探究农村不动产确权登记的现状、根源及解题思路

2023-03-12温小滨

山西农经 2023年23期

□温小滨

（厦门市不动产登记中心，福建厦门 361100）

2022 年，厦门市自然资源和规划局发布关于印发《厦门市农村不动产调查登记工作职责整合方案》的通知，决定从2022 年7 月1 日起，农村不动产登记工作由厦门市不动产登记中心具体承担，自然资源所配合，这标志着农村不动产确权登记职责的重大调整。城乡一体化确权登记工作的正式开展，有利于提高农村不动产登记的质量和效率，有利于提升土地管理水平、促进农业农村发展、维护农民的土地权益，更有利于早日实现国务院提出的登记机构、登记依据、登记簿册和信息平台的“四统一”。

1 农村不动产登记的现状

截至2022 年年底，全国大部分省、市已基本完成房地一体宅基地确权登记任务，厦门市自然资源规划局顺应形势要求，在房地一体宅基地确权登记的基础上大力推进集体国有城乡一体化确权登记，是不动产统一登记的一大进步。厦门市不动产登记中心自承接农村不动产登记工作职责以来，自然资源所、各分局、登记中心密切配合，各项工作平稳有序推进，城乡一体化确权登记取得了显著成效，但也暴露了诸多问题，主要表现如下[1]。

1)审批手续不齐全。自承接农村不动产登记工作以来，登记中心收到大量审批手续不齐全的案件，有的无土地的批建手续、有的无房屋的批建手续、有的甚至连批建手续都没有。

2)业务表单填写不规范。职责整合过渡期间，同一种业务类型的案件，分局内转的不动产调查登记档案存在各式各样的业务表单，即使是同样的业务表单，填写内容、调查要点、调查审核意见也不尽一致，甚至出现了前后表述自相矛盾、错字漏字时常发生的情况。

3)收件材料杂糅混乱。农村不动产登记案件未形成统一的收件材料清单，未填写打印统一制式的案件受理单，对同一份收件材料也存在原件或复印件之别。即使是同一类型的案件，也存在不同的收件材料。对未能提供审批手续的，常通用各种各样的证明或具结书、承诺书、保证书来替代。

4)办理不规范。职责整合之前，农村不动产登记未遵循统一的办理流程，房地调查、自然资源所工作人员现场查看通常在案件受理之前先行开展；在换发土地证或房屋证或办理土地房屋首次登记时，未及时收回原先办理的权证，并及时公告注销。遗失补证或换证登记通常与其他业务登记类型同时办理，甚至一次收件材料需同时办理权证补录、遗失补证、转移等多个业务类型。已办理权属登记的同一幢农房，也存在着土地使用者和房屋所有权人不一致的情况。

5)审核标准不统一。农村不动产登记案件的审核除了审核批建手续，很多案件还需要审核权利人是否为本村集体经济组织成员，是否符合“一户一宅”，用地面积是否超占、建筑面积是否超建、界址点是否移位以及是否在允许的误差范围内，房屋现状是否改变、经批准翻建或加层的房屋应办理首次登记还是变更登记等，而对上面这些审核标准的把握，不同的经办人员使用不同的审核标准。

6)未办理权属登记及未入库农房数据数量多。日常工作中，仍有大量群众持上世纪80—90 年代的民房基建审批表或乡村建房用地申请书或乡村建房宅基地许可证要求办理权属登记，抑或已办理权属登记，但登记系统查无数据的情况。

7)行政诉讼案件多。由于早期办理流程不规范，现在出现大量相关权利人提出当时办理登记时并未知情或当时并未到场或者并非其本人签字的情况，要求登记机构撤证。这些案件经起诉基本被法院认定为程序违法而判定登记机构败诉[2]。

2 农村不动产登记现状的根源所在

农村不动产登记之所以问题层出不穷，归结起来，主要有以下几个方面的原因。

2.1 登记机构历经变革

农村不动产的土地证、房屋证原先分属不同的部门负责办理，各部门各自为政，各司其职，导致出现大量办理时间相差甚远、权属人大相径庭的土地证和房屋证，权属关系比较复杂。1997 年6 月25 日，原厦门市土地管理局与房地产管理局合并组建了厦门市土地房产管理局，原土地局的地籍处与房管局的产权处合并为房地产权籍管理处，具体负责地籍地政和产权产籍的管理。同时，《厦门市人民政府关于农村房屋产权归口管理的通知》（厦府〔1997〕综037 号）要求，自1997 年5 月1 日起，厦门市土地房产管理局开始对全市农村房屋进行管理，并负责办理农村房屋所有的登记、发证和交易工作，市财政部门不再办理《乡村房产契证》的发证工作。至此，土地房产归属同一个部门管理的雏形初具。

