深圳中高职教育集团建设之路

张志权

（深圳职业技术大学 数字创意与动画学院，广东 深圳518055）

一、深圳中高职教育集团建设的政策演进与现状

目前，国家正在积极推动职业教育集团的发展，希望通过建设职业教育集团，整合教育资源，提高职业教育的整体水平。理清职业教育集团产生的逻辑和政策演进轨迹，有利于了解深圳中高职教育集团成立背景，国家建设职业教育集团目的和要求，帮助我们更好地分析深圳市中高职教育集团的建设之路。

（一）职业教育集团建设的政策背景

从政府治理的角度来看，职业教育集团的产生是政府在教育领域内进行的一项创新管理实践。政府通过这种集团化、网络化的管理方式，能更好地监管和评估教育质量，为政策制定和实施提供更加准确的反馈和数据支持。崔发周在分析职业教育集团产生的逻辑时，从政府和市场失灵的角度入手，详细论证了职业教育集团的必要性[1]。从社会需求角度来看，随着经济的发展，职业技能人才需求日益增长，职业教育集团与行业的紧密合作，确保了教育内容与行业需求的对接，为市场提供技术和技能人才，满足实际工作之需。然而，在快速变化的社会背景下，传统的政府管治模式已不能有效应对职业教育面临的挑战，政府在获取职业教育需求信息、专业知识信息以及在调节手段上的限制，导致了其在促进职业教育发展方面的不足。具体来说，政府难以精准掌握和领导各职业院校的日常运作，面对新兴技术和知识的爆炸性增长，政府更多关注宏观层面的变化，却无法及时调整教育内容以适应新的职业技能需求，从而导致培养的人才与市场需求不匹配。此外，现有的校企合作政策在适应性和时效性方面也未能满足快速变化的市场需求。同时，如果职业教育完全交由市场驱动，会出现诸如市场机制可能导致教育偏离其道德培养的宗旨，将实习生“异化”为低成本的劳动力，市场难以独立解决技术人才培养等问题。市场在供应“公共产品”方面的不足，如职业教育在扶贫、服务“一带一路”等公益性活动中扮演的角色，则必须依赖政府的介入。因此，只有国家在宏观层面上进行有效调控，职业教育的公益性目标和政府的战略意图才能得以实现，并保障公共利益不受市场机制负面影响的侵蚀。

（二）职业教育集团政策演进轨迹

随着国家对职业教育的不断推进，职业教育集团化建设的步伐明显加快。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求“推动公办职业学校资源整合和重组，走规模化、集团化、连锁化办学的路子”[2]，“职业教育集团”概念首次在国务院文件中提出。2015年，教育部进一步细化和明确了这一方向，发布了《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（以下简称《意见》），这不仅是“职业教育集团”首次成为政策文件的标题，更重要的是，该文件详尽列出了集团化办学的多种优势，例如促进更深层次的产教融合、实现资源的高效共享和提升治理能力。到了2019年，国家再度强调职业教育集团建设的重要性，发布《国家职业教育改革实施方案》（简称职教20 条），明确提出到2020年初步建立300个示范性职业教育集团（联盟），并强调要促进中小企业的参与[3]。同年10月，教育部根据职教20 条的指示，发布了《关于开展示范性职业教育集团（联盟）建设的通知》，该通知从七个方面规定了选拔标准，同时从六个方面设置了一级指标，为评选和观测提供了明确的标准和指标。根据这些标准，经过评审程序，于2020年10月和2021年6月分两批共评选出299 家示范性职业教育集团（联盟）。截至2021年底，全国已组建了约1500 个职业教育集团，共约3 万多家企业参与其中，覆盖近70%的职业学校[4]。另根据《中国职业教育集团化办学发展报告（2017）》，现有的职业教育集团中，96%的职业教育集团均为以契约关系为纽带的非实体组织[5]，即没有注册的非法人实体型集团。从这些政策文件的发展轨迹看，首先，政策发布的频率有了显著提升，这从2005年至2015年的十年跨度到2019年一年内连续出台两项重要文件可见一斑，表明国家对职业教育集团建设的重视程度不断提高。其次，政策的要求趋于具体和细化，从初期的宏观提议到后期的明确指标和标准，政策的指导性和可操作性明显增强。最后，实施步骤变得更加具体并加快速度，如通过2020年和2021年的评选活动，成功建成了近300 家示范性职业教育集团，标志着职业教育集团化建设已进入了积极的实施阶段。

