我国基层公务员的角色冲突困境及突破路径

郑 维，王世媛

（暨南大学，广州 510632）

我国基层公务员数量庞大且直面群众，是国家治理体系的重要组成部分，基层公务员角色定位的准确性事关国家治理能力现代化水平。无论是从理论上看，还是从实践来看，基层公务员长期面临角色叠加带来的角色扮演、角色切换和角色自洽的难题。当前，我国行政法治、行政伦理和行政环境建设力度不断加大，加之多元化思潮和市场化环境又让基层公务员面临更加严峻的外部考验，作为公务人员、社会成员、家庭成员和独立个体角色的基层公务员陷入角色间和角色内冲突困境，导致思想决策和行动表达的难度增加，行政行为的科学性和准确性随之受到挑战。《公务员法》规定，公务员是依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的国家机关工作人员。公务员的履职能力直接关系到党政机关在人民心中的形象和我国公务员队伍现代化建设效度。按照职务职级并行制度规定，我国规范设置了公务员领导职务和职级序列，加之我国党政机关呈现中央、省、市、县、乡五级纵向结构，其中的县和乡两级一般被普遍认定为基层，因此，本文所称“基层公务员”，是指县级（含县级）以下机关中的一至四级调研员、一至四级主任科员、一至二级科员。

基层公务员身处党政机关中，党政机关作为一个利益主体，要追求自身利益，这一行为被称为“内在效应”或“内部性”，意指“公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利”〔1〕29-30。党政机关的自利性来自三个方面：一是来自政府官员对个人利益的追求，二是来自组织团体的意志，三是来自某一阶级的意志或利益诉求〔2〕266。党政机关一方面要最大限度代表公共利益，另一方面也要追求自身利益，这一矛盾使基层公务员在服从和效忠组织时，必然出现组织利益与公共利益或组织利益与个人利益的矛盾，并且由于自身能力的局限性，很难将这种矛盾调和。始终立足基层公务员这一特定主体，紧紧把握基层公务员作为组织利益代表者与个人利益捍卫者、行政伦理践行者与个人道德遵从者、官僚体制参与者与上级权威服从者的角色冲突表征，有利于为纾解这些角色冲突奠定坚实基础。

一、基层公务员角色冲突困境的表征

美国社会学家默顿在其所著的《社会理论和社会结构》中指出，由于社会成员个人在社会群体中所处地位不尽相同，必须在同一时间段扮演若干个不同角色〔1〕206。当个人期许与这些多重角色的要求难以保持一致时，角色冲突就产生了，并且这种冲突具有复杂性，主要包括：个人本身的人格特质或自己为自己设定的人格特质与外界设定的角色发生冲突；外界对同一个人扮演的角色做出了不同的要求或期待，导致该角色扮演者内心发生了冲突；个人同时扮演的多种社会角色对个人提出了不同的行为准则和规范，使得个人在不同角色间自由转换难度加大；个人从旧的角色转换为到新的角色，由于新旧角色对个人要求不一，使个人难以适应新角色〔2〕266。基层公务员面临的角色冲突主要是个人同时扮演多重角色时的行为冲突和扮演同一种角色时内部间冲突。

（一）组织利益代表者与个人利益捍卫者的角色冲突

基层公务员是党政机关的有机组成部分，行使上级组织赋予的权力，执行公共组织政策，管理社会公共事务，因此，他们是组织利益的代表者。另外，基层公务员作为社会个体，要最大限度追求个人利益最大化，在法律许可范围内坚决捍卫自身利益。基层公务员在利益代表者方面具有双重角色，分别是“公共人”角色和“社会人”角色。“公共人”角色是基层公务员作为国家公务员这一特殊身份属性特有的角色，要求他们以公共利益作为行政行为的衡量标准；“社会人”角色是基层公务员作为普通群众这一身份属性固有的角色，要求他们以个人利益作为个人行为的衡量标准。由于一部分基层公务员认识的局限性和现实情况的复杂性，他们很难正确地区分两种角色的界限，容易引起行政行为失范。

基层公务员一旦要追求个人利益，就难免会在一定程度上损害公共利益，而基层公务员在追求公共利益的过程中，也可能因为维护公共利益导致个人利益受损。基层公务员经常陷入两难困境，特别是在公共利益面前不得不对个人诉求和个人利益作出退步或放弃。

