村民委员会在环境行政公益诉讼中的原告资格

王雨荣，沈长礼

(1.吉林大学 法学院，吉林 长春 130000；2.福州大学 法学院，福建 福州 350116)

一、引 言

随着党和国家大力推进生态文明建设，城市环境污染治理已取得一定成效。然而，农村人居环境治理尚存较多问题，农村生活排污、农业生产污染、城市污染转向农村等环境问题正成为阻滞乡村振兴之痼疾。在此背景下，以习近平同志为核心的党中央从战略和全局高度作出改善农村人居环境的重大决策。作为生态文明法治的重要组成部分，环境公益诉讼制度同样是守护农村人居环境的重要法治防线，特别是对于破坏农村人居环境的行为，部分急于招商引资的人民政府可能会扮演着“纵容者”的角色，因此，环境行政公益诉讼制度的完善就显得尤为重要。

然而，在启动环境行政公益诉讼的主体资格上，理论界和实务界仍主要聚焦于公民、社会组织和检察机关的原告资格探讨，较少关注村民委员会的原告资格问题。虽然立法尚未赋予村民委员会提起环境行政公益诉讼的原告资格，但实践中已出现相关案例。然而，人民法院在处理村民委员会以环境公益损害为由提起的案件时，因立法并未赋予村民委员会提起环境行政公益诉讼的原告资格，故常常转向适用行政诉讼的方式进行裁判，导致农村环境公益无法得到救济(1)参见平定县冠山镇某村村民委员会诉平定县环境保护局案，山西省阳泉市城区人民法院，(2016)晋0302行初14号。。这反映了实践需求与立法滞后之间的矛盾。因此，无论是从司法实践需求层面而言，还是从理论研究层面来看，都有必要进一步探讨村民委员会能否启动环境行政公益诉讼这一问题。

二、环境行政公益诉讼原告资格之检视

“没有原告，就没有法官。”[1]100法谚表明，原告是诉讼构造之基础，没有原告发动诉讼，权利保护便无从谈起。虽然环境公益诉讼主体渐次放宽，诉讼规则不断完善[2]，但是，对行政机关违法导致农村环境公益损害的作为或不作为行为，村民委员会能否提起环境行政公益诉讼？该问题尚无定论。

(一)立法未赋予村民委员会环境行政公益诉讼原告资格

原告主体范围是环境行政公益诉讼中的基础问题。从现行规范构造看，《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称为《行政诉讼法》)第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。在2017年的修订中，《行政诉讼法》第二十五条新增第四款规定：人民检察院可对生态环境与资源保护、食品药品安全、国有财产保护等领域中的行政机关违法行使职权或不作为向人民法院提起诉讼。由此可知，具有提起环境行政诉讼原告资格的主体有公民、法人、其他组织、检察机关，呈现“梯度性”规律[3]，其中，检察机关被明文承认可提起环境行政公益诉讼。显然，前述适格主体中并不包含村民委员会。对于村民委员会可否被解释为其他组织，立法也尚无明确规定。

根据《中华人民共和国环境保护法》(以下简称为《环境保护法》)第五十八条规定，社会组织具有提起环境公益诉讼的资格，但须满足以下条件：其一，在设区的市级以上人民政府民政部门登记；其二，专门从事环保公益活动连续五年以上且无违法记录。村民委员会是基层群众性自治组织，既非市级以上民政部门登记之组织，也非专门从事环保公益事业的组织，不可被解释为此处的社会组织。由此可知，立法并未赋予村民委员会提起环境行政公益诉讼的原告资格。

