社会性问题也会逐渐在乡村中暴露出来，此时仅仅靠经验感知的治理模式便很难适应当前社会发展需要。将大数据应用于乡村治理，可以实现决策模式由经验决策向数据决策的现代化转型[8]。数据整合的重要功能之一就是将零散信息整合形成共性，从而推动决策更加趋于理性化。一是信息化技术可以避免数据的特殊性和信息不完整不全面问题。通过对乡村整体信息的整合研判对事物本身有更深层次的了解，避免特殊数据或零散数据带来片面认知。二是信息化将全部信息从个性中抽离共性。通过对全部信息内在复杂关系的分析，发现其背后客观规律，理顺共性事务间的内在逻辑，从而做出科学性理性决策。三是信息化技术可以对收集信息快速整合。推崇“一秒定律”，即强调对资料整合、数据输出、数据分析在瞬间完成[9]，相较于传统信息处理工作量大、耗时长、数据信息不准确问题，现代化信息技术全面分析、动态分析、准确研判、高效收集信息处理数据能力等优势，能最大程度减缓基层人员工作压力，为乡村治理的主体提供动态报告、实时信息及决策依据，以此推动乡村治理思维从传统经验式决策向数据理性决策逐步转化。

3.应对方法从事后处置转向事前预测

长期以来，我国乡村治理处于“被动式”治理模式，往往是事后补救，缺乏前瞻性和主动性。利用现代化技术手段，大数据能够帮助治理主体准确预测经济社会发展趋势、社会公共服务需求、引发社会治理危机和公共安全事件的因素[10]。具体来说，大数据的嵌入，可以将不同领域的涉及农村的信息以及民意民情收集起来，将表面看似不相关的内容进行一系列相关性专业分析后，获取有价值的新信息，挖掘深层次内在规律，从而判断事情发展走向。通过信息化分析研判，有利于及时掌握乡村动态性发展趋势，及时发现乡村潜在问题和隐患风险，提前做好应对策略，将事后处置转向事前预测，以此避免问题的发生或事态的严重化。

4.服务模式从精细管理转向精准服务

现代化进程中，群众需求呈现出多样化特征，公共服务的多层次、个性化便是当代乡村治理提出的新标准，而传统的治理模式已经很难满足这种要求。现代化技术手段促进乡村治理对象更具针对性。“大数据时代可以从乡村众多数据中寻找到有利于良性治理的有价值数据，并对这些数据进行分析，使政府决策能够有数据说话”[11]。在乡村治理中，通过现代化技术手段获得大数据，可以对该区域范围内的教育、医疗、交通、文化等方面进行整体研判分析和整合，并针对具体人群具体问题做出有效应对措施，减少物力人力不必要消耗，使乡村治理更具有效性和针对性，提升乡村治理良好效应。

借助大数据技术，实现了公共服务由传统的被动式、碎片式和粗放式服务，转变为主动推送式、整体化和精准化服务。从由上而下、政府主导、供给方驱动的单向供给模式转型为上下互动、多方参与、需求方导向的双向供给模式[12]。通过服务供给侧模式的变革为群众“量身定制”公共服务产品，能够有效实现治理对象的精准化服务，从而提高乡村治理效率和品质，提升政府服务的满意度，这也是增强政府权威性的重要方式。

四、乡村治理信息化建设的有效路径

（一）统筹规范：统一构建信息交互平台

加快构建信息平台，深化信息平台推广应用有利于推进乡村治理信息化发展。目前我国乡村治理信息化平台建设存在基础设施建设不完善、创新力不足、信息化平台应用水平低等。针对这些问题，可以从以下两方面统筹规范构建信息交互平台。