（二）行政伦理践行者与个人道德遵从者的角色冲突

基层公务员从事的是为公众谋福利的神圣职业，心中必须坚持一种精神力量，这种精神力量通常被称为“行政伦理”。基层公务员必须遵守和践行行政伦理，保证自己的一切行政行为符合国家公职人员的伦理规范，而这种伦理规范要求基层公务员最大限度约束自己的个人行为，时刻保持高尚的行为操守，始终保持公平、公正、正义等传统美德，将自己的全部知识和能力运用到为民众谋取福祉中去。由于行政伦理是从个人伦理中升华和抽象得来的，因此行政伦理是基于基层公务员作为社会个体必须遵从的社会伦理基础上的进一步要求和提炼，进而要求基层公务员不仅要遵守个人道德伦理，又要遵守行政伦理，基层公务员成为双重伦理的践行者。一方面，个人道德与行政伦理并非完全的包含和被包含关系，而是一种部分交叉关系，因此基层公务员在践行行政伦理的同时，还必须无条件地遵从个人道德。另一方面，基层公务员的行政行为既受到上级机关的系统监督，又接受着社会的舆论监督，这种监督对基层公务员的行政行为产生着督促和约束作用，使得基层公务员在表现个人行为时不得不将一切可能影响其正常履职和正常生活的不利因素加以考虑，经过权衡后作出既符合行政伦理又符合个人道德、既满足个人最大需要又降低个人政治生涯风险的行为。从长期来看，基层公务员作为行政伦理践行者与个人道德遵从者的角色冲突非但不会缓和，反而会随着行政伦理规范化、制度化的进程加剧。这种角色冲突将使得基层公务员在做出行为选择时愈加艰难。

（三）官僚体制参与者与上级权威服从者的角色冲突

现代社会所指的官僚体制是专业分工明确，权责体系健全，以公文运转为命令传输渠道的正规化行政组织。基层公务员所处的公务员系统，其实就是现代社会官僚体制的典型象征。基层公务员作为官僚体制的一员，履行着物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设、社会文明建设、生态文明建设等职能，拥有不同形式的管理、治理、控制手段，手中掌握着一般群众所不具备的权力。由于官僚体制对行政人员进行了等级划分，因此，基层公务员在官僚体制中又必须充当上级组织和领导的下属，伴随着身份职位的差别就产生了命令与服从关系。上级发布的政策文件和命令，基层机关和基层公务员必须不折不扣执行，上级领导安排的事项必须按时保证完成，凡事都必须通过公文运转或口头方式向上级请示汇报，这就是相对县级以上机关而言，基层公务员整体的服从表现。另外，作为基层机关内部，基层公务员也被划分为若干等级，下级基层公务员必须服从上级领导的安排，乡镇、街道一级机关必须服从区、县一级机关的领导，这是由基层科层化体制产生的领导权威决定的。因此，基层公务员一方面是权力的“发力”者，另一方面又是权力的“受力”者，这样的双重角色让基层公务员在作出行政行为时既要符合上级要求，又要符合社会实际和群众需求，但实际上要达到二者的平衡具有相当难度。

二、基层公务员角色冲突的成因

基层公务员在从事公务活动和个人活动时，必须将自己的“公务员身份”作为行为决策的重要参考因素。因此，基层公务员不仅是一名“公共人”，还是一名“社会人”，而“公共人”角色要对“社会人”角色进行一定的限制，保证个人活动的范围不致超出因公务员身份设定的各类边界。反过来，“社会人”角色又要求基层公务员充分发挥个体自由，最大限度享受个人权利，容易导致基层公务员个人行为超越公务员应有的行为边界。总之，基层公务员难以恰到好处地兼顾“公共人”角色和“社会人”角色。

（一）角色的认知性偏差

角色理论的核心价值主要是对人的行为进行引导和规范，这种引导和规范主要来源于社会中的个人对角色的扮演。基层公务员作为一名普通的角色扮演者，对自身扮演的多重角色认知有限，只有很少一部分基层公务员能够准确全面认识到自身需要正确处理好各种角色间关系，随时应对因为角色扮演可能带来的各类冲突，大部分基层公务员由于知识阅历有限、忙于应付琐碎的日常工作，在角色扮演过程中逐渐迷失了方向，角色认知出现了偏差。