(二)对村民委员会原告资格的研究尚缺

学界对环境行政公益诉讼原告资格的探讨主要聚焦于公民、社会组织、检察机关，而忽略了对村民委员会的原告资格探讨。然而，现行立法规定的能够提起环境行政公益诉讼的主体在维护农村环境公益方面的优势无法较好发挥。因为，农村环境问题呈现零散性、小型化的特点，若没有造成特别严重的后果，很难被检察机关或社会组织发现。就前述主体而言，首先，公民尚无提起公益诉讼之资格，故此处不再赘述。其次，检察机关因地域限制、角色冲突、地方保护等内生缺陷而难以在农村环境公益保护中发挥监督或督促作用。最后，社会组织的法定条件已将其禁锢在社会影响较大或城市里的环境问题领域，对农村环境治理作用有限，而且符合法定条件的社会组织数量有限，难以兼顾农村环境公益的维护。更重要的是，《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定只明确承认了检察机关的原告资格。这样的规定具有变相地将社会组织提起环境行政公益诉讼的原告资格排除在外的嫌疑。面对农村环境污染、生态破坏问题，李丽[4]提倡赋予村民委员会提起环境民事公益诉讼的原告资格，该建议既符合司法实践的需求，又具合理性。但是，环境民事公益诉讼侧重私人损害填补，无法周延保护环境公益。特别是当行政机关违法作为或不作为损害农村环境公益时，村民委员会很难发挥保护环境公益之作用。实践中，行政机关乱作为或不作为可能导致农村人居环境遭受破坏，例如将城市垃圾向农村运输、将重工业污染企业向农村转移。然而，公民无权提起环境公益诉讼，检察机关和社会组织既难以察觉损害行为，又对损害救济鞭长莫及。村民委员会作为农村集体利益的代表，是村民自我管理的基层群众性自治组织，对环境损害最具敏感性，面对来自行政机关的环境损害行为，村民委员会是最适合提起环境行政公益诉讼的主体。因此，对其主体资格进行理论探讨既有必要性又有紧迫性。

三、村民委员会主体资格缺位的影响

随着新时代的到来，人民对法治与环境提出了更高标准的需要。在这种需要的催动下，村民委员会提起环境行政公益诉讼的事例已在实践中出现。只是法院往往未以环境公益损害为由进行裁判，而是转向适用行政诉讼方式解决纠纷。法院这种受理村民委员会提起的环境行政公益诉讼但又不适用公益诉讼规范审理纠纷的做法可能导致农村环境公益损害救济缺位、行政行为失范和环境矛盾升级等问题。由此观之，与其让法院“曲线救国”或等待社会组织和检察机关的救济，不如直接赋予村民委员会主体资格。

(一)社会转向：社会主要矛盾转变对环境行政公益诉讼主体的影响

“规范的获得建基于对生活及其需要的研究之上。”[5]43习近平总书记指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[6]。这种转化意味着人民的需要不仅是单纯的物质文明需求，还包括对精神文明和优美环境的需求。从形式上看，美好生活需要包括对健康、宜居环境的基本需求，这在法律上即表现为对新时代环境权的丰富[7]。从实质上看，美好生活是对公平、正义价值的追求。“公平正义就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法公正。”[8]1具体到行政行为损害农村环境公益的问题上，若行政行为损害环境公益，则应适用客观诉讼(2)客观诉讼即维护原本存在的利益或客观秩序的一种诉讼类型。救济，因为行政行为的介入破坏了村民享有环境权的原初状态，村民委员会作为客观环境利益的维护者，可以此为由启动客观诉讼。

(二)实践超越：村民委员会提起环境行政公益诉讼的司法实践

1.案情陈述

以平定县冠山镇某村村民委员会诉平定县环保局履行职责案(3)参见平定县冠山镇某村村民委员会诉平定县环境保护局案，山西省阳泉市城区人民法院，(2016)晋0302行初14号。为例。2007年，以王某某为法定代表人的平定县某煤业有限公司(第三人)租用平定县冠山镇某村土地，建立洗煤厂违法倾倒煤矸石，填倒煤矸石60多万立方米，侵占大量土地，严重污染水源和土壤，造成村中井水严重污染，大面积土地、林地被毁坏，该村村民因此无法正常生活。该村村民委员会(原告)要求平定县环保局(被告)采取措施，制止违法行为扩大。被告在收到举报后，未对洗煤厂污染行为进行有效处理，原告以此为由提起诉讼，要求被告履行法定职责，对第三人污染环境行为立案查处，判决被告与第三人承担相应责任。

根据案情陈述，本案焦点为原告是否具备提起环境行政公益诉讼的原告资格，启动诉讼督促被告履行法定职责，制止第三人污染环境与破坏生态。

法院调查显示，第一，被告作为环保行政机关，对本行政区域内的环境污染防治负有实施统一监督管理之责，有责任对辖区内单位或个人检举的污染环境事项进行调查和处理。第二，在接到原告对第三人违法倾倒煤矸石举报后，被告并未作出任何回复。第三，县政府牵头的调查组虽对包括原告所举报的乱倒煤矸石事件进行了调查，但未作出任何答复，且调查并不能排除被告之法定职责。

