论我国灾害治理共同体建设的法治保障*

廖 艳

(贵州大学 公共管理学院,贵州 贵阳 550025)

一 问题的提出

灾害治理是一个关系国家安全与人民生活的重要问题。新中国成立以来,党和政府高度重视防灾减灾工作,有力应对了一系列重大自然灾害,在灾害治理方面取得了举世瞩目的成就,为全球灾害治理贡献了宝贵的中国经验。我国在灾害治理上的成就不仅高度彰显了中国共产党以人民为中心的执政理念,也充分展示了中国政府不断发展的灾害治理能力,成功验证了社会主义国家“集中力量办大事”的制度优势。虽然我国灾害治理已经取得了一系列重大成就,但不可否认的是,我国的灾害治理体系和治理能力与国家治理的现代化还存在差距,在满足人民对美好生活的需求方面仍有提升空间。基于上述原因,中共二十大报告要求,“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力,加强国家区域应急力量建设。”[1]54

为了贯彻落实中共二十大文件精神,政府与学界都应积极思考我国当前灾害治理中的制度短板和能力缺陷,探索灾害治理体系完善和制度提升的道路。在笔者看来,当前我国灾害治理存在的一个显著缺陷是国家与社会之间缺乏良性互动。尽管“一方有难,八方支援”的社会动员模式在激发社会力量参与救灾中发挥了积极作用,[2]42但是当下中国实际上并没有真正形成国家-社会之间的灾害治理共同体。由于灾害治理共同体的缺失,在应对重大突发性灾害事件时,政府不仅难以有效克服资源不足和能力局限的难题,也不能充分发挥非政府主体在防灾减灾工作中的积极作用。基于此,本文引入共同体的概念,分析灾害治理共同体的建设动因,剖析法治对于灾害治理共同体建设的重要价值,反思我国灾害治理共同体建设的法治保障现状,试图构建制度化和规范化的政府-市场-社会协同共治的灾害治理体系,促使多元主体在法治轨道内互信合作,形成灾害治理合力,提高灾害治理效能。

二 我国灾害治理共同体的建设动因和法治依赖

(一)我国灾害治理共同体的建设动因

频繁发生的灾害事件对个体和社会造成了巨大的消极性后果,因此需要进一步完善灾害风险防范机制,及时转变灾害治理理念、治理结构及治理手段。无论是从灾害防控方式创新的角度还是从灾害防控的实践成效来看,建构灾害治理共同体都是当前灾害风险应对的必然选择。

1.实践反思:社会动员机制下政社合作的可持续性难题

我国灾害治理实践长期关注于政府治理,推行的是“单中心灾害治理”模式。在“单中心灾害治理”模式下,国家是灾害治理的当然义务体,政府是灾害治理活动的中心。政府中心责任灾害治理模式基本排斥了其他主体的参与,形成了“全能政府”的灾害治理形态。实践中,政府中心责任灾害治理模式面临着两大难题。首先,面临着公共资源局限性难题。因为灾害事件只是人类社会的一个意外事件,而公共治理体系更多针对的是常态社会设计,尽管国家越来越重视风险应对和危机管理,危机应对中的资源储备和供给体系也越来越完备,但在面对重大突发性灾害事件时仍然难以完全应对。其次,容易陷入效率困境。政府中心责任模式意味着将依赖一系列的科层化和分工化的政府机构对公共应急事件进行治理。由于灾害治理的复杂性,政府治理很容易陷入协调成本增高的困境。与此同时,在灾害事件中,民众对政府的依赖程度急剧上升,对政府治理的时效性有了更高的期望。为了达到这一目的,国家可能采取一些紧急手段要求各级政府快速恢复社会秩序,减少民众的负面情绪,促进民众对政府的信任和认同。这种政治上的压力和任务常常外化为各种运动式治理的政治动员和激励机制,更看重的是短期利益的实现和眼前社会秩序的恢复。这种快速解决问题的行动逻辑容易引发新的问题,降低灾害治理的效率。