美国政治学界于20 世纪60 年引入了角色理论，以此作为研究政治行为和政治现象的工具和媒介。从公务员角色冲突来看，主要表现为三种形式：一是角色内冲突，即同一角色内部的矛盾冲突，基层公务员作为公务员这一角色，难免出现对上负责和对下负责的不统一，组织原则和现实状况的不统一；二是角色外冲突，即由于个体代表的组织利益和原则不同，造成的基层公务员作为多个角色扮演者之间的冲突；三是角色间冲突，即一个人要同时承担多重角色，不同角色对角色扮演者要求不一，使得基层公务员在行为选择时不知以何种角色要求为基准，从而导致基层公务员很难从多重角色中摆脱出来，难以缓解角色冲突带来的认知性偏差。基层公务员行政行为失范，就是由于他们很难明确自身扮演的角色，对“公共人”角色认知不够，难以在实际工作中担负起“公共人”应该承担的公共责任和公共义务；对“社会人”角色出现认知偏差，一定程度上会导致基层公务员过分追逐私人利益和家庭利益，漠视公共利益，不能平衡好不同角色所代表的利益关系。

（二）角色的自主性缺失

所谓角色的自主性，是指社会中的个人在自身扮演着多重角色时，能够将对各种角色形成干扰的因素进行排除，特别是排除那些对角色自主性干扰较强的因素，从而在角色扮演过程中做到不偏不倚，完美契合。基层公务员作为双重角色扮演者，更加容易偏向“私人角色”，将“私人角色”看得过重，甚至利用“公共角色”行使便利，把原本属于“公共角色”的利益向“私人角色”输送，使得“公共角色”的扮演不到位。

新的时代背景下，传统的行政行为规范和社会规范被逐渐打破，新的国家治理理念和社会道德理念在实践中开始重构，这对基层公务员的“公共角色”扮演中的自主性提出了严峻挑战。伴随着国家治理广度和深度的变化，基层公务员要处理的日常事务远远超出了正常的工作量，不得不依靠加班加点来完成诸如领导讲话稿、文件起草、会议筹备、调查研究等工作任务，导致部分基层公务员要身兼数职。体制内和体制外的双重话语评价都要求基层公务员更加明确自身的“公共角色”，从而使得基层公务员对自身同等重要的“私人角色”自主性产生缺失感。长此以往，基层公务员由于舆论压力和外在评价，过分偏重“公共角色”，将原本属于个人的利益出让给公共利益和其他社会成员，将原本属于个人的休息时间出让给上级部门和所在单位，部分或全部丧失私人空间，不利于培养和践行健康向上的行政文化。

（三）角色的干扰性加剧

角色的干扰性是指角色扮演者在正常的角色扮演过程中，受到来自主观或客观因素，甚至主客观因素共同的干扰，并且这种干扰直接作用于自身思维和行为，对角色的正常扮演产生不利影响。基层公务员面临的干扰主要来源于自身的定式思维、定式习惯和外在环境，这些因素的作用使基层公务员的角色扮演受到诸多束缚，致使一些人很难保持清醒的头脑作出明智的举措，最终造成行政行为失范。

基层公务员角色的干扰性还来源于越来越从紧的履职环境，履职环境从宽松到从紧，让基层公务员一方面在遵纪守法方面有所提升，另一方面也对基层公务员大胆灵活履职产生了影响。党的十八大以来，反腐肃贪力度不断加大，受到党纪政纪处分和法律法规制裁的公务员不在少数，基本形成了“不敢腐、不能腐、不想腐”的良好格局，对基层公务员形成了强大的震慑作用，使基层干事创业氛围更加浓厚，极大净化了基层政治生态。在这样的环境下，基层公务员对党纪国法的敬畏心理更重，在具体行政行为活动中要综合考虑各种因素。有的人在面对新的机遇时不敢放开手脚，不愿主动作为，不能充分地、创造性地履职。

三、基层公务员角色冲突困境的突破路径

基层公务员队伍建设事关基层公务员个人成长成才，事关人民群众获得感、幸福感，事关国家公务员队伍年轻化、专业化，事关“两个一百年”奋斗目标如期实现，事关中国共产党长期执政，是一项夯基础、利长远的伟大工程，必须从科学架构行政组织体制、加快行政伦理法治化进程、健全行政行为监督机制、明确基层公务员的各类角色、培育基层公务员健全的行政人格、培育健康的基层行政组织文化等方面努力，确保基层公务员正确处理各类角色，避免行政行为失范，保证基层公务员队伍忠诚、干净、担当。