2.案件述评

法院在裁判文书中写道，本院认为：“平定县环保局作为环保行政机关，对本行政区域内的污染防治实施统一的监督管理，负有对辖区内单位或个人检举的污染环境事项进行调查和处理的法定职责。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第三人在原告处倾倒煤矸石，作为与被告监管行为有利害关系的组织，原告有权利提起诉讼要求被告对第三人的环境污染行为进行监管。故原告提起诉讼虽非公益诉讼，但其具有原告主体资格。”②

从法院的判决中可知，法院认可村民委员会对环保行政机关提起诉讼的依据是村民委员会与行政行为具有利害关系，而非承认村民委员会所提起的诉讼为环境行政公益诉讼。因而，法院在援引规范裁判案件时并不会以公益损害为由，援引环境法律规范进行裁判，而是以行政行为不合法为由，选择行政诉讼路径。然而，环境行政公益诉讼与行政诉讼并不相同。恰如邓刚宏[9]所言，国家确立行政诉讼制度的主要目的是维持客观法秩序，而非权利救济。环境行政公益诉讼是以救济行政机关违法作为或不作为所导致的公益损害为目的，引入司法以监督行政机关。行政诉讼则是以“依法行政原则”检视行政行为的适法性，侧重审查行政行为本身的合法性，法院以裁判者身份来审查个人与行政之间的公法争议[10]。由上述分析可知，若行政机关仅仅是行为本身违法，则适用行政诉讼方式解决；但若因违法作为或不作为损害环境公益，则应按照公益诉讼方式救济权益。

然而，村民委员会真的没有启动环境行政公益诉讼的资格吗？笔者认为，这一问题值得商榷。这是因为：第一，农村环境公益属集体所有，集体对环境公益的享有客观存在，法律只是对原本秩序的巩固和确立。第二，如果行政机关不作为直接导致环境公益处于持续被破坏的状态，村民委员会作为基层自治组织，是农村环境公益的代表者，具有保护公益的职责，能够也应当为捍卫环境公益而提起诉讼。第三，如果行政机关不作为损害农村环境公益，村民委员会以公益损害为由提起诉讼，若诉讼性质被法院认定为行政诉讼，而非环境公益诉讼，则显然不利于农村环境公益保护。

(三)现实危害：村民委员会环境行政公益诉讼原告资格缺位的不利影响

《中华人民共和国宪法》(以下简称为《宪法》)第一百一十一条规定，村民委员会可以办理本居住地区的公共事务和公益事业。《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称为《村民委员会组织法》)第八条规定，村民委员会依法管理集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。《中华人民共和国民法典》(以下简称为《民法典》)第九十六条、第一百零一条规定，村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能需要的民事活动。然而，立法未赋予村民委员会提起环境行政公益诉讼的原告资格。这一缺位将极易造成农村环境公益保护缺失、基层行政机关行为失范、普通矛盾升级为环境群体事件等问题。

首先，村民委员会原告资格的缺位往往造成农村环境公益保护缺失。我国公民并未被赋予启动环境公益诉讼的原告资格。关于社会组织能否提起环境行政公益诉讼之问题，学界中有“肯定说”与“否定说”两种观点[11]，但在实践中，社会组织提起环境行政公益诉讼的案例寥寥无几。即使立法明确赋予社会组织提起环境行政公益诉讼的资格，社会组织也可能会因数量限制、条件严苛等因素难以为农村环境保护助力。根据《环境保护法》第五十八条的两个条件能够提起环境行政公益诉讼的社会组织主要聚居于大城市，很难兼顾农村环境公益保护。检察机关作为兜底原告，立法虽赋予其维护环境公益之职权，却存在“起诉”与“监督”双重角色冲突。这使得检察机关在环境行政公益诉讼中的角色遭受质疑，而且我国人民检察院在基层的设置仅到县一级，要使其在农村环境保护中发挥作用也十分困难。可见，在适格主体难以兼顾农村环境公益保护，村民委员会又未被赋予提起环境行政公益诉讼的原告资格的情况下，农村环境公益损害被忽略便成了常态。