（三）深圳职业教育集团建设的现状反思

2015年，“职业教育集团”首次被明确地纳入教育部的文件标题，这标志着该概念在政策层面的正式确立。由于这是一个相对较新的概念，职业教育集团在构建过程中面临着前所未有的挑战，这也导致了相关的研究和问题探讨的深度尚显不足。廖波光在分析首批150 家示范性职业教育集团（联盟）的情况时，发现存在一系列问题，包括服务方向不明确、与产业需求不匹配、区域分布不平衡等[6]。他的分析主要基于表层数据，没有深入探讨集团内部的具体问题。他观察到企业作为牵头单位的比例较低，从而认为产教融合的深度不足。然而，仅从企业作为牵头单位的比例来判断职业教育与产业融合的深度是不全面的。在这种情况下，深圳的职业教育集团同样面临多种挑战和问题。

其一，当前深圳职业教育集团并没有作为正式的法人实体进行注册，成员单位之间更多的是基于契约关系而非法律绑定的松散“联盟”。这种结构使得集团缺乏法律认可的身份，难以明确成员单位之间的产权、所有权和人事权等方面的权责关系。因此，集团往往只是名义上的组织，各成员单位相互独立，缺少统一的指导和相互间的责任感。牵头单位缺乏足够的权威，难以统一内部力量，推动集团向共同目标努力。此外，职业教育集团为了满足教育主管部门对认定标准的要求，倾向于追求数量而非质量。这导致尽管集团内部成员众多，却因缺乏实质性合作而名不副实。

其二，职业教育集团并没有展现出预期的实质性发展。虽然国家在《关于开展示范性职业教育集团（联盟）建设的通知》（教职成司函〔2019〕92号）中规定，对于名录内出现解散、撤销、重大变动或严重违规行为的单位，将严格依法依规处理并取消其资格与政策支持。但实际上，除非出现上述严重问题，否则即便是缺乏显著业绩的示范性职业教育集团也不会被主动要求退出。这一现状反映了缺乏有效的退出机制，可能会导致一些集团在获得评选认定后，不再积极推进业务发展，陷入发展停滞的状态，无法取得实质性进步。就连被标榜为示范性的职业教育集团也面临这样的问题，那么普通的职业教育集团更可能只存在于名义之上。王欢在对北京40 所职业院校的调查中发现，部分院校之所以选择不参与职业教育集团，主要原因是他们认为集团未能开展有效的实质性工作，以及与企业的实际联系不够紧密[7]。此外，很多加入集团的成员单位主要是出于短期利益考虑，一旦这些阶段性的需求得到满足，他们在集团中的活跃度和履行工作责任的热情便会大幅降低。这种现象表明，职业教育集团的办学实践往往只是走形式，成员虽聚集却缺乏凝聚力，集团名义上存在但实际上力量涣散。

其三，职业教育集团在调和各方的权益和责任方面遭遇困难。集团创建之初旨在实现产教融合、资源共享——学校毕业生可以顺畅进入集团内的企业工作，而企业的资深技术人员可至学校指导学生，并在可能的情况下资助学校。然而，现实往往是利益面前人人争先，责任面前个个避之不及。举例来说，优秀毕业生成为集团内企业争夺的对象，企业之间互不相让；而对于投资，有的企业则只想收获而不愿投入。一旦企业认为付出与收获不对等，就可能慢慢失去投入的兴趣，进而形成负面的“破窗效应”。长此以往，集团可能变得无人愿意真正投入，背离了其成立的初衷，失去了存在的价值。某种程度上，当集团内各机构都想沾光而不愿付出时，职业教育集团的运营就会陷入僵局，因为通常只有政府才会愿意提供类似公共物品的资源。

其四，职业教育集团有时可能会背离培养人才的教育使命。尤其是以追求利润为主要目的的企业牵头的职业教育集团，它们很容易将盈利置于教育培训之上。虽然理论上追求盈利和培养人才可以并行不悖，但在实践中若出现冲突，这些企业主导的集团往往会倾向于选择对自身财务更加有利的方案，而忽略学生的教育利益。在这样的集团运作顺利并实现盈利的情况下，学校可能会出现利用学生作为廉价劳动力的倾向，而非全心全意地培养学生的职业技能[8]。

其五，缺乏具有国际特色的职业教育集团。目前在公布的299 个示范性职业教育集团（联盟）中，尚缺乏明确以国际化为特色的集团。虽然《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》在2015年首次提出职业教育集团应当支持“一带一路”倡议，与跨国企业和外国教育机构合作，但实际上，职业教育集团在国际化方面的步伐尚显迟缓。“一带一路”提供了国际化发展的机遇，职业教育集团应当积极响应，利用这一契机进行扩展和强化。通过高质量的发展，不仅能提升自身的教育水平，也能为国家在国际舞台上增加影响力作出贡献。