（一）科学架构行政组织体制

行政组织体制决定了基层公务员行政行为的方向和模式，科学的行政组织体制架构模式可以预防和减少基层公务员行政行为失范现象。基层公务员行政行为失范现象近年来呈下降趋势，这与我国前期进行的几次以“大部制改革”为主的行政体制改革有着密切关系，特别是党的十八大以来，在加大反腐力度的同时，不断加强制度建设，构建“严、紧、实”的行政组织体制，使基层公务员的行政行为不敢失范、不能失范、不想失范。因此，未来一段时期，要在科学架构行政组织体制上下功夫，保证基层公务员的行政行为在体制约束下更加规范。

首先，对传统的“条块结构”进行微调。要强化上级业务主管部门对下级机关的指导权，将目前的业务指导权进行再细化、再强化，特别是要在政策执行情况和资金分配方面加强指导，尽量缩小基层公务员的自由裁量空间，加强基层公务员自觉掌握宏观背景、提高政治站位、树牢系统性原则性思维的能力，提高对基层公务员的伦理、行为要求，加强行政行为规范化建设。同时，要实现同级党委、政府组成部门间的利益剥离，建立奖励举报制度和包庇惩罚制度，鼓励平级机关对作出失范行政行为的机关及其公务员进行检举揭发，对有意包庇失范行为的机关及其公务员进行党纪政纪处分和法律法规制裁，防止出现集体行政行为失范现象。

其次，保证党和国家机构改革后的基层党政机关高效运行。必须保证县级及以下的基层党和国家机构改革稳妥进行。基层党和国家机构要根据上级机构改革要求迅速进行职能清理、整合，对该合并的职能进行合并、该撤销的职能依法撤销、该新建的职能进行新建，保证职能设立符合科学行政、依法行政的需要。国家机构改革后，新机构一般都迅速理清了职能职责、高效运行，对挂牌后的机构组成人员进行统筹安排和管理，特别是严格对照机构职能进行行政行为规范化建设，以机构改革作为治理基层公务员行政行为失范的契机。

最后，切实发挥纪检监察机关对基层公务员的全覆盖监督。国家纪检监察体制改革已经完成，但要实现对所有基层公务员的纪检监察，就必须在现有体制下探索一些更切实可行的做法。在县（区）一级机关，要尝试实现纪委监委派驻组工作人员常态化进驻派驻单位，实现对县级部门公务员的不间断监察，及时处置失范的行政行为。在乡镇（街道）一级，要将本级纪委的纪律检查与上级监委的国家监察有机结合，实现对所有乡镇（街道）公务员行政行为的检查、监察。总之，要双管齐下、形成合力，将执纪监督与国家监察触角延伸至每一名基层公务员身上，保证基层公务员行政行为更加规范。

（二）加快行政伦理法治化进程

行政伦理是公务员行政行为必须遵守的伦理准则，将这样的伦理准则以法律形式确立下来，将以德治吏提升到依法治吏的高度，有利于将行政伦理中符合立法要求的因素进行提取和确立，也有利于对公务员提出更为严格的要求，更有利于从实践操作层面加强对公务员行政行为失范现象的治理。

首先，加快基层公务员的行政伦理立法。既要对现有的关于基层公务员伦理规范要求的各项规定和法条进行梳理，融入公务员职业道德中有必要上升为国家法律法规的内容，制定一部完整的公务员行政伦理法律，并在其中对基层公务员的行政伦理和行为规范作出具体要求。值得指出的是，这样的一部专门法律要对基层公务员在公务活动中必须遵守的行为准则进行逐条列举，划定基层公务员行政行为的活动范围，制定可操作性强的处罚规定。又要根据实践的发展，不断对不同时代背景下基层公务员要遵守的行政行为规范进行调查研究，根据宪法和立法法的原则对其行政伦理法律进行更新，确保行政伦理法律与时俱进。还要建立与行政伦理法律配套的法律法规体系，保证行政伦理法律法规体系成为一个有机系统，并且保证执行过程中有一系列支持支撑的明文规定。