其次，村民委员会原告资格的缺位可能导致行政机关的失范行为难以得到监督矫正。虽然政府作为公共利益的代表者，其目的就是为公众谋利，其任务是“服务和促进公共利益”[12]222；但是，公权力具有天然扩张的趋势，这使得它在增进公民福利的同时，也可能会因缺乏监督而做出不利于农村环境公益保护的行政决策。回归基层群众性自治组织与行政权角力语境，自治组织的利益是政府必须尊重的合法利益。若行政机关违法作为或不作为损害农村环境公益，而自治组织无权保护维持其生存与发展的公共利益，或者对行政机关的损害行为毫无救济途径，那么，这将意味着政府必须尊重自治组织合法利益的原则形同虚设。如前所述，立法明确规定，村民委员会具有维护农村公共利益或管理公共事务的权利。若村民委员会的法定权利不能行使或行使受阻，那么立法赋予其权利将毫无意义。更重要的是，村民委员会原告资格缺位可能导致民主监督不足、基层行政机关环境意识弱化、环境行政决策失真、环保义务履行失职等问题，进而导致行政机关在农村环境公益保护中不作为或乱作为。比如，地方政府为了财政绩效，在农村建立工业园区，为了完成招商引资而放宽环境法所确立的许可条件等。总之，村民委员会无法提起环境行政公益诉讼，这既不符合法律规定，也是对农村环境公益破坏的变相无视。

最后，村民委员会原告资格的缺位可能导致矛盾升级，甚至演变为环境群体事件。黑格尔认为，“在市民社会的范围以内和在国家本身的自在自为的普遍物之外的特殊公共利益是由自治团体来管理的”[13]350，这与中国乡土社会法治与德治以自治为基础耦合[14]。在乡村振兴的背景下，农村环境公益或公共事务当然应由村民或由代表村民的自治组织来管理。然而，村民虽然环保意识有所增强，但受限于知识和认知水平，面对环保问题未必能很好地发挥作用。与此同时，经济发展、财政收入和地方生计等指标也可能迫使基层行政机关在协调经济发展与环境保护关系时作出错误决策。这将对农村环境公益造成规模巨大的损害，因为，一个行政决策便有可能使整个农村的生态环境毁于一旦。在此情形下，对行政机关违法行政或行政不作为的公力救济若失效，则村民就可能选择“只能靠自己”的极端手段。正如张萍等[15]指出，我国环境群体性事件数量呈上升趋势，且多发生在村镇一级；其中参与人数多的较大类、重大类环境群体性事件占比很大，一般都存在着一年以上的酝酿期。

四、赋予村民委员会环境行政公益诉讼原告资格的必要性与可行性

赋予村民委员会提起环境行政公益诉讼的原告资格不仅是社会发展的实践需要，而且具有理论必要性和现实可行性。

(一)现实必要：赋予村民委员会环境行政公益诉讼原告资格的实践优势

郑贤宇[16]将启动公益诉讼的标准细化为：敏感性、积极性、公正性和诉讼能力四要件。依此标准，村民委员会提起环境行政公益诉讼之优势显而易见。

1.敏感性

无论从何种角度而言，村民委员会对农村环境污染或生态破坏的负外部性都具有最佳敏感性。在我国除立法规定为由国家所有的之外，农村土地、森林、草地等自然资源由法律规定属于农村集体所有。毫无疑问，在所有主体中，最关心自己权利的是权利所有人。农村自然资源及环境要素所形成的生态服务功能为农村所有村民共同享有，为村民生产生活提供物质保障。村民生活在同一片土地上，享受着由环境要素所生成的生态服务功能，使用着由自然要素所形成的资源，空间内任何环境要素的改变均可被村民第一时间感知。比如，1956年，在日本水俣湾的村民和渔民普遍患病后，人们才知道氮(N)生产企业将未经任何处理的废水排放到水俣湾中，造成严重的环境污染并引发公害病，史称“日本水俣病事件”[17]。又如，气候变化背景下，南太平洋沿岸的原住民最先遭受气候变化的巨大灾难，沦为第一批“气候难民”[18]。在我国，村民委员会系由村民会议选举的本村居民所组成，他们生活在相对固定的区域，天然对本村自然生态变化具有敏感性。正是基于此天然联系，若农村环境公益遭受行政行为侵害，村民则会第一时间向村民委员会寻找帮助。