为了解决上述难题,政府常常依赖于传统的社会动员政策工具,充分激活社会动力,让各类非政府主体积极参与灾害紧急救援救助及灾后重建工作。不可否认的是,社会动员具有较高的灾害应对效率,但是社会动员机制仍然存在着一些固有的缺陷。一方面,在“全能政府”的治理逻辑之下,即使不得不吸收非政府主体参与灾害治理,政府也习惯性地试图将这些参与者全部纳入自己的管控之下,政府与非政府主体之间是一种主客体的关系,多主体之间的平等、信任的协作关系难以长期维系。[2]44另一方面,社会动员的目的是发动社会力量与国家共渡难关,政府希冀非政府主体自愿无偿地参与灾害治理。这对于追求经济效益的企业及需要生存和发展的社会组织和公民来说,常态化无偿参与灾害治理的理想和目标难以持续。因此,社会动员机制下的政社互动模式已经不能满足新时代灾害治理的需求。我们必须积极转换治理范式,不仅要充分地“激活社会”,更要积极地“吸收社会”,构建政府-市场-社会合作共治的灾害治理共同体,让各类非政府主体能以合理的身份融入国家灾害治理的现代化体系当中。灾害治理共同体的构建意味着政府与非政府主体之间共同形成相互关联、相互促进且关系稳定的灾害治理统一体,成员之间共同治灾,共受风险,共担责任。当然,政府与非政府主体之间有着明确的义务界分和功能互补。政府是灾害治理的首要责任主体,是灾害治理行动的核心,主要履行的是主导、组织和监督义务;非政府主体被赋予合法的治理主体身份,是灾害治理的参与者,主要履行的是配合义务和协同治理义务。

2.理论践行:公共危机治理中的共同体战略

由于公共安全风险社会的来临,单独依靠政府系统已经无法充分应对风险的不确定性,而分散无序的集体行动逻辑又不足以抵抗风险的复合性。面对复杂棘手的公共危机事件,学者们对狭隘主体观予以反思,创新了公共危机治理模式,共同体战略成为公共危机的治理之道。公共危机治理中的共同体战略是对传统共同体思想的承继和创新。

1887年,德国社会学家滕尼斯首次提出了“共同体”的概念,随后不同学科相继对其进行了详细解读,共同体思想也得以不断丰富和发展。当然,共同体思想并非是在19世纪末才产生的,早在古希腊时期,思想家们就已经开始关注共同体的意义。比如,亚里士多德认为,共同体是为了达到某种共同善而结合在一起的关系团体,这种共同的善有别于个人的善。[3]72-78共同体经历了由自然形成的以情感、地域、伦理为基础的“血缘共同体”到当代社会的共享尊严、共享发展成果、共享安全保障和共享世界命运的“人类命运共同体”的发展历程。共同体思想在时间的洗礼下历久弥新,在新时代被赋予了新的内涵和意义,焕发出新的生机。纵观不同学者对共同体的理解,我们发现,共同体必须具备一些基本特征。一是能够满足个体的基本需求,比如经济、权力、身份、社会认同及应对重大灾难和疾病等需求;二是拥有能够被成员认同的“精神家园”。[4]16-17也就是说,共同体更像是一个家,能给成员提供温暖、安全、依靠和快乐。并且,共同体重申了每个成员享有避免错误与灾难(这是与个体生活分不开的风险)的共同体保障的权利,当共同体成员陷于困境时,彼此之间应给予一种“兄弟般的共同承担”的承诺,[5]2-4为共同体成员提供安全的网络。集体提供安全不仅是共同体形成的至关重要的力量,也是能够将共同体黏合在一起的最为重要的力量。[6]99正因如此,共同体战略成为当代公共危机治理之道。

公共危机治理中的共同体战略正是基于公共危机事件的突发性、流行性和不确定性的事实属性,竭力于工具理性与价值理性有效整合的治理理念、治理思维和治理格局,以求在整体、全局、长远和根本上释放社会活力。[7]64该战略强调的是,当公共风险来临时,共同体成员之间相互依赖,彼此存有责任和义务共同应对危机和风险,这是该共同体得以存续的重要基础。因为一个政治共同体和人类命运共同体的成员已经从该共同体中获益,因此当其他成员面临自身无法应对的重大灾难性事件时,秉承互利互惠原则理应承担起协助其他公民避免风险发生或帮助受灾民众摆脱困境的义务,这样的行动逻辑才能确保政治共同体和人类命运共同体的安全和发展。灾害风险治理领域也是如此。频繁发生的灾害事件对公民的生命和财产安全及社会秩序的维护造成了巨大的威胁,只有建立起良好的全社会共同的防御自然灾害的社会公德,树立起关于社会共同体的灾害伦理意识,形成灾害治理的责任共同体和伦理共同体,[8]166才能共同应对灾害风险。

