以韧性城市建设提升城市品质

肖 蕾

（中共郴州市委党校，湖南 郴州 423000）

21 世纪初，人们发现，不同城市在应对风险和灾难时，表现水平很不一样，有的城市能迅速响应、快速恢复，有的则响应迟钝、恢复缓慢。学者们认为，这是因为城市的韧性不一样，于是韧性的概念被用于复杂的城市系统，就产生了“韧性城市”的概念。韧性城市是指城市或城市系统能够化解和抵御外界的冲击，保持其主要特征和功能不受明显影响的能力。换言之，当灾害在城市中发生之时，韧性城市比普通城市有更强的自身能力去快速应对、应急处置、快速恢复，以城市的韧性促进城市抵御灾害能力的提升，从而促进城市长期健康有序的发展。

面对城市化的加速发展，城市逐渐成为一个充满风险的复杂系统，往往难以应对突发自然灾害和人为灾害带来的挑战，表现出极大的脆弱性，进而阻碍着城市的可持续发展。随着城市经济社会与生态体系的日益复杂化，调适自然环境与社会环境，减缓风险冲击与扰动的意义愈发重大。于是，建设代表未来城市发展方向的韧性城市就成了人们的必然选择。

在我国，自2016 年国家发改委和住建部共同发布《城市适应气候变化行动方案》以来，各地政府部门一直在推进城市韧性建设。目前，我国已经将韧性城市列为重大战略需求。2020 年10月，党的十九届五中全会首次正式提出了“韧性城市”命题。“十四五”规划和2035 年远景目标纲要进一步提出“顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”〔1〕。党的二十大报告提出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”〔2〕近年来，我国对韧性城市的研究和实践进展加速。四川德阳、湖北黄石、浙江义乌、浙江海盐先后入选全球100 韧性城市项目。北京、上海、广州、杭州等地也相继出台建设韧性城市的发展规划。从现实来看，作为一个系统工程，韧性城市建设包含基础设施韧性、经济韧性、社会韧性、空间韧性、生态韧性、治理韧性等多个方面，是城市治理体系和治理能力现代化的重要体现，是城市可持续发展的重要表现。

一、建设韧性城市的逻辑意蕴

没有真正的健康城市，就没有真正的健康中国。建设韧性城市是使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众美好生活的空间载体的有效保障。

（一）建设韧性城市是应对风险社会的必然要求

1986 年德国社会学家乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中阐述了风险社会理论，书中指出，“工业社会在为人类创造了巨大财富的同时，也为人类带来了巨大的风险，人为制造的风险开始充斥着整个世界，在工业社会以后，人类已经进入一个以风险为本质特征的风险社会”，“生活在现代社会，就是生活在现代文明的火山口”，〔3〕48现代性的风险宛如达摩克利斯之剑高悬于人类头顶随时可能坠落。风险社会的社会风险有一些显著特征：一是突发性和频发性。近年来，随着全球气候变化的速度与影响加剧，各地极端天气趋强趋重趋频，给城市的健康和安全带来很大威胁。二是复杂性。一般而言，突发公共事件可以分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四个类别，这种分类也确实有助于把握不同类型事件的特征和规律，从而更科学地应对，然而，这种分类是相对的，现实生活中的危机往往呈现一种复合状态，无法也不能用单一类型事件的规律去管理和处置。三是破坏性。城市安全风险所关涉的领域正在逐渐扩展，其影响越来越广泛，破坏作用也越来越大。应急管理部发布的2022 年全国自然灾害基本情况显示，全年各种自然灾害共造成1.12 亿人次受灾，因灾死亡失踪554 人，紧急转移安置242.8 万人次；倒塌房屋4.7 万间；农作物受灾面积12071.6 千公顷；直接经济损失2386.5 亿元〔4〕。这些都对传统防灾理念提出了巨大挑战和更高要求，也提示我们要有一个更稳健、更能适应这些风险的城市。积极建设韧性城市对于应对各种城市风险、保护人们的生命财产安全有着不可替代的作用。