2.积极性

如法谚所云，“自己是自身利益的最佳守护者”。村民委员会是由村民会议在村民中选举产生，村民祖辈长期生活在同一空间，公共利益即为众益，也即多数人利益的总和。如前所述，环境公益是每个人生存和发展的前提与基础，环境利益受损亦为个人利益受损，因此，村民委员会积极通过各种途径寻求自身权利救济。因为“法律并不是为睡虫而设的：法律总是为醒着的人而设的”[19]286。基于此，村民委员会本质上由村民组成，集体或公益受损会使村民自己权益减损，而个人又是自己权利的最佳保护者。因此，村民委员会具有极大的启动公益诉讼保护公共利益的积极性。事实上，对村民委员会行为的鼓励又会产生正向激励，进一步调动村民委员会积极性。故而，村民委员会在保护农村公益时具有较强积极性，具备其他主体缺少的天然优势。

3.公正性

正当地裁判已发生的争议是法院的任务，假如适用法律的程序并不能保证裁判的正当性，大家自然会想要寻找一种无须依凭法律，直接以事物本身作为考量出发点，以解决法律问题的程序[20]25。实际上，这种以事物本身为考量出发点，寻求公正性的做法也适用于村民委员会提起环境行政公益诉讼原告资格问题。相较于组织，个人常基于利益本位作出决策，组织则因为决策程序、决策机制、决策章程等程序本身的公正性可避免个人本位的弊病。因此，村民委员会作为村民会议的代表组织，在村民中具有较高的信任感，在农村环境公益受损时，可代表村民集体提起环境行政公益诉讼以保证村民集体利益，避免个人利益与公共利益冲突时的逆向选择或道德风险。

4.诉讼能力

相较于公民个人，村民委员会在提起环境行政公益诉讼方面具有以下几个方面的优势。首先是人力和财力优势[21]。例如，环境损害往往具有不确定性、潜伏性、公私益交织等特性[22]。鉴于环境损害的特殊性，诉讼往往会涉及司法鉴定或需要聘请专家参与诉讼。对此，村民委员会具有财力上的保障优势。其次是资源优势。在诉讼中若需要其他资源保障，村民委员更容易获取。最后是信任优势，信任优势是公益保护最基本的要素。村民委员会由村民大会选举产生，最能代表村民意愿，在村民中具有较高的信任感。

(二)理论必要：赋予村民委员会环境行政公益诉讼原告资格的权源剖析

村民委员会既是环境权的享有者，也是环境权保护的责任人。论证村民委员会提起环境行政公益诉讼原告资格的必要性，应对其权利要素予以分析。

1.村民委员会可代表村民行使环境救济权利

村民委员会可代表村民行使环境救济权利。学界对环境权之主体是自然人这一观点已基本形成共识，无须赘述。这里需要说明的是，自然人应当包括当代人及后代人。然而，对村民委员会能否代表村民行使环境救济权利则有必要展开论述。村民享有环境权，这是毋庸置疑的，而且村民自有权利自行处分是权利行使的最佳方式。然而，为防止滥诉，法律并不支持个人为公益而提起诉讼。暂且不论滥诉是否真的会出现，“自有权利自己不能行使”的逻辑悖论便站不住脚。为解决此逻辑问题，学者们将目光转移至公共信托或委托代理理论，希望将自有权利委托他人代为行使。据此推之，村民可将自己不能或不宜行使之权利委托他人或由组织代为行使，这是委托理论的核心要义。实践中，也存在权利委托行使的代理制度。回归村民委员会代替村民提起环境行政公益诉讼保护环境公益问题，村民委员会是由村民大会所产生的，代表村民的利益，是法定的受委托组织。根据《宪法》第一百一十一条以及《村民委员会组织法》第一条、第八条、第九条的规定可推出，村民委员会是农村基层群众性自治组织，可代表村民集体行使权利。由此可知，当村民环境公益被行政行为所侵害，而法律未赋予公民原告资格时，村民委员会可代表村民提起诉讼，以救济权利。