2.2 登记的法律制度不健全

早期厦门的农村不动产登记主要依据《土地管理法》《厦门市土地房屋权属登记管理规定》（已失效）、《厦门市农村土地房屋权属登记发证若干规定》（厦府〔1998〕综083 号）、《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》，法律基本处于空白状态，并未形成系统、专门的登记制度。2007 年10 月1 日，正式实施的《中华人民共和国物权法》明确规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、法规规定。”然而，直至2014 年12 月22 日，国务院才正式发布我国第一部不动产登记的行政法规——《不动产登记暂行条例》。虽然近几年加快了立法进程，又陆续颁布了《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范》（试行）、《中华人民共和国民法典》，但这明显无法满足不动产登记的现实需要，更无法规范早期的农村不动产登记。

2.3 政府重视程度不高

职责整合之前农村不动产登记存在的最大问题就是政府重视程度不够、管理不到位，各单位各部门存在职责交叉重叠、职责边界不清，导致互相推诿、互相扯皮、漏洞百出的混乱局面。由于农村宅基地自身的局限性，无法激活农村房地产市场和增加农民的财产性收入，更无法带来经济助推效用，导致政府对农村宅基地的审批、管理、确权制度比较落后。对于因宅基地审批通过难度大、周期长而导致未批先建或者超面积建设大量存在的情况，政府缺乏有效的管理和惩处手段。农村宅基地、农房量多体胖，进行房产测绘，建立统一的农村不动产登记数据库需要巨额资金，政府购买服务的积极性不高[3]。

2.4 不动产登记队伍素质不高

不动产登记是一项涉及登记法律法规、土地房产测绘、农村宅基地审批等专业性极强的工作，但早期办理农村不动产登记时，由于登记人员并非编内工作人员，亦未受过专门的培训，对不动产登记涉及的专业知识了解不够，登记部门也未能开展常规化、常态化的业务操作培训，导致出现了材料不齐全、办理不规范、程序违法等诸多问题，存在大量涉稳、涉诉风险。加之登记机构历经变革，但登记人员并未随之变迁，不动产登记队伍的整体素质、专业素质普遍偏低。

2.5 农民群众办理权证登记的意愿不够

农村宅基地由于无法抵押、上市交易和变现，阻碍了农民群众办理权证登记的积极性；宅基地审批通过的难度比较大，存在大量未批先建或超面积建设的情况，不符合登记条件，削弱了农民群众办理权属登记的意愿。加之农民群众受教育程度比较低，对能否办理、如何办理、申请材料、办事流程不够了解，打击了农民群众办理权证的信心和积极性。此外，由于农民群众的财产权利保护意识比较薄弱，办理权属登记需开展房产测绘的成本比较高，导致农民群众办理权属登记的意愿不强[4]。

3 农村不动产登记的解题思路

为克服农村不动产登记面临的一系列障碍，提高不动产登记的质量和效率，促进职责整合的平稳过渡和高质量推进，文章试结合多年的不动产登记经验及对长期居住生活在农村的感受，对如何做好农村不动产登记进行简要分析，有以下几点。

3.1 明确各方权责

1)明确集体经济组织成员资格权、一户一宅的认定标准及认定部门。极大多数农村不动产登记案件的审核要点之一就是审核申请人是否是本村集体经济组织成员，是否符合“一户一宅”相关政策，而这个与申请宅基地建房的标准是一样的，应该由宅基地的审批部门来行使，以保证认定标准的统一。这在《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十六条、第十七条等均有明确规定。

2)明确各部门职责。农村不动产登记从受理到登记发证归档，牵涉的部门有村（居）委会、镇政府（街道办事处）、自然资源所、资规分局、测绘公司、登记中心、档案管理中心等部门，每个部门负责的业务既有区别也有联系。文章认为不动产登记中心应该定位为依据上述部门的审核结果进行确权登记，不应介入或干涉上述部门的审核结果。只有各部门厘清责任，耕好自己的“一亩三分地”，不动产登记才能如鱼得水、衔接顺畅，缩短案件办理时限。