其次，强化基层公务员管理中的法治思维和法治方式。全面依法治国背景下，要实现基层公务员行政行为的规范化，就必须以讲法律、讲规矩的方式对基层公务员进行管理。既要严格执行党内各项规章制度，将全面从严治党向基层公务员延伸。新修订的《中国共产党纪律处分条例》对党员违纪情形和处罚办法作出了比较详细的规定，对具有党员身份的基层公务员的违纪违法行为，要严格按照规定给予党纪处分，触犯国家法律的，要依法移交司法机关处理，保证“纪在法前、纪严于法”在基层公务员队伍中得到有效贯彻。又要严格树立法律法规的制度权威，确保依法治国总体方略在基层公务员队伍中落地落实。还要在基层公务员队伍中普及以法治思维和法治方式解决问题、处理公务的观念，鼓励和支持基层公务员在法律框架内处理基层矛盾纠纷、解决基层发展难题，对违反法律法规的基层公务员依法处理，体现“法外无特权”。同时，要加强法律宣传，特别是增强基层群众法治意识，对基层公务员行政行为合法性进行监督和举报，让权力在阳光下运行。

（三）健全行政行为监督机制

“行政监督体现国家权力与公民权利对行政权的制约和约束。约束的效果如何取决于监督主体的权力大小和独立的地位。”〔3〕216随着经济社会的快速发展，我国仅对政府部门工作人员进行行政监督的监督方式已经不能适应时代的变化，更为广泛意义上的针对全体公务员的行政行为监督机制建设已经滞后，亟需健全全方位多层次的行政行为监督机制。

首先，建立专门的行政行为监督机构。就目前监督形式来看，监督主体比较分散，且各监督主体的独立性和权威性不足，监督方式不明确，监督手段有限，不仅对被监督对象的监督效果不足，还造成了各监督主体之间推诿扯皮，影响行政效率。因此，有必要建立专门的行政行为监督机构，对基层公务员进行专门监督。建议将此监督机构作为国家监察机关的组成部分，在监察机关领导下，保证其独立行使监督权，特别是保证其人事权与财政权不受同级党委、政府的限制。值得注意的是，行政行为监督机构要受到上级监督机构和同级人大的监督，防止不受限制的权力存在，避免监督机构内部出现行政行为失范现象。还可以仿照国外先进做法，在非政府组织中建立行政行为监督机构，作为内部行政行为监督的重要补充，保证监督的公开透明度，弥补内部监督的缺陷和不足。

其次，引导社会群众和媒体有序开展监督。基层公务员的管理服务对象就是人民群众，如果以“委托—代理”理论来看，基层公务员就是人民群众的代理人，人民群众将权力委托给基层公务员来行使，代理人必须向委托人负责，接受委托人的监督和质疑。基层公务员的行政行为是好是坏，人民群众的评价最为直接、最为客观，因此，要引导群众通过有序的政治参与对基层公务员的行政行为进行监督，通过信访、网络政治参与等方式评价基层公务员的行政行为，并建立保密制度和举报奖励制度，尊重和保护群众在监督基层公务员行政行为过程中的正当合法权益。通过群众监督倒逼基层公务员规范自己的行政行为，并使纪检监察机关及时发现基层公务员失范的行政行为，及时予以处置。同时，要建立健全媒体准入制度，合理引导媒体参与基层公务员行政行为监督。将基层公务员履职情况向媒体公开，接受采访和问询，在向社会展示自身的同时接受监督，在新媒体日新月异的发展进程中规范基层公务员行政行为，始终保持基层政务活动和行政行为阳光透明。

（四）明确基层公务员的各类角色

作为基层公务员，要始终明确自己的第一要务是实现公共利益最大化，并且要在政治实践中不断强化这种公共责任意识，成为履职尽责的不懈追求。由于基层公务员身兼“公共人”和“社会人”两种角色，加之作为国家机关工作人员这一职业的要求，必须在两种角色中有所倚重，那就是毫无悬念地选择将“公共人”角色作为自己的首要角色。

首先，明确基层公务员的“公共人”角色，将公共利益放在首位。当基层公务员面临公共利益与私人利益冲突时，必须将个人利益、家庭利益、小团体利益置于公共利益之下。在满足公共利益需求的情况下，再考虑和实现其他利益，如果公共利益要求必须牺牲个人的其他利益，就必须舍弃和牺牲个人的其他利益，这是由基层公务员的职业属性决定的。基层公务员要始终认识到自己手中行使的公权力来自人民委托和国家赋予，自己只是公权力的代理者和行使人，公权力不属于自己私人所有，其作用主要在于实施公共管理活动、提供公共产品和服务。因此，基层公务员手中行使的公权力只是实现公共利益最大化的方式和媒介，并不能用来实现个人私利，特别是公共利益与私人利益产生冲突时，更不能背离公共行政的宗旨，将公权私用，作出失范的行政行为。基层公务员要时刻谨记自己的首要角色是“公共人”，作为一名“公共人”，就是要努力克服“社会人”角色可能带来的一系列消极影响，在利益权衡和行为选择时体现公共利益至上。