(二)我国灾害治理共同体建设的法治依赖

正如上文所述,“国家-社会”共同在场的治理格局已经成为我国灾害治理的当然选择。为了更好地促进我国灾害治理共同体的建设,我们需要运用规范、权威、稳定的法治手段。

1.通过法治确保国家-市场-社会协同治灾的制度化和常态化

法治的根基在国家与社会的二元关系之中。国家与社会理想的关系状态应是二者在彼此分离的基础上合作、互动发展,这一维度正是现代公共应急制度需要的。[9]6-7随着国家与社会关系的糅合,越来越多的社会力量自愿参与到灾难治理之中,其中汶川地震成为中国社会力量参与重大灾害救援的转折点。[10]15然而遗憾的是,尽管非政府主体的灾害应对优势已经在实践中得到了普遍认可,但是政社之间的制度化和常态化合作并未真正形成。究其根由,是未能从规范层面和实践层面解决两个最基本的问题,即“谁协同治理”及“如何协同治理”的问题。也就是说,现有制度没有明确赋予非政府主体的治理主体身份,没有明确其责任和义务;实践当中非政府主体的治理主体身份很难真正得到政府的认同与接纳,共同治灾行动的体制机制也尚未健全。

由于法治具有规范性、权威性和稳定性等特质,法治成为确保多元主体规范有序协同参与灾害治理最有效的手段及成本最优化的方式。一方面,可以进一步完善法律制度,确认非政府主体的治理主体地位及权利义务,界分国家应急权力和社会应急权力。[9]47-48通过法律规则引导或禁止各主体行动,消除或限制共同治理过程的随意性和不确定性,以此来确保灾害治理共同体建设目标的实现。另一方面,可以在实践中强化法治理念,加强各主体的义务意识和责任意识,规范和畅通多元主体协同治灾的渠道和路径,确保合作治灾效率的最大化。

2.通过法治助推国家灾害治理现代化建设

为了应对各种风险挑战,执政党创新求变,在十九届四中全会上审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(下文简称“决定”)。该决定创造性地提出,要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,确保人民安居乐业、社会安定有序,建设更高水平的平安中国”。这一要求为新时代的灾害治理提供了根本遵循和行动纲领。一方面,灾害是人类社会的大敌,免于灾害威胁的安全需求已经成为当前中国人民群众最迫切的需求之一,灾害治理理应成为中国社会治理及平安中国建设的重要内容;另一方面,打造共建共治共享的灾害治理新格局,构建灾害治理共同体,是实现国家灾害治理体系和灾害治理能力现代化的重要手段之一。

有学者甚至认为,在碰上社会危机和风险时,社会治理及其共同体的作用和价值更加受到社会各方(尤其是政府官员和研究者)重视,[11]1危机时期的共同体建设比常态社会的共同体建设显得更为迫切。因为有了这样的治理共同体,“在面对地方政府应对风险失灵时居民可以有效自救,在举国治灾体制之下可以有效地实施社会动员,夯实社会的治理基础”。[12]221-223因此,我们应该根据国家治理体系和治理能力现代化的要求,运用法治手段助推灾害治理共同体的建设,改革和创新既有的灾害治理法律制度,构建系统完备、科学规范、运行有效的多元主体协同治灾的制度体系,优化社会参与的激励措施及政社合作程序。只有这样,才能充分激发非政府主体的公共理性和公共精神,使其与政府一起在法治框架内有序分工、团结协作、有效整合,并将制度优势转化为治理效能,有效应对灾害风险。

三 我国灾害治理共同体建设的法治短板

(一)政府中心主义下的灾害立法:非政府主体的治理主体身份不明晰

灾害治理共同体良性运行的基础和前提就是共同体成员之间能够权责分明、分工明确。目前,在我国政府权威式灾害管理模式下,尽管许多灾害法开始重视非政府主体的潜能和优势,一些灾害法明确规定了“共治型”的应急管理体制,[13]140并将社会参与确立为灾害治理的基本原则,社会参与规则的数量也有所增加。但是,我国灾害立法整体上仍然呈现出较明显的政府中心主义色彩,对政府的责任和义务规定得非常详尽,而社会参与规则相对模糊,尤其是有关非政府主体的治理主体身份和治理义务的规定不尽完善。