3.2 强化政府责任

1)建立健全法律制度。加快农村不动产登记立法进程，尽快出台《中华人民共和国不动产登记法》《福建省不动产登记条例》以及相对应的实施细则、操作规范。对历史上颁布的各种规范性文件进行梳理，对现行有效的文件进行汇编，并在此基础上进行完善，弥补法律空白，为农村不动产登记建立起强有力的法律制度保障[5]。

2)提高政府科学管理水平。“千难万难，政府重视就不难；千沟万壑，领导重视就足够。”因此，需要高度重视，履行主体责任，加大政府投入，提高对农村不动产登记的科学化管理水平，加强对农村不动产登记队伍的专业知识水平的培训和提升，加强对农村不动产登记队伍的作风常态化建设，努力打造政治合格、业务过硬、作风优良、服务高效的不动产登记队伍[6]。

3.3 规范业务办理

1)收件材料规范化。农村不动产登记的业务类型多种多样，每种业务类型都有自己的特点，登记中心应该根据登簿所需梳理每种业务类型的收件材料清单，并对外公布，登记中心只要看到申请材料有相关部门的盖章即可认定为已完成了对所处环节的审查[7]。

2)办理流程规范化。建议可以采用并联审核机制，即在申请人向登记机构书面申请不动产登记时，登记机构应将这一情况及时告知各有关部门，各有关部门随即开展并联审核工作，并在规定的时间内及时将各自负责的审核结论书面告知登记机构。登记机构根据各部门推送的数据分类处理，对符合办理条件的，及时给予受理、审核、登簿，对不符合办理条件的，一次性书面告知当事人需要补正的材料，或者书面告知当事人不予受理的理由，以缩短业务办理流程和办理时限，提高农村不动产登记质效。

3)审核标准规范化。一方面定期制订操作规范，明确一般案件需要审核的材料名称、形式、内容及其相互之间的逻辑关系、注意事项，另一方面不定期制订操作标准，对农村不动产登记的历史遗留案件、疑难案件进行深入研讨、业务会审，集体决策，从而形成适用于复杂案件的可供遵循的操作标准。

3.4 完善体制机制

1)建立案件调查制。农村不动产登记实务中会出现权属人、姓名、门牌、东西四至等不一致的情况，导致难以界定房子实际坐落和实际权属人，因此需要建立案件调查制度，对权证记载的权属人、姓名、门牌、东西四至等进行现场走访调查，询问证人、村干部、相邻宗地权利人等，并现场制作调查笔录、证人证言，以综合判断房子的实际归属。

2)建立案件会审制度。通过实地调查、走访得到的数据可能不符合现在的登记条件，但由于历史原因，受制于当时的办证条件和办证惯例，群众反映比较强烈的案件可以通过业务会审的形式确定办理思路。

3)上门服务制。农村不动产登记的服务对象大多为年龄偏大的老年群体，或行动不便或病重在床或身体残疾，因此需要建立常态化的上门服务机制，以解决农民群众出行难的问题。

4)政府购买服务制。对于房产测绘、继承公证、法律咨询应诉等专业工作，建议政府安排专项基金，购买专业服务，为农村不动产登记的高效开展，保障登记安全、减少涉稳涉诉案件奠定坚实的基础。

3.5 推广使用“互联网+不动产”登记新模式

农村不动产登记亟须解放思想，创新举措，大力推广使用“互联网+不动产”，向科技要生产力，向信息共享要生产力，向部门合作要生产力，向智能审批要生产力。建立健全衔接顺畅、运转高效、共享及时的不动产登记新模式，充分利用网络信息化服务办证群众，加快“互联网+不动产登记”信息平台建设，打造“云服务”全流程网上办理，24 小时“不打烊”。加大科技研发投入，开发集数据采集、信息共享、税费缴纳、电子证照调用、在线身份核验、输出电子权证等功能齐全的登记系统，将城镇不动产登记的成功经验、成熟做法引入农村不动产登记，促进农村不动产登记案件的提质增效，加快推进城乡一体化确权登记进程。