（二）建设韧性城市是提高城市生活品质的战略选择

联合国人居组织1996 年发布的《伊斯坦布尔宣言》强调：“我们的城市必须成为人类能够过上有尊严的、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方。”〔5〕这意味着城市化归根结底要注重城市发展的质量，让城市更加美好，居民生活更加幸福。可是，一些大城市规模不断扩张，城市病日益严重。2015 年习近平总书记在中央城市工作会议上提到：“有人这样形容当前的城市病：交通拥堵如肠梗阻，空气污染是哮喘，水污染是血液中毒，垃圾围城好比恶性肿瘤。尽管不很准确，但也反映了问题的严重性。”〔6〕29一边是对城市美好生活的向往，一边是城市生“病”了。为了提高城市生活品质就必须治理城市病，就不能任由城市无边界地发展，而是需要一个不那么脆弱的城市，需要一个规划更科学、设计更合理、保障更稳健的城市，需要一个基础设施强大稳健、生态能自我调节修复、经济强劲有力、社会团结和睦积极向上的城市。通过韧性城市建设，不仅可以保障社会经济发展已有成果不轻易受到突发状况的威胁，而且还可以提高城市治理水平，不断优化环境和基础建设，进而满足人民对美好城市生活品质的期待。唯其如此，我们的城市才能承载我们和我们子孙后代的幸福生活。

（三）建设韧性城市是城市管理与发展研究的新方向

早在1898 年，埃比尼泽·霍华德就提出了“田园城市”理念，认为应该建设一种兼有城市和乡村优点的理想城市；20 世纪20 年代的现代主义城市理念则主张将城市空间分为居住、就业、休闲和公用四大功能区，然后用快速公路将其连接起来，这是规避风险的另一种典型理念。二者都试图从城市空间形态入手增强城市规避和应对危机的能力。二战后，城市研究中广泛使用的城市系统理论认为，城市是一个复杂的系统，要识别和应对可能遭遇的风险，单纯依靠物质基础设施肯定是不够的，需要一整套适应性的社会机制，保证公民参与、实现社会平等〔7〕。21 世纪初，随着风险越来越多，越来越复杂，而同时城市化率越来越高，人们对生活品质要求也越来越高，“韧性城市”理念应运而生。国外关于韧性城市建设的实践活动最早起源于美国纽约市的韧性城市建设规划，2015 年联合国将韧性城市建设确定为全球可持续发展目标之一。此后，《巴黎韧性战略》、英国伦敦的《管理风险和提高韧性》、新加坡的《未来城市计划》、日本的《国土强韧化基本规划》等都致力于推进韧性城市建设。

在我国，城市发展在经历了探索发展阶段（1949—1978 年）、快速发展阶段（1979—2011 年）后，2012 年党的十八大提出“走中国特色新型城镇化道路”，自此，我国城市发展迈入了以人为本、规模和质量并重的提质发展新阶段。由于城市化快速推进，我们对城市发展的探索也在不断深入，这些年在城市建设中提出了海绵城市、智慧城市、低碳城市、园林城市等一系列概念，这些提法与韧性城市的概念并不冲突，因为这些理念都指向建立更加安全稳固的城市防护系统，可以被视为韧性城市的具体措施。

可见，无论是国外还是国内，城市发展的研究都聚焦到了城市的系统发展、高质量发展，而建设韧性城市就是目前最核心、最重要的研究指向，这些研究从地理学、生态学、社会学、建筑学、灾害学、经济学、管理学等不同学科展开，也代表了未来城市的发展方向。

二、我国韧性城市建设面临的挑战

韧性城市既要能有效防御和减轻灾害事故发生，又要能在突发事件来临时有效应对，灾害发生后快速恢复，能否将灾害带来的负面影响最小化是对城市韧性的重要考量。研究表明，20 世纪中期以来，伴随着城市化进程的不断加快，大中城市遭受灾害的损失越来越重。从近几年突发事件带来的影响看，我国的大部分城市在应对效果方面还不尽如人意，韧性城市建设面临着许多挑战。

（一）城市安全形势日益复杂

受多种因素的影响，当前我国城市的综合性风险日益增加，城市安全形势日益复杂，对城市韧性提出了更高要求。我国自然灾害种类多、分布地域广、发生频率高，突如其来的重大自然灾害不断考验城市“耐灾”能力，增强城市韧性迫在眉睫。比如，2021 年的郑州特大暴雨就强劲冲击了当地的电力系统、道路交通、通信基站等，城市运行受到很大影响，社会公共服务也几乎陷入瘫痪；2022 年9 月四川省甘孜藏族自治州泸定县发生6.8 级地震，灾区居民住房及电力、通信、道路等基础设施损毁严重；2023 年新冠疫情叠加着甲流、诺如病毒、支原体感染等让许多家庭措手不及。同时，非自然灾害类的风险也在不断增加。随着城镇化持续推进，各类基础设施建设进一步加快，规模不断扩大，导致城市运行系统日益复杂，城市风险日益增加。各个城市都是高层建筑越来越多、人员不断聚集、地下管网复杂凌乱，公共场所拥挤踩踏、内涝、火灾、交通安全、意外事故等安全风险突出，进一步加剧着城市的脆弱性。与此同时，新技术、新产业、新业态不断涌现，给城市建设、管理、运行带来新风险。不同类型的风险相互交织、叠加放大，势必会形成复杂的灾害链、事故链，从而给人民群众生命财产安全带来巨大威胁。