首先,有关非政府主体的治理主体身份的专门性规范缺失或者存在着瑕疵。值得肯定的是,多数灾害立法已经规定了非政府主体的参与义务。比如,《突发事件应对法》第11条第2款规定,“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”;《防震减灾法》第8条规定,“任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务”。这些条款对于明确非政府主体的治理主体地位具有非常重要的作用。但是,部分立法没有有关非政府主体的治理主体地位的专门性规定或者对其主体地位的规定不够完善。比如,《湖南省雷电灾害防御条例》中就没有有关非政府主体治理主体地位的专门性条款;而《江苏省气象灾害防御条例》仅仅规定了非政府主体负有配合和不妨碍的消极义务,没有明确规定其积极义务。这些规范依据上的不足严重影响了政府对非政府主体灾害治理主体身份的认同及非政府主体的灾害治理热情。

其次,有关非政府主体的治理义务和范围的规范较为模糊。从目前的灾害法律文本来看,社会参与条款大都是倡导性规范。比如,《地质灾害防治条例》第15条规定,“国家鼓励单位和个人提供地质灾害前兆信息”;《突发事件应对法》第34条规定,“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠”。这些倡导性规范往往表明的是立法者对社会参与行为的一种政策取向或政治态度,或是鼓励、提倡非政府主体在一定条件下参与灾害治理。从法律规范的效力强弱或刚性程度来看,倡导性规范的效力较弱,主要依赖于行为主体的法律自觉,对行为约束的强制力较低,并不必然影响到行为人的行为,也不必然带来相应的法律后果。毫无疑问,这些倡导性规范对于引导和鼓励灾害治理中的社会参与具有重要的价值。但是,这些数量丰富的倡导性规范会在一定程度上影响我们对社会参与义务和范围的认知,不利于法律的实施与运用,无助于法律权威的提高,[14]非政府主体也很难据此准确规划自身的行为。

(二)形式化的法律激励:社会参与缺少必要的权益保障

从本质上来看,非政府主体与政府的灾害应对行为有着明显区别,两者的责任限度和义务范围有着显著差异。政府是灾害治理的首要义务体,而非政府主体承担的是配合义务和协同保护责任,其灾害治理内容既包括必须履行的强制性义务,也包括自愿参与的合作协助义务。其中,强制性义务来自明确性、禁止性的法律规范,怠于履行就应承担相应的法律后果,具体包括不得破坏灾害预防环境和设施、不得阻拦政府的应急征用、不编造和不传播应急虚假信息及灾害信息报告等义务;而合作协助义务主要来源于法律对行动者的引导性或鼓励性规定,依赖的是行动者的主动参与,具体包括参与灾害监测、提供应急物品或服务、参与应急救援救助及参与灾后重建等行为。也就是说,社会参与的许多灾害治理行为只是法律所倡导的“向上”和“向善”行为,其本质就是一种人道主义行为和利他性行为。而非政府主体在实施这些利他性行为时面临一个经济学上的悖论,即收益性的非政府主体与灾害治理行为的利他性之间始终处于紧张的状态。一方面,非政府主体尤其是私人企业无论多么富有同情心和社会责任感,其本身必须遵循市场经济的基本逻辑,行动取向终究要受到“成本-收益”规律的限制。[15]2-3另一方面,灾害治理是一种投入高、回报少的人道主义行动,在大多数情况下,其行动会让服务对象及其他主体不用付出而单纯受益,而行动者自身无法直接获益或者获益甚少。灾害治理的利他性与非政府主体的私人属性之间必然会产生剧烈的冲突与矛盾,因此不宜通过禁止性规范予以约束和规制,需要运用激励性法律规范加以鼓励、诱导和嘉奖。[16]102立法者通过给予不同参与水平的社会成员区别对待的激励分配,使得参与者能够获得额外的收益,诱导当事人采取从社会角度看最优的行动,[17]66鼓励人们从事其所肯定的并且有益于社会的行为,尤其是嘉奖那些以切实的法律行为取得了重大社会效益与经济效益的人,[18]以此来实现社会的总体互惠及满足个体的利益需求,[19]69-70为国家或其政府与社会成员之间形成某种合作提供可能。目前,从数量上看,尽管我国部分灾害法在社会参与激励方面仍然陷入“法律的沉默”,但多数灾害法已经设计了激励制度。然而,我国目前的社会参与法律激励制度呈现出形式化的特征,存在着明显的效果缺陷,即未能充分保障非政府主体的权益。