二、深圳中高职教育集团建设的成功经验

深圳的职业教育集团主要可分为两类。一类如宝安职业教育集团，是一个多元化的体系，包括了学校、企业及行业协会等各种组织。以2021年的数据为例，宝安职业教育集团的理事会成员达到了45家，这一跨领域的集合体不仅涉及政府机关，还包括了中等职业学校、高等职业院校、企业、行业协会以及国际组织。另一类是近期成立的深圳中高职教育集团，包含西部和东部职业教育集团两个分支。这些集团的成员机构仅限于中等和高等职业学校，而不包含企业和行业协会。这些集团的创建基于深圳市教育局在2022年推出的《深圳市中高职教育集团建设方案》（以下简称《方案》）。该《方案》指定由深圳职业技术大学和深圳信息职业技术学院分别负责牵头成立西部和东部的职业教育集团。深圳中高职教育集团的建设经验与发展特色不仅对本地区的职业教育发展有指导意义，也为其他地区的职业教育集团提供了可借鉴的模式。

（一）政府引领与规范化管理

深圳市教育局发布的《方案》是政府主导下的行政举措，其明确了职业教育集团的成立方式，不同于传统模式中包含企业、学校、行业协会等多元成员的组合。深圳的中高职教育集团仅由中职和高职学校构成，允许政府通过行政命令进行集团的组建。在此背景下，96%的职业教育集团作为非法人主体而缺乏明确的组织结构和权责界定的背景下，深圳的做法显得尤为突出。通常，这种非法人集团难以有效地绑定成员单位，导致其运作像“一盘散沙”，缺乏凝聚力，牵头单位也难以发挥其应有的权威。然而，深圳市教育局的行政命令为新建立的中高职教育集团划定了明确的框架。尽管集团成员单位保持各自的法人独立性，且集团自身不具备独立法人资格，但行政命令确立了集团成员、牵头单位的职责，并要求成员单位全面接受牵头单位在日常管理和教学指导上的领导。此外，集团在成员学校的教育教学业务、上级部门的人力财务管理，乃至年度考核和相关人事任命等关键事务上，都拥有咨询和指导的权力。这种做法虽然不同于传统的法人设立方式，但其强制性和权威性的确立对集团的稳定运作提供了同等的法律效力保障。

“虽然对于伦理道德不曾说及，而那种偶像破坏的精神与力量却是极大，给思想界开了一个透气的孔，这可以算是第一个思想革命家。”〔10〕

（二）产教融合与特色产业学院建设

组成单位都是学校，保证了集团的目标是为社会培养技能人才。职业教育集团的牵头单位属性往往决定着集团的目标。职业教育集团的牵头单位如为企业，则集团的主要目标为盈利，难以保证集团教育的属性和为社会培养技能人才的终极目标。在学生的合法权益与集团盈利目标发生冲突时，集团通常会选择对企业盈利有利的方案，而忽视社会公益。深圳市中高职教育集团的成员单位都是学校，则保证了集团教育的根本属性和育人的目标。

深圳市中高职教育集团组成单位都是深圳市中高职的学校，虽然表面上看没有企业的参与，但却不能以此认为产教融合程度低。深圳市的职业院校都十分重视产教融合，每一所职业院校都和很多企业建立了长期稳定的合作关系。深圳鼓励职业院校与龙头企业共建特色产业学院，深圳职业技术大学、深圳信息职业技术学院内建有一批特色产业学院，它一般由一个二级学院牵头和专业相关的龙头企业共同建设而成，通过共同建设高水平专业、共同开发课程标准、共同打造师资团队、共同设立研发中心、共同开发高端认证证书实现产教融合。2022年，这种特色产业学院共建了31 个。笔者认为，建设特色产业学院是建设职业教育集团的初级阶段。特色产业学院是与一个企业合作，职业教育集团则是和若干所学校、企业合作，从和一个龙头企业合作到和几所学校、企业合作，这是深圳在探索建设职业教育集团道路上从无到有的脚踏实地的探索。