（二）应急管理体系尚不健全

城市灾害应急管理是抵御灾害的重中之重。总体来看，我国城市在这些年已陆续建立了基本成型的应急管理体系，相关制度也逐步完善，城市应急管理的顶层设计已经比较科学并相对稳定，但部分城市顶层设计强、具体执行弱的情况并不鲜见。2018 年我国成立应急管理部，这是我国对突发事件及其风险积极应对而作出的重要选择，但在职能整合中依然存在一些不顺畅之处，上下互动、区域联动等机制还不够健全。尤其是城市基层应急管理体系还不能高效运转，专常兼备、灵活机动的应急管理模式尚在摸索之中。目前，虽然各地都已经在积极推进乡镇（街道）基层应急管理机构和体系建设，但受编制、经费等情况的限制，乡镇（街道）普遍存在缺少专业人员、专业设备的情况。面对风险和灾害，“最后一公里”“最后一百米”问题在许多地方还客观存在，成为影响基层应急效能的短板。因此，我国亟待完善城市现有的应急管理体系，着力提升城市系统应对突发公共危机事件的能力。

（三）风险意识淡薄

风险意识薄弱的问题也极大地阻碍了城市韧性的提升。一方面，政府部门作为城市公共安全风险的实际管理者，对公共安全问题处理上存在一定认知缺陷。部分领导干部及政府工作人员仍存在头痛医头脚痛医脚的工作思维，公共安全风险意识不强，对一些未知风险不能及时作出预判和预警，对出现苗头的风险不能进行及时科学的处理和应对。比如，2014 年12 月31 日，因很多游客市民聚集在上海外滩陈毅广场迎接新年，发生了踩踏事件。调查报告认定这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重的公共安全责任事故。相关领导和相关部门对这起事件负有可推卸的责任。若风险管理者能将这些风险提前作出评估和预判，并由专人提前处置预警，那就能避免或能最大限度地降低事故危害程度。另一方面，市民防灾减灾、自救互救的意识不强。不少人仍认为风险防控就是政府部门的事，抱有“事不关己高高挂起”的思维习惯，长期对灾害风险视而不见，不规范自身和身边人的行为，最终也会成为新安全事件发生的导火索。另外，面对一些自然灾害和事故灾难，大多数群众缺乏自救互救的基本常识和设备，因而容易错过最佳救援时间。事实上，在历次危机救援实践中，由于群众安全意识淡薄，加之缺乏基本的应急避险与自救互救技能，而导致“不会自救、不敢互救、害怕错救、盲目乱救、因救致残”的情况时有发生。

（四）科技短板较为突出

随着大数据、人工智能、物联网等新兴技术的发展，通过数字赋能城市是提高城市韧性的可行路径。将与城市运行有关的多源基础数据相融合，结合实时物联感知和视频监控数据，借助智能化的数据分析手段，可以高效排查城市运行中的潜在风险。与此同时，数字技术赋能能够弥合不同组织协作的缝隙，提高突发事件应急处置效率。然而，虽然目前我国城市正迈入数字化、智能化时代，但运用新兴技术提高应对风险与灾害韧性的能力仍有待提升。在防控难度不断加大的复杂严峻形势下，防灾减灾与应急救援领域的科技短板仍较为突出。首先，许多城市由于数据分散孤立，监测预警技术装备精度、稳定性和智能化水平不足，政府有效利用公共资源的能力有限，导致重大灾害事故风险识别与预警、响应与救援、防控与评估能力都还不能完全满足灾害应对新形势的需要。比如，郑州市气象局曾在7月20 日16 点之前发出5 次暴雨红色预警，但应急响应严重滞后，导致惨重损失。当气象部门发出预警之后，地方政府需要快速对风险作出专业的分析研判评估并形成决策。从此次郑州灾情来看，这一点做得并不好。显然，要作出有效的灾害风险预警，需要有完善的基础数据底数，如承灾体底数、灾害隐患底数等。其次，应对复杂多变恶劣灾害事故现场和实施救援需要有高适应性、高可靠性、专业化、智能化的装备，目前这方面的技术虽有进步，但也还远远不够。总而言之，在科技高速发展的时代，科技在城市防灾减灾与应急救援中的支撑力还没有较好地发挥出来，距离建设更高水平韧性安全城市的要求仍有较大差距。