首先,法律激励标的较为单一,难以满足非政府主体的多元需求。对于激励机制而言,最大的刺激因素是利益,一切激励机制都是围绕着利益内化构建的。激励法律规范正是通过给予利益,激发人们的积极性,从而实施法律所希望的行为。而一旦离开了利益,该法律规范的激励功能就无从谈起了。[20]63法律激励规范的利益具体表现为激励标的。按照激励标的的不同,法律激励可以区分为精神型激励、物质型激励及赋权型激励。其中,精神型激励包括特殊资格型、特殊待遇型和特殊荣誉型等类型,物质型激励包括减免义务型、减免责任型、增加收益型、减少成本型等多种激励类型。根据笔者的统计,现有灾害法的激励规范中除了数量丰富的倡导型规范(即没有明确规定激励标的的法律规范)外,仅有少量的减少成本型规范、减免义务型规范和增加收益型规范。其中,减少成本型规范可见于《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》,该法第32条规定防沙治沙者可享受用水用电价格、土地使用等方面的优惠。增加收益型规范可见于《防沙治沙法》,该法第33条明确给予防沙治沙者资金补助、财政贴息等激励。减免义务型规范可见于《企业所得税法》和《慈善法》,激励手段都是税收减免,只是激励事由略有区别。赋予权利型、特殊资格型、减免责任型、特殊待遇型及特殊荣誉型的法律激励规范根本不存在,无法满足非政府主体多元化的激励需求。特别值得注意的是,赋权型激励规范对社会参与具有重要的促进价值。该类规范不仅可以提升非政府主体的权利意识,而且可以激发其参与的内生动力,同时可以促使非政府主体从“公益救灾者”向“合作治灾者”身份的转变。因此不得不说,赋权型激励规范的缺失是现有灾害立法的一大缺憾。

其次,法律激励权益保障机制不完善,法律激励功能严重受限。第一,法律激励权益保障规则模糊。现有的社会参与激励规范大都采用的是“国家鼓励、引导、扶持”或者“给予特殊优惠政策”之类的原则性表述,没有明确的法律后果,激励的可落实性和强制效力极为有限。以激励规则数量较多的《防震减灾法》为例。该法共有6条激励规范(即第8条、第11条、第43条、第53条、第72条、第73条),鼓励社会参与的领域几乎覆盖了地震灾害治理的全流程。但遗憾的是,其中仅有第11条简单提及了法律后果,要求“对在防震减灾工作中做出突出贡献的单位和个人,按照国家有关规定给予表彰和奖励”,其余规范都没有提及法律后果。这些模糊的权益保障规则不仅无法为非政府主体提供其所需的物质利益和精神利益,丧失激励的基础;同时还为行政机关留下了较大的裁量空间,容易造成激励行为的非常态化和任意性,出现激励不足或激励过度的现象,严重影响激励受体权益的实现,对法律激励实施的监督也造成了困难。第二,激励资金保障制度阙如。激发非政府主体主动深度参与灾害治理的一个关键点在于能否提供足够的经济诱因,这需要必要的财政予以保障。从制度层面来看,《预算法》的第40条要求设置预备费用于处理自然灾害等突发事件,《突发事件应对法》《自然灾害救助条例》《防沙治沙法》等法律法规也都要求将防灾减灾工作纳入财政预算或者采取财政措施,保障防灾减灾工作所需的经费。实践中,由于灾害防治资金本身就存在着地方财政投入不足的问题,地方政府往往会用有限的资金优先保障灾后的救助,对于灾前的预防及促进灾害产业发展的投入极其有限,社会参与激励资金更是难以得到保障,法律激励的效果大打折扣。

(三)碎片化的合作机制:政社之间缺少常态化的衔接桥梁

有效的合作机制是共同体成员良性互动的重要保障。尽管我国一些灾害立法已将社会参与确立为灾害治理的基本原则,同时《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》(下文简称《指导意见》)也规定了社会力量参与灾害治理的重点范围和主要任务,但是治理主体之间的合作机制仍然呈现出“碎片化”特征,很难适应复杂系统的灾害治理实践,政社合作难以完全实现。