其次，明确基层公务员的“社会人”角色，兼顾个人合法利益。基层公务员作为普通社会成员，在保证“公共人”角色扮演到位的情况下，要最大限度满足自己作为“社会人”角色的一切需求，这是由人的自然性和逐利性共同决定的。基层公务员主管部门和基层公务员自身要更加明确“社会人”角色是基层公务员作为一名普通社会成员应有的权利，在合法合理的条件下最大限度满足基层公务员的个人利益诉求是加强对基层公务员关心关怀的必要途径。当前，基层公务员的政治待遇和经济待遇还比较低，他们也会遇到一般群众遇到的种种困难，在高房价、高物价和高社会风险大潮中时刻充满危机感，甚至由于其特殊的公职身份，还会被社会上一些不明真相、蓄意破坏党群干群关系的人士裹挟，个人声誉、隐私等得不到有效保障，获取个人合法利益遭受误解。因此，要旗帜鲜明地反对社会上的歪风邪气，为基层公务员谋取个人合法利益和实现自身更好发展正名，保证基层公务员应有的荣誉、利益得到尊重，使其“社会人”角色不被忽视。

（五）培育基层公务员健全的行政人格

行政人格是人格的高层次体现，是行政人员道德上的权利、义务、品格、尊严、道德信念、道德自律意识融合而成的道德自律行为模式和实现行政价值的整合体〔1〕200。因此，基层公务员健全的行政人格具有区别于一般社会成员人格的规范性特征，它直接决定了基层公务员处理公共事务的思维和行为习惯，培育基层公务员健全的行政人格是建立新时代现代化基层公务员队伍的必然要求。

首先，树立基层公务员公平正义的行政行为观念。基层公务员作为公共利益的分配者，必须坚持公平正义观念，才能保证在分配国家资源和利益时掌握好尺度，做到“不偏袒任何一方，不歧视任何一方”，坚持同样的标准，不用双重或多重标准对待行政相对人。要坚持机会均等，客观承认社会公民享有平等的权利，并且不因性别、民族、职业、社会地位等的不同而产生差距，在国家法律法规和市场规则面前做到人人平等。还要坚持民意和民主，在政治实践中努力扩大有序的政治参与，最大限度吸纳不同社会群体的意见建议，保证做出的决定符合最广大人民群众的根本利益。总之，基层公务员对待人民群众必须坚持“一根杆子插到底”，保证人民群众平等、公正地享受合法权益，保证自己做出的行政行为符合公平正义规则。

其次，树立基层公务员权责对等的行政行为观念。基层公务员首先被赋予了行使公共权力的权力，就必然要承担由此带来的一系列责任，权力和责任是不可分离的。基层公务员要明确自己对群众的责任，将思想从“注重权力”向”明确责任”转变，特别是自身肩负的工作责任，要认真遵守岗位设定的目标责任制，确保工作目标全面实现；要切实履行好“一岗双责”，确保党的建设和业务工作各项任务全面完成，确保服务管理对象各项合法权益得到有效保障，在自己的岗位上实现“为官一任、造福一方”，真正做到守土有责、守土尽责。基层公务员要明确自己对上级的责任，将工作状态从“被动应付”向“主动作为”转变，在工作中增强主动谋划、提前思考的能力，对上级下发的文件、交办的任务保质保量完成，坚决服从上级集中统一领导和贯彻决策部署，进一步增强大局意识、服从意识，保证政令畅通、令行禁止。

最后，树立基层公务员自我实现的行政行为观念。自我实现是马斯洛需求层次理论中人的最高一级需求阶段，也应成为基层公务员的不懈追求，是一种基于职属性又超越职业属性的高远追求。基层公务员要在内心树立崇高的职业道德理想，深刻认识到公务员这一职业是为谋求人类在非战争状态下和谐共处、增促公共利益的职业，要树立正确的世界观、人生观、价值观，坚持正确的义利观、权力观，坚持立党为公、执政为民，增强自我约束和自我修养，用“修身、齐家、治国、平天下”等健康向上的传统行政行为理念鞭策自己。同时，还要坚持道德实践论，将自己对自我实现的不懈追求转化为实实在在的行政行为实践，确保行政行为经得起道德和实践的检验。