三、我国韧性城市建设的路径选择

我国的韧性城市建设已经取得了一些成果，但仍需不断地完善和深化。建设好韧性城市关键是提升城市韧性。基于城市高质量安全发展考量，鉴于韧性城市作为一个复杂的巨系统具备的系统性适应能力，打造更具韧性的安全发展城市要从以下四个方向着力。

（一）树立全周期管理理念

2020 年3 月10 日，习近平总书记考察武汉时强调：“要着力完善城市治理体系。城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”〔8〕注重全周期管理能够有效提升城市应对风险挑战的过程韧性，可以通过以下几点做好城市治理的全周期管理：一是全社会动员。全周期管理要求打造党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的多主体共同参与格局。如在疫情防控中，各级党委政府、基层组织、社会组织、医护人员、志愿者、普通群众等各类机构和人员围绕同一个目标合理分工、协同作战，真正做到了全社会动员，有效提高社会韧性。二是全系统集成。现代城市是一个动态、生长的生命体，复杂、开放的巨系统。基于全周期管理理念，就要求城市发展的过程中要更加注重城市的系统性、整体性、协同性，切忌头痛医头、脚痛医脚。三是全流程分析。全周期管理要求在城市这个生命体的不同发展阶段采取不同的科学发展策略，关注城市健康发展。从微观上来说，全流程分析强调对风险和危机要实现从源头到末梢的全流程管控，从而形成前期预警研判、中期应对执行、后期复盘总结环环相扣的治理体系。四是全要素统筹。“全周期管理”更加注重各种资源的集约配置，要按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，健全物资保障体系。

（二）制定科学的韧性城市发展规划

习近平总书记强调：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”〔9〕74-75科学合理的城市发展规划体系是“韧性城市”建设的重要保障和基础。一是优化总体规划。韧性城市要具有稳健性和冗余性，因此韧性城市的建设必须与各种各样分布式基础设施、分布式服务系统结合在一起。比如，日本的神户在2015 年遭受了超级大地震后将整个城市分为五个组团，每个组团都有一套独立的供水、污水处理系统和能源供应设施，并且都有足够的冗余。如果再次遇到极端灾害，某个组团失效后其功能可以被其他组团承担，不致造成城市功能的全程中断或整体瘫痪，有效提高了城市的韧性〔10〕。我国雄安新区的规划和建设就是基于韧性城市理念，形成可持续的分散组团式结构。组团式格局下，城市无单一中心、不摊大饼，发展富有韧性。二要优化基础规划。当前，城市生命线工程遍布大街小巷，因此，需要对城市的排水、供气、通讯、电力等基础性工程经常性做做“体检”，建立一套详细的“城市风险账本”，结合目前正在进行的老旧小区改造、城市更新行动等及时消除各类风险隐患、守护城市安全。如雄安新区的规划是地上是一座城，地下也是一座城，而且是先建地下，再建地上，如今雄安的地下，水、电、气、暖和通信等设施都被收纳进地下综合管廊。这意味着，从颜值上，空中架线路、地面埋管道导致的“空中蜘蛛网”“马路拉链”等城市乱象将在雄安绝迹，从安全性上，隐蔽、坚固的基础设施更符合韧性城市所要求的稳健性、冗余性等特征。三要优化制度规划。制定修订相关地方性法规和政府规章时，要充分体现韧性城市建设要求。也就是要落实中央关于“多规合一”的要求，将韧性城市的建设规划作为一个总揽，其他有关部门和系统都在这个大的框架下制定本行业本领域的韧性行动计划。