多元主体合作机制的“碎片化”主要体现在以下三个方面。首先,多元主体合作组织体系的“碎片化”。尽管《指导意见》明确建议,“争取建立常设的社会力量参与救灾协调机构或服务平台,为灾区政府、社会力量、受灾群众、社会公众、媒体等相关各方搭建沟通服务的桥梁”,但是目前的灾害协同治理平台尚未真正搭建起来,其中最突出的问题就是没有构建能够有效吸纳非政府主体的灾害治理组织结构。从目前的灾害治理组织机构及人员组成来看,非政府主体参与很少,灾害领域的社会参与、沟通、协商渠道仍不通畅。其次,灾害信息共享和应急联合演练机制的“碎片化”。信息共享和应急联合演练对于加强多元主体之间的交流沟通具有重要的价值,是衔接多元主体协同治灾的重要手段。目前,我国灾害信息的流动在横向和纵向层面上均形成了不同形式的碎片化之势,不仅在政府内部存在跨部门信息资源共享的难题,而且在政府与非政府组织和个人之间也无法实现灾害信息的整合和共享。[21]92在应急联合演练方面,尽管《国家突发公共事件总体应急预案》要求充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用,建立应急联动协调制度,但是现有的灾害应急预案中并没有明确规定应急联合演练制度。这不仅不利于紧急状况下政社之间实现人力、物力的快速对接和精准互助,影响多元主体的应急衔接效率;同时也影响政社之间治理权责边界的明确化及协同治理体系的精细化和规范化。最后,国家监督制度的简单化。在灾害治理过程中,非政府主体可能会出于利益的考量做出有利于自身的自主性决策,甚至可能借助危机治理违背公益原则,获取不当利益。比如,企业在提供救灾物资时囤积居奇、以次充好、哄抬物价等。[22]125因此,需要国家对其进行监督,督促其在法治轨道内与政府展开合作治灾行动。我国目前的国家监督制度存在两大问题。一方面,监督主体较多。根据我国灾害立法和政策的规定,应急管理部、自然资源部、民政部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局等部门都有监督权限和职责,多部门之间职能交叉,很容易出现监督不到位的情形。另一方面,监督形式较为单一,主要表现为对违反法律的非政府主体进行行政监督和司法监督,责令其停止违法行为,并限期改正及承担赔偿责任,或追究其刑事责任。

四 我国灾害治理共同体建设法治保障之完善

(一)完善立法:以共同体理念为指引明确非政府主体的治理主体身份

1.确立共同体理念

理念是制度制定和制度执行的基础和指引。正如上文所述,我国现有灾害立法呈现出浓厚的政府本位观,协同治理的法律制度零碎而又分散,治理主体之间的有效合作行为难以充分开展。因而,应在灾害立法中确立共同体理念,强调政府主导地位的同时,明确非政府主体的权利和义务,创建协同共治的规范制度。通过共同体理念的确立,引导政府转变传统的一元主体并以行政控制为主的社会管理理念,树立多元治理、共建共享的治理理念,[23]27认同非政府主体的灾害治理优势,尊重、支持和引导非政府主体参与灾害治理,积极创造多元共治的制度和组织条件进而引导和规范各主体实行合作治理行为;培养非政府主体的义务意识和责任意识,引导其积极履行法律责任和义务,避免其在灾害风险应对中消极应对、阳奉阴违。在此基础上,寻求多元主体参与灾害治理的价值共识,即关于灾害治理共同体的认知及对于善治目标的确认。

有人感慨：如果说下水道代表着一座城市的良心，那么报刊亭就是城市文化的“唱诗班”。传承城市文脉，报刊亭的作用不容小觑。城市不能没有报刊亭，城市需要更加美好的报刊亭。

2.厘清主体型构及责任界分

立法不仅要明确治灾主体的构成,而且要细化各治理主体的职责分工,让各治理主体能够依法各司其职,合作共治。由于现行立法对政府的治理主导地位及治理义务责任规定得非常明晰,因而我们需要厘清的是非政府主体的类型及治理范围和责任,减少倡导性规范的数量,将社会参与仅仅作为原则性条款或纲领性条款规定于灾害立法之中,提高规范的明确性,让“宣言书式”的法律规范真正落地。