2.村民委员会可为保护村民环境权而行使权利

就广义上的环境权内容而言，村民对生态服务功能的享有是确定的，且多数学者对公民享有对自然资源的利用权持赞成态度。质言之，影响村民生存与发展的环境权内容包括对自然资源的利用权和对生态服务功能的享有权。《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，且由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。对于土地之上的森林和山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，《宪法》第九条规定，可由法律规定属于集体所有。此外，《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、教育、服务的基层群众性自治组织，依法办理本村的公共事务和公益事业；第八条第二款规定，村民委员会依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。因此，我们有充分理由提出，村民委员会对农村环境享有管理权，正如国家环境管理权一样，村民委员会的环境管理权既是一项权利，也是一项义务。而且村民对环境权的享有不会因其被选举为村民委员而消失，相反，他们需要通过自治组织维护自身权利。尤其当农村环境公益受损，而村民未被赋予原告资格时，村民委员会作为农村环境公益的代表人，可以保护村民环境权为由启动诉讼保护其权利。

3.村民委员会对农村环境享有管理权

根据前面分析，农村的土地、森林等自然资源依法属于村农民集体所有，不受村民的年龄、性别、民族、生活时间等条件限制。同样地，良好品质环境所提供环境生态功能亦无差别地服务于全体村民，任何个体都无法被排除在外。全体村民共处一个空间，共享一方水土。因此，自然资源和环境生态功能是村民的典型公共利益，保护自然资源、防治环境污染是每个村庄的公共事务和公益事业。基于此，村民委员会依法对农村的自然资源和环境品质享有管理权。在现实中，已有一些村民自治组织行使了环保职能，比如，制定村环保规章制度，以村为单位进行垃圾无害化处理，集中建立污水处理设施以及派专人监督租用农村土地进行生产经营活动的企业等。因此，当村民环境权客体受行政行为不利影响时，若公民不具备维护环境公益的主体资格，村民委员会则可以受托人身份，以对自然资源或生态功能的管理权为权利基础启动诉讼。简言之，村民委员会作为村民自治组织，产生于村民大会，对集体环境享有管理权，可为维护农村环境公益而启动行政诉讼。

(三)实现条件：赋予村民委员会环境行政公益诉讼原告资格的可行性

从环境权视角分析，村民委员会提起环境行政公益诉讼原告资格具有理论必要性，而赋予村民委员会环境行政公益诉讼原告资格也具有现实可能性。

1.赋予村民委员会环境行政公益诉讼原告资格具有规范基础

村民委员会提起环境行政公益诉讼具有规范基础。依据《宪法》第九条、第十条规定，村民集体对农村自然资源享有所有权。所有权表明村民对自然资源享有使用权。《宪法》第一百一十一条将村民委员会定性为基层群众自治组织。《村民委员会组织法》第一条、第九条规定，村民委员会应维护村民的合法权益。《民法典》第九十六条、第一百零一条更明确地规定了村民委员会的法人资格，明确其可以从事为履行职能所需要的民事活动。对未设立村集体经济组织的，村民委员会可依法代行村集体经济组织的职能。实践中也存在赋予村民委员会提起公益诉讼的情况。比如，《海南省高级人民法院关于环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》第六条规定了村民委员会提起环境民事公益诉讼的原告资格。可见，村民委员会提起环境行政公益诉讼具有一定的规范基础。

2.赋予村民委员会环境行政公益诉讼原告资格具有司法解释空间

我国司法解释可为村民委员会的环境行政公益诉讼原告资格提供解释基础。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。虽然立法与司法解释并未明确将村民委员会解释为本条中的其他组织，但村民委员会作为法定的自治组织，属于“其他组织”是应有之义。需要说明的是，此处之“其他组织”并非《环境保护法》第五十八条所规定的社会组织。《环境保护法》第五十八条所指之社会组织是基于自愿原则自发形成的会员制社会组织，而村民委员会则属于《宪法》和《村民委员会组织法》所规定的基层群众性自治组织。我国现行司法解释主要围绕《环境保护法》中的“社会组织”展开解释，却忽视了对《行政诉讼法》中“其他组织”的规范解释，肇使法院在面对村民委员会提起的环境公益诉讼时往往无所适从。