（三）“中高职本”一体化协同发展

深圳市中高职教育集团的成立，不仅有助于学生在中高职、本科不同学习阶段接受更连贯的教育，还为职业教育的全方位发展开辟了新的路径。《方案》中提出由深圳职业技术大学和深圳信息职业技术学院分别牵头组建深圳西部职业教育集团和深圳东部职业教育集团，并随着两所学校开设职教本科专业后，职业教育集团内都将同时拥有中职、高职和本科，为职业教育上下贯通全方位发展畅通了渠道，这有利于集团内教学统筹设计。学生提前到中职学习职业技能，一方面，为高职职业技能学习预先进行铺垫，使得整套职业教育体系衔接更顺畅自然；另一方面，在职教本科阶段，学生将理论知识和专业技能相结合，有利于学校更全面地培养学生的综合职业素质，毕业后更能适应市场需求。

（四）开拓国际视野的教育探索

组建国际化职业教育集团，难度固然比国内成立职业教育集团大，除了要基本具备像国内那样的集团办学条件外，更多的是国际社会要认可中国的职业教育，愿意和中国职业教育合作，这样我国的职业教育国际化才有市场并具可持续性。中国综合国力和影响力是中国职业教育国际化的坚实基础和保障，因此我国职业教育国际化是随着我国综合国力的提升而逐步发展的，国际职业教育集团的建设不是一日之功，需要由内到外分阶段逐步探索。在这方面，深圳西部职业教育集团的牵头单位深圳职业技术大学走出了自己独特的创新之路。首先，注重港澳台职业教育合作。早在2019年，为落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《教育部广东省人民政府关于推进深圳职业教育高端发展争创世界一流的实施意见》的重要工作部署，深圳职业技术大学就开始与香港职训局共同探讨如何合作办学，共建职业教育基地。2023年3月17日，经过近两年的筹备，由深圳职业技术大学和香港职业训练局合作共建的粤港澳大湾区特色职业教育园区开园，职教园区通过粤港澳三地共同制定课程标准、共享师资，颁发双方认证文凭和共同开展培训项目，来培养大湾区的高素质职业技能人才。这不但是大湾区职业教育合作办学的新尝试，更是希望通过和港澳地区的合作，探索职业教育集团走出我国内地、走向国际化道路的里程碑。其次，承办中非职业教育合作项目。2023年3月，深圳职业技术大学承办的“未来非洲—中非职业教育合作项目”子项目——中非应用型人才联合培养项目（建筑工程专业）举行了开学典礼，24 名来自科特迪瓦国立理工学院的青年成为这个项目的首批学生。“中非职业教育合作项目”是教育部为推进中非合作论坛框架下职业教育领域交流与合作而设立的，主要针对非洲各国在人力资源方面的需求，聚焦建筑、机械等急需专业领域，采取中非高校及中资企业联合定向培养的形式，培养专科层次的非洲应用型人才。经过选拔，深圳职业技术大学和科特迪瓦国立理工学院成为该项目首批试点院校，共同合作培养建筑工程专业应用型人才，学生先后在科特迪瓦和中国各学习一个阶段，毕业后获得两校毕业证书。深圳职业技术大学通过承办中非职业教育合作项目，实现了深圳职业教育逐步走向国际化的目标。最后，发挥联合国教科文组织国际职业技术教育与培训中心的作用。深圳职业技术大学作为联合国教科文组织国际职业技术教育与培训中心在中国的六个中心之一，积极搭建中国职业教育与国际职业教育界交往的平台，推广中国职业教育先进做法，扩大中国职业教育的影响力，为组建国际化职业教育集团打下坚实的基础。2022年，联合国教科文组织正式批准在深圳职业技术大学设置职业技术教育数字化教席。这是目前全球唯一设置在高职院校的教科文组织教席，也是全球唯一的教科文组织职业技术教育数字化教席。这再次证明深圳的职业教育得到世界的公认，职业教育数字化转型走在了世界的前列，为全国和国际职业教育的数字化转型提供了“深圳模式”，也使得深圳建设国际化职业教育集团向前迈进了一大步。

三、深圳中高职教育集团建设的启示

在职业教育集团建设的重构之路上，深圳中高职教育集团通过精心策划的发展蓝图，在推动教育模式的创新、确保教学质量的卓越、实现产教深度融合的目标方面取得了显著成就。其策略和实践的深度揭示，不仅对本地区职业教育集团的建设起到了示范作用，更为我国职业教育系统的整体改革与进步提供了宝贵的经验和启示。