其一，增加财政投入，完善乡村网络基础设施建设，配套硬件设备。现阶段，我国农村地区互联网普及率不超过60%，信息化平台建设所需的基础设施尚未完全覆盖，在一定程度上阻碍了信息化平台在农村的建设进程。因此，推动乡村治理信息化的良性发展，财政部门需要加大财政投入力度，加强乡村网络基础设施的建设和完善力度。同时，创新乡村治理发展模式。一方面，基层政府需要通过多种措施和途径实现信息化基础设施的建设，提升乡村信息化建设水平，利用新时代的信息技术，将其应用于产业振兴等领域，重点支持乡村基础设施与服务终端信息化建设，实现产业与技术的深度融合发展。另一方面，政府要加大对互联网运营商在农村地区建设基站的支持，为建设具有鲜明乡村行业特色的乡村电商平台创造基础网络保障，由此为留村群众、返乡能人提供创业机会和就业岗位，激发农民群众参与乡村建设与治理的积极性。

其二，以群众需求为导向，简化平台操作流程，提升信息化平台服务能力。基层政府人员和村干部要深入农户，真正了解乡村居民的实际需求，从而建设具有乡村特色的信息化平台。由于现阶段乡村居民以幼年、中老年群体为主，因此乡村治理信息化平台功能设置在满足乡村居民实际需求的同时，还要简化相关的操作流程，为中老年乡村居民提供便捷的操作服务，直观地展现信息化平台的功能。

（二）完善制度：提升治理数据共享绩效

数据共享作为乡村治理信息化发展的重要特征，其有效应用在一定程度上能够突破传统治理模式存在的局限性，形成全方位、多角度的乡村治理格局。一方面，整合治理数据，将其融入公共数据库，加强乡村治理与各主体之间的数据关联，通过获取数据查阅权限的方式，实现“有据可依”，实现社会化治理目标。另一方面，数字乡村系统的构架，可以将村民纳入治理体系，突破治理存在的媒介等问题，激发农村群众参与乡村治理以及乡村公共服务。比如，可以利用线上线下相结合的方式，拓展群众政治生活参与渠道，减少村民利益纠纷和社会矛盾。

数据共享体制的建立对于乡村治理具有重要作用，但是其在乡村治理信息化发展中存在制度建设滞后、缺乏信息交换平台、数据资源挖掘和整合管理水平低、数据采集标准不一等问题，需要通过以下几个方面来推动数据共享体制机制的建立与完善，促进乡村治理数据共享。其一，基于整体性治理理论，完善乡村治理信息化制度建设。将群众需求作为目标导向，强调协同、整体的核心理念，发挥政府服务功能。因此，需要基于整体性治理理论，完善乡村治理信息化制度建设，通过实施数据价值链的方式，推动乡村治理信息化发展，实现社会资源与乡村资源的深度融合，实现乡村治理的信息化改造，促进乡村管理的信息化创新发展。其二，借鉴国内数字化乡村治理典型经验，探索数据融合有效路径。我国乡村治理信息化发展涌现了一批极具典型性的乡村经验，无论是“数字浙江”的乡村治理信息化建设，还是以数字政府建设赋能乡村治理信息化发展的湖北实践，都是全国各乡村推进治理信息化建设与发展所需要借鉴和参考的典型经验。以政策支撑、政务建设的方式突破乡村治理信息化建设中数据传输与共享不及时的困境。同时，乡村治理信息化建设可以通过构建信息传播机制的方式，实现乡村治理数据信息的双向传播。既要推动信息和资源的协同传播，让乡村治理各部门之间实现信息资源的协同，保障乡村居民利益的合理分配，还要推动上下级以及同级之间的替代传播，利用线上的标准化平台进行政务交接与管理，促进资源整合与利用，推动信息的传播与共享。其三，搭建资源互通机制，打破“数据壁垒”。乡村治理信息化发展困境与数据资源未得到高效挖掘和利用之间具有较为密切的联系。乡村治理信息化发展中，可以通过充分利用资源互通机制，打破“数据壁垒”，为乡村地区的发展输入先进的观念理念、优秀的人才和资金，推动人才、资源等与乡村融合发展。其四，制定数据采集标准规范，提高数据信息采集的标准性。对于数据采集实践中存在标准不一等问题，基层政府可以对不完整、不一致的数据进行筛选，从村、乡镇等层级采集到的数据，需要通过制定统一的数据采集标准进行筛查，将不符合相关标准的数据进行规范或者剔除，以确保数据真实。