（六）培育健康的基层行政组织文化

组织文化是组织在其内外环境中长期形成的以价值观为核心的行为规范、制度规范和外部形象的总和。任何一个组织都有其自身的组织文化，基层机关也不例外，健康向上的组织文化对基层公务员具有正向激励作用，消极落后的组织文化对基层公务员具有负面影响。基层公务员之所以出现行政行为失范，其中一个原因就是受所在单位、所在系统、所在地区不良的组织文化的消极影响，产生了从众现象，出现集体行政行为失范。因此，要深刻认识到良好的行政组织文化是基层公务员工作的持久动力，只有组织文化积极向上，才能够将基层公务员团结起来，形成集体的工作目标，培养其工作使命感，让其主动努力实现目标。要将培育健康的基层行政组织文化作为净化基层政治生态、激发基层公务员干事创业活力的重要抓手，营造良好的行政组织氛围。

首先，确立一致的行动取向和价值目标。基层公务员作为分散在各个岗位的个体，要最大限度激发他们的活力和创造力，在拼搏奉献的过程中保证行政行为规范有效，就必须为他们确立一致的行动取向和价值目标。基层党委、政府要立足当地实际，科学制定发展规划和蓝图，引导基层公务员树立“一盘棋”思维，为了共同的发展目标发挥各自的聪明才智，立足当地实情苦干实干，以事业凝聚人心、以实干广聚英才。由此，基层公务员作出的行政行为不仅符合一系列规范，更值得称赞，有效规避了失范行政行为的产生。基层公务员还要增强“四个意识”、坚定“四个自信”，自觉用习近平新时代中国特色社会社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，坚定不移贯彻落实中央各项决策部署，做新时代优秀的基层公务员，齐心协力为实现“两个一百年”奋斗目标不懈奋斗。

其次，构建和谐的上下级关系和同事关系。随着扁平化组织的迅速发展和民主化进程的加快，构建平等民主的上下级关系和团结和谐的同事关系已经成为社会发展的必然趋势。基层公务员主要停留在政策执行层面，加之基层管理层次较少、管理幅度较窄，要实现行政效能的提升，副科级以上领导职务的基层公务员就要破除传统的等级观念，将普通下属看作一起共事的伙伴，防止一味地用行政命令要求下属从事某项活动，消除下级的顾虑和紧张感，提高下级对自己的信任度和亲密度，还要经常性听取下属的意见建议，最大限度发扬民主，从而保证上下级关系的民主平等。还要加强机关内部凝聚力建设，通过民主生活会、干部职工大会、工会活动等正式途径沟通工作、表达思想，增强信任和支持，并通过业务活动、兴趣小组等非正式途径加强交流、取得互信，保证本机关、本系统、本地区的基层公务员保持强烈的团队意识，进一步消除基层公务员之间的隔阂，促进同事间良好的信任和合作关系。

最后，集聚优秀教育资源对基层公务员进行全覆盖教育培训。基层组织人事部门和党校要建立行政行为教育培训师资库，将行政行为理论功底深厚、实践操作能力强的专家学者、政府官员纳入师资库，通过理论讲解与警示教育相结合，对所有基层公务员进行全覆盖培训，保证基层公务员对行政行为失范的定义、类型、后果和处置方式有全方位了解，增强行为自觉性，减少行政行为失范现象。各基层单位要结合各类主题教育活动，对基层公务员开展行政行为教育培训活动，增强基层公务员的行政行为风险意识，引导他们提高职业素养，有效遏制权力寻租等失范行为，始终保持忠于职守、兢兢业业的行政行为风格。

总之，基层公务员队伍建设事关基层公务员个人成长成才，事关人民群众获得感、幸福感，事关国家公务员队伍年轻化、专业化，事关“两个一百年”奋斗目标如期实现，事关中国共产党长期执政，是一项夯基础、利长远的伟大工程。经济社会的快速发展和社会成员政治参与能力的提高，对基层公务员的角色行为提出了更高要求。有必要对基层公务员的角色认知和角色取向进行引导与规范，强化健康健全的角色行为取向，让基层公务员成为公共权力与私人权力相统一、公共利益与个人利益相统一、公共意志与个人意志相统一的模范代表，进而塑造一支政治坚定、能力突出、权责统一的公务员队伍，发挥基层公务员作为党和国家事业生力军的强大作用。