（一）坚持政府主导，充分发挥政府的引领作用

职业教育的发展离不开政府的指导和支持。历次职业教育的快速发展都与政府的相关政策文件密切相关。政府的领导作用关键在于确保职业教育集团的构建与国家战略同步，并有效协调利益相关方，从而为集团的稳健发展提供坚实保障。《国家职业教育改革实施方案》的明确提出，就是推动企业和社会各界参与高质量职业教育建设的例证，尤其鼓励条件成熟的大型企业参与其中。方案的目标是到2020年初步建成300 个示范性职业教育集团（联盟）。实际上，截至2020年底至2021年初，299 个职业教育集团获评为示范单位。《职业教育法》强调职业教育与普通教育同等重要后，职业教育的本科层面得到了更广泛的推广和深入发展。在这些挑战面前，政府的领导角色尤显重要，它有助于调和各方利益，鼓励各界积极参与集团建设，解决潜在问题，并保证集团迅速走上正轨。以深圳中高职教育集团为例，其建设蓝图直接由深圳市教育局出台，明确了集团的成员单位、主导的高职院校、核心成员及中职学校。这种直接的规划大幅降低了初期的组织协调成本，并为集团的迅猛发展奠定了坚实的基础。

（二）建立和完善多元化的治理结构，确保内部管理机制科学高效

（三）坚持产教融合，通过校企合作、工学结合等模式，提高教育质量

校企合作和产教融合构成了职业院校办学的根本要求，只有实现理论与实践的有效结合，将所学知识应用于企业的具体生产实践中，才能真正做到知行合一，达成职业教育的根本目标。职业教育集团的构建，应聚焦于特色、行业代表性和资源互补优势的学校和企业，强调产教融合，这是推进经济社会与职业教育协同发展的关键。深圳中高职教育集团的每一个成员单位都与众多知名企业建立了长期合作关系。深圳的职业院校与华为、平安科技等行业领头羊企业合作，共同创建了一系列具有特色的产业学院，旨在探索适应中国国情的双元制人才培养模式。2021年7月，国家发改委发布文件，全国范围内推广深圳的“六个共同”产教融合模式，这表明国家对深圳在产教融合方面所取得的创新成果给予了高度肯定。为应对校企合作中出现的“校热企冷”问题，深圳职业技术大学深入分析了问题根源，并以培养人才和技术创新为着手点，与世界500强等用人需求大的企业合作，有效破解了这一难题。特别是深圳职业技术大学与华为经过十多年的紧密合作，共同培养了一批高素质的技术技能型人才。在这个过程中，信息通信技术人才的“课证共生共长”模式尤为出色，荣获了2018年的国家级教学成果特等奖。这些举措不仅解决了校企合作的难题，而且推动了职业教育与产业发展的深度融合。

（四）控制适宜规模，避免无序扩张，确保教育质量和效益的均衡发展

在构建职业教育集团时，不应盲目追求规模和数量的扩大。如公共选择理论学者曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）所言：“一个集团的规模越大，其集体利益越难以提升。”[10]大规模集团内部成员容易产生惰性，发生“搭便车”现象；相反，在小规模集团中，每个成员的贡献都是显而易见的，从而有效避免了“搭便车”问题。在中国文化中，这一理念可以形象地概括为：“一个和尚挑水喝，三个和尚没水喝。”这意味着集团成员众多时，责任的分摊往往导致了推诿和逃避，使得集团无法实现团队合作的理想效果，难以发挥“1+1＞2”的集体优势。深圳职业技术大学在建设特色产业学院、探索建立产教融合综合性职业教育集团、发展粤港澳大湾区特色职教园区、承办“未来非洲—中非职业教育合作项目”子项目，以及探索建立国际化职业教育集团的过程中，其策略是渐进式的，从小到大，由浅入深，稳扎稳打。深圳在这一领域的探索，为众多职业教育集团提供了可借鉴的范例。

（五）建立国际交流与合作机制，提升教育国际化水平

国际化在提升职业教育集团的发展中起着至关重要的作用。国家的“一带一路”倡议为职业教育集团开启了广阔的国际合作前景。这样的跨境合作，通过与沿线国家的高校和中资企业共同致力于培养技术和技能型人才，不仅加深了文化互通，增强了国家的国际形象，而且推动了沿线国家的共同繁荣，同时也为职业教育集团本身带来了实力与影响力的双重提升。与此同时，国际化既带来了机遇也带来了挑战，对于国家和教育集团而言，它已成为一种新的发展潮流和未来的必达标准。因此，我们应该以审慎的态度，“摸着石头过河”，稳妥地推进国际化进程，在不懈探索中实现教育全球化的宏伟蓝图。