（三）建设城市责任共同体

城市是一个复杂的巨系统，在风险挑战面前，不是单靠哪个主体就可以承担起建设韧性城市的重任，而是需要多元主体都行动起来形成城市责任共同体。一是建设整体政府。政府掌握着大量公共资源，理应对城市的公共安全负责，在韧性城市建设中应该承担主导角色。尽管在我国，政府的主导作用一直很明显，但是也还存在“碎片化”治理问题。如各个职能部门分别设立自己的摄像头、视频会议系统、自己的网格队伍，使得有综合事务需要处理时，难以实现即时响应、统一指挥。破解这些这些碎片化的问题需要建设整体政府。整体政府旨在推动政府内部的流程和资源的整合，使政府作为一个整体而不是分散的多个部门来回应公共治理需求。建设整体政府需要有良好的组织协调机制，从形态上看，这种机制有两种类型。一类是有实体运作的机制，即有专门的协调机构，如各种领导小组、工作专班等；另一类是无实体运行的机制，如通过联合发文、综合响应机制等方式协同合作。二是充分发挥市场和社会作用。在韧性城市建设中，需要的不是政府的“独角戏”，而是政府、市场、公众共同参与的“大合唱”。现代市场经济条件下，企业提供技术赋能、市场赋能，保险公司转移和分担城市风险和损失，专业机构对城市风险进行专业的评估和把控，这些都能有效降低城市的风险应对成本、提高风险治理绩效，从而增强城市的整体韧性。此外，韧性城市还需要充分调动社会组织、志愿者等社会力量有序参与。因此，需要培育和扶持一批有技术、有装备的应急救援组织、慈善救助组织、志愿者队伍等社会力量，并进一步畅通各类社会组织参与风险治理的渠道，完善参与的机制和方式，这样才能更好地释放社会韧性。三是培养公众的风险防范能力。2009 年3 月，国务院决定将每年的5 月12 日设立为全国的“防灾减灾日”，主要目的就是增强全社会防灾减灾意识，普及推广全民防灾减灾知识和避灾自救技能。目前，我国公众的应急科普知识和防灾减灾救灾技能整体较为匮乏，与一些发达国家的平均水平相比有较大差距。当前，我国不少城市都提出提高公众应急能力的目标。如北京市提出到2025 年，全市掌握心肺复苏、躲避灾难、防暴恐等应急知识和技能的成人比例力争达到20%。要实现这样的目标，建立和完善增强社会韧性的教育体系、提升公民风险防范能力就极为重要。具体而言，首先要通过素质教育让每个以自我为中心的自然人转变为能主动考虑公共利益的社会人；其次要通过职业教育让社会人转化为能自觉遵守组织制度、规则和工作流程的组织人；再次要通过专业培训使人们从组织人转变为专业人，更好应对各种风险挑战、提高组织绩效和城市韧性。

（四）推动城市智慧化转型

韧性城市建设与技术的更新迭代密不可分。当下，现代科技革命广泛而深刻地改变了人们生活、工作、交往和思维模式，不断带来社会形态和社会结构的新变化，也为城市的韧性治理提供了诸多技术支撑和便利。推动城市智慧化转型是提升城市管理水平和运行效率、增强城市安全韧性的必然要求。一是加快数据整合。通过打破数据壁垒，将原本分散存储在不同部门的公共数据按照统一的技术标准、数据标准整合汇聚到统一的数据平台，对信息统一管理、统一调用、统一监管。新的国家机构改革方案提出组建国家数据局，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设，在这种形势下，数据整合有望形成全国一盘棋的局面。二是拓宽应用场景。在风险预警方面，气象的分析已经比较成熟，大旱、强降雨基本都能准确预测。此外，通过统一的数据平台形成城市大脑，可以实现自动对教育、卫健、综治等一些高风险领域业务数据进行综合比对、分析，在大数据分析中及时发现异常、触发预警，让社会风险可以提前被感知，从而做到未雨绸缪。在应急决策方面，要利用信息技术建立决策模型以便可以迅速计算出各种可能方案的结果，作为决策的参考依据。在应急响应方面，智慧终端可以让信息迅速而广泛地传播。当应急情况发生时，智慧终端可通过自动发送短信、拨打语音电话等方式，同时向超过10 万人推送预警信息。而相关警报启动后，风险点附近需转移人员信息、人员转移轨迹等实况均在该平台上直观呈现，可大大提高应急响应和风险处置效率。这些技术日益成熟，最后都会转化成韧性城市所要求的稳健性和适应性。

城市是人类文明的标志，自从人类创造城市这个新事物以来，人类社会的发展可谓是日新月异。古希腊哲学家亚里士多德曾说过，人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好。然而，城市为人类社会带来文明开化和美好生活的同时，也面临诸多风险和危机，造成诸多烦忧和苦恼，因此，先有“韧性让城市更美好”才能更好实现“城市让生活更美好”。