3.赋予村民委员会环境行政公益诉讼原告资格具有行政理论基础

现代行政法发展趋势为村民委员会具备提起环境行政公益诉讼的原告资格提供了有益经验。20世纪以来，工业化的加速推进凸显了环境保护的重要性。各国在推进环境保护的过程中，行政公益诉讼理论和实践不断发展。首先，环境公益诉讼适格主体多元化，原告资格赋予呈现逐渐放宽的趋势，甚至开始探索预防性环境行政公益诉讼制度[23]。例如，美国环境公民诉讼原告资格呈现“严格控制—适当放宽—慎重把握—再次宽松”的发展过程[24]。其次，从诉讼类型上看，为了监督或督促行政机关在国家环境治理和环境公益保护中发挥积极作用，环境公益诉讼的研究重心正不断从环境民事公益诉讼转向环境行政公益诉讼。因此，赋予村民委员会提起环境行政公益诉讼的原告资格具有丰富理论或实践经验可资借鉴，这些理论和经验为解决环境行政公益诉讼与传统诉讼制度之间的冲突和矛盾提供了参考。

五、村民委员会环境行政公益诉讼原告资格的设计与保障

赋予村民委员会提起环境行政公益诉讼的原告资格，既有必要性又具可行性。关于村民委员会原告资格的规范构造应当包括实体与程序两方面。同时，为防止滥诉，还应当对村民委员会提起环境行政公益诉讼的权利进行必要限制。

(一)村民委员会环境行政公益诉讼原告资格的规范构造

就村民委员会原告资格的规范构造而言，在实体法方面，应当以根本法为依据，在相关规范文本中明确村民委员会提起环境行政公益诉讼的原告资格；在程序法方面，则应当将村民委员会解释为《行政诉讼法》第二十五第一款所规定的“其他组织”。

1.村民委员会环境行政公益诉讼原告资格的实体法表达

对于村民委员会的环境行政公益诉讼原告资格的实体法设计而言，应当以《宪法》关于村民委员会和农村的相关规定为根本法依据，下位法细化规定村民委员会的原告资格。《村民委员会组织法》是对村民委员会的组成、职权、产生、管理和监督等设定的专门法，是村民委员会行为合法性的来源。该法第八条规定，村民委员会依照法律规定引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。我们可以此为基础，增补村民委员会提起环境行政公益诉讼的原告资格。《环境保护法》第五十七条第二款规定，公民、法人或社会组织发现地方各级人民政府不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。我们可以此为基础增补规定，若法定主体不作为或未全面履行职权的，村民委员会也可向人民法院提起诉讼。《民法典》第九十六条、第一百零一条规定，村民委员会是村民自治法人，可以自己名义对外从事为履行职务的民事活动。我们可以此为基础，明确村民委员会的诉权。如此一来，当行政行为损害村民环境公益、检察机关难以或者未关注到农村的环境公益损害且公民亦无权提起环境行政公益诉讼时，村民委员会可据此提起环境行政公益诉讼，申请法院纠正或撤销行政机关的不法行为，维护农村环境公益。

2.村民委员会环境行政公益诉讼原告资格的程序法实现

前已述及，赋予村民委员会原告资格具有理论和实体法基础。在程序法上，我国《行政诉讼法》第二十五条第一款所规定的“其他组织”提起环境行政公益诉讼的前提是，其与行政行为具有利害关系。村民委员会是村民自治组织，村民是自治组织的成员，前者可代表后者行使权利。若行政行为损害农村环境公益，则必然损害村民委员会利益，村民委员会当然与行政行为具有利害关系。而且，此处的判断标准是，村民委员会与行政行为具有利害关系，而非《环境保护法》第五十八条所规定的社会组织之标准。质言之，村民委员会并不属于行政机关(4)参见常某某诉北京市延庆区延庆镇石河营村民委员会案，北京市延庆区人民法院，(2020)京0119行初141号。，亦非自愿性社会组织，而属于《宪法》和《村民委员会组织法》所规定的基础群众性自治组织[25]。虽然《行政诉讼法》未对第二十五条所规定的“其他组织”予以说明，但根据《宪法》和《村民委员会组织法》对村民委员会之规定可推断，“自治组织”可涵摄于其他组织的范围。

(二)村民委员会提起环境行政公益诉讼之限制

村民委员会的公益诉讼主体资格确立后，为了防止滥诉，应当从时间、空间和事实三个维度对村民委员会提起环境行政公益诉讼的权利进行适当限制。

1.时间条件限制

对于村民委员会提起的环境行政公益诉讼时间条件应当作出如下规定：村民委员会提起环境行政公益诉讼在时间上的限制表现为针对现在已经发生或将来可能发生的环境公益损害；村民委员会提起环境行政公益诉讼的时间不具有溯及力，正所谓今天的法律不能追究昨天的行为。