（三）精准引流：鼓励技术人才回流

乡村治理信息化发展中，信息化专业人才匮乏是制约乡村治理信息化发展的重要原因之一。党的十八大以来，在乡村治理中，人才引进方面取得了一定的成效，也积累了一定的经验，越来越多的人才对农村给予了较高的关注度，这些有识之士有着较为开阔的眼界，具备一定的创新意识，在乡村治理的发展和信息化建设中发挥了重要的推动作用，也丰富了乡村治理人才类型。无论是“大学生村官”，还是“三支一扶”等政策，都有效实现了乡村治理信息化的人才资源流入，在乡村产业、社会工作等方面发挥了重要的人才优势。但是由于大多数乡村经济发展水平相对较低，难以吸引专业型和复合型人才，需要借助政策扶持等方式助力人才回流乡村，推进乡村治理信息化建设的健康发展。

第一，采用直接派遣人才的方式，服务于乡村治理信息化建设工作，政府部门可以通过给予财政奖励与补贴等方式，派遣专业的信息化人才或者技术人员向基层流动，服务乡村治理信息化建设。同时，相关部门也可与高校等搭建良好的合作关系，通过选拔人才的方式，因地制宜整合规范人才队伍建设。第二，依据乡村发展现状和未来发展前景，引进符合乡村治理信息化发展方向的专业型人才。政府部门可以通过制定相关政策的方式，优化人才引进机制，降低信息化人才准入门槛，通过放宽户籍、年龄等限制的方式，向社会招聘职业人员，引导技术人才向乡村流动。通过搭建科学完善的人才激励、人才流动、人才保障机制等，规范人才引进程序，为乡村治理信息化发展招贤纳才。同时，通过设立返乡人才工作站等方式引导技术人员向乡村回流，加大对乡村信息产业的资金投入，吸引更多的技术型人才投入到乡村治理信息化建设工作中，以此解决乡村地区人才缺失的问题。第三，加强信息化人才培养。对于乡村治理信息化发展和建设而言，新技术、互联网、人工智能等方向的专业型人才能够为其提供坚实的人才保障。由于信息化治理一直存在人才短缺、后备人才不足、培育机制不完善等问题，可以通过健全培育机制的方式，壮大新型农民队伍，政策部门需要结合乡村治理信息化发展实际与目标，制定信息化人才培养的总体规划，规避无法留住人才和无法吸引人才对乡村治理信息化建设与发展所带来的阻碍和制约作用，形成专业的建设培养方案，突破乡村治理信息化发展中所遇到的人才瓶颈问题。第四，提高乡村本土人才质量，提升乡村居民的信息素质。2021年中央一号文件提出，要推动乡村地区信息化建设，如5G网络、移动物联网等，也要支持农村以及偏远地区的信息基础设施建设[13]。乡村居民的科技文化素养对于其是否使用信息化平台产生较大影响，因此，在乡村治理信息化建设中，不仅要采取措施吸引复合型人才服务于乡村治理信息化建设，还要对当地乡村居民开展信息化教育，以此提高乡村居民对乡村治理信息化的认知。各地应根据乡村常住人口实际情况，针对不同年龄段或者不同群体，组织和开设信息化培训班，利用奖项设置的方式，激励乡村居民参与到乡村治理信息化培训工作中，既要让乡村居民感受到乡村治理信息化对其生活和工作所带来的便捷，也要提升乡村居民的参与性，激发其主体意识，提高参与度。让乡村居民意识到其作为乡村治理信息化的主体，有责任也有义务参与到乡村治理信息化建设工作中去。