2.空间条件限制

正如前述所言，村民委员会虽然可为维护农村环境公共利益而提起环境行政公益诉讼，但必须限于本村环境公共利益而不能超出本村范围。立法应当将村民委员会的起诉条件与《环境保护法》所规定的社会组织的起诉条件作出区分：后者可以在与行政行为不具有利害关系的情况下，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为提起诉讼；前者则须满足原告与行政行为具有利害关系之条件。因此，村民委员会可启动的环境行政公益诉讼应限缩于本行政村范围。若超出某一行政区域，该区域的村民委员会则无权提起环境行政公益诉讼，但或许可通过联合起诉机制提起诉讼。

3.事实条件限制

所谓事实条件是指行政行为已经或者足以导致农村环境公共利益受损。通常情况下，行政机关的行为并不会直接导致环境损害，而是通过企业等其他主体间接损害环境公益。对于环境公益损害，因为环境自身可承载能力或者环境复原力能够消解部分污染或破坏行为，故而不是全部损害均可被提起诉讼。只有对那些超出环境承载能力造成严重后果或有造成严重后果之虞的损害，村民委员会才可提起环境行政公益诉讼。这也是要设置环境标准制度的原因所在。《环境保护法》第五十八条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可提起公益诉讼。

总之，村民委员会原告资格赋予应当在扩展与限缩之间寻求适当机制，不可罔顾农村环境治理客观事实，亦不可毫无限制地扩张，应当从时间、空间和事实三个维度上限缩原告可公益诉讼范围。

(三)村民委员会环境行政公益诉讼原告资格的制度保障

相较于其他适格主体，村民委员会在启动环境行政公益诉讼时具有敏感性、积极性和公平性，但亦面临资金限制和生态整体性困难，地方财政须建立财政专项资金制度和联合诉讼机制予以保障。

1.建立财政专项资金制度

“诉讼费用是立法者综合考虑保障诉权依法行使和防止诉权滥用的结果”[26]229。农村环境行政公益诉讼旨在维护农村环境公益，村民委员会启动诉讼活动，积极履行维护农村公益职责同样需要资金支持。村民委员会启动环境行政公益诉讼可分两个阶段：一是诉前审查；二是诉讼阶段。原告资格属诉前审查，除在诉讼过程中可能产生的环境司法鉴定、损害结果鉴定、专家辅助人出庭费用可纳入保障范围外，诉前阶段相关费用亦可纳入保障范围。那么，为何需要为村民委员会启动环境行政公益诉讼设立财政专项资金制度？其一是因为我国环境公益诉讼由行为发生地、结果所在地和被告住所地中级以上人民法院管辖，村民委员会提起诉讼需要交通、食宿等费用；其二是因为环境行政公益诉讼具有专业性，需要聘请专业律师参与诉讼。因此，为保障村民委员会诉权的行使，有必要建立财政专项资金。

2.构建联合起诉机制

生态环境具有整体性。“山水林田湖草沙”是一个生命共同体。生态环境是客观彼此联系、相互作用的有机整体，而非彼此独立、分割的单个部分[27]2。这意味着农村环境污染或生态破坏往往是跨村、跨区域的污染问题。故而，在提起诉讼时须将生态整体性考虑在内。如前所述，村民委员会是以村为单位的基层群众性自治组织，可代表公益范围限于本行政村。质言之，村民委员会无法对跨界环境公益维护有所作为。因此，针对农村环境公益损害问题可以建立联合起诉机制，既可解决村际污染问题，也可增强村民委员会之间的沟通与交流。

六、结 语

乡村振兴背景下，建设人与自然和谐共生的新农村的关键在于因地制宜地推进农村生态治理的法治化。当前，立法并没有为公民启动环境公益诉讼设置实体和程序规则，社会组织在提起环境公益诉讼方面也表现得不太积极，检察机关虽被明文赋予了提起环境行政公益诉讼之主体资格，但其自身“诉讼”与“监督”双重角色冲突。相对而言，村民委员会具有数量与地域上的优势，且具有参与诉讼的积极性、敏感性与公正性。因此，有必要赋予村民委员会提起环境行政公益诉讼之主体资格，并设置相应的保障机制。当然，赋予村民委员会原告资格并不意味着顺位上的优先性和范围上的无限性，相反，应当从时间、空间、事实三个维度上适当限制其诉权。