首先,明确非政府主体的治理主体地位。我国灾害立法应明确赋予非政府主体的治理主体地位,确保非政府主体依法参与灾害治理。同时,还应对非政府主体的类型进行爬梳,结束目前称谓混乱的局面,明确企业、社会组织和公民为灾害治理的三大应然社会力量。其次,明确非政府主体的协同治理义务及实施手段。正如西塞罗所说:“生活的全部高尚寓于对义务的重视,生活的耻辱在于对义务的疏忽。”[24]9只有在灾害立法中明确了非政府主体的治理义务,社会参与才能真正实现有法可依。灾害立法可以根据灾害风险应对阶段来具体规定其协同治理义务和范围。具体而言,在灾害预防阶段,非政府主体负有不得破坏灾害预防环境和设施、协助参与灾害监测和预防的责任;在灾害救援救助和灾后重建阶段,非政府主体负有不得阻止其成员参与志愿服务的义务、不得阻拦政府应急征用的义务、协助参与应急救援救助及灾后重建的责任。此外,在灾害风险应对的过程中,非政府主体还负有灾害信息报告义务及不编造、不传播应急虚假信息的义务。需要提请注意的是,灾害法应特别规定,生产、经营和管理重要的公共基础设施和基本公共服务的非政府主体在灾害时期负有特殊的义务和责任,他们必须通过公私合作或国家补偿等方式参与灾害治理,具体内容包括制订应急预案和计划、开展应急演练、参与灾害监测或预防、提供应急物品或服务、参与灾害救援救助和灾后重建等方面。

(二)优化法律激励:以权益保障为原则激发社会参与动力

1.拓展法律激励标的的类型

首先,完善物质型激励。灾害立法应充分利用物质激励的功能,完善各种物质激励手段。其中,税收激励应成为物质激励最重要的手段。在税收优惠范围上,可以创新重大灾害事件中公益性捐赠的税收优惠制度,将非政府主体向受益人的直接捐赠行为纳入税收优惠的范围;加快研究灾害防治专用设备及专项资金的税收优惠的可行性,考虑对合理的灾害防治设备的使用及灾害防治专项资金进行税收免除;拓宽非营利组织收入的免税条件,将运用于公益性支出的营利性收入纳入免税范围。在税收激励强度上,可以构建重大灾害事件的捐赠扣除限额标准,进一步提高税前扣除比例;在结转抵扣年限方面,建议借鉴美国和德国的做法,将结转年限延长至5年或7年。其次,正确处理精神型激励和物质型激励的关系。尽管非政府主体大多遵循的是理性经济人的行动逻辑,法律激励也更多强调对非政府主体的经济诱导。但是,重视物质型激励的同时,不应忽视精神型激励的重要价值。因而,要同时运用物质型激励和精神型激励,引发非政府主体不断产生新的参与动力,实现积极性持续高涨的良性循环。最后,构建赋权型激励。比如,运用PPP模式赋予并落实非政府主体的灾害治理权益,利用非政府主体的技术优势和市场机制,向公众更好地提供防灾教育与应急演练服务、应急救援物品的供给和应急救援服务。然而,从目前的PPP政策及实践来看,与灾害治理相关的PPP项目仅仅聚焦于传统的环境生态保护领域,其核心治理环节尚未覆盖。因此,建议PPP立法时将项目范围拓展至灾害治理全领域。

2.保障法律激励标的的落实

首先,提升法律激励实施规则的明确性。第一,明确激励主体。现行灾害立法经常出现笼统模糊的规定或者不规定激励主体的情形。比如,《自然灾害救助条例》的第7条和《防震减灾法》的第11条都没有规定激励主体。(1)《自然灾害救助条例》第7条规定,“对在自然灾害救助中作出突出贡献的单位和个人,按照国家有关规定给予表彰和奖励”;《防震减灾法》第11条规定,“国家鼓励、支持防震减灾的科学技术研究,逐步提高防震减灾科学技术研究经费投入,推广先进的科学研究成果,加强国际合作与交流,提高防震减灾工作水平”。灾害立法应坚决杜绝这种情形。因为尽管立法赋予了相关非政府主体获得激励的权利,但是如果没有相应的义务主体,其权利难以得到真正的落实,容易造成激励行为的虚无化。因此,应对这些激励法律规范进行修改,像《地质灾害防治条例》的第9条一样明确规定激励主体,确保相关主体权利的实现。(2)《地质灾害防治条例》第9条规定,“任何单位和个人对地质灾害防治工作中的违法行为都有权检举和控告。在地质灾害防治工作中做出突出贡献的单位和个人,由人民政府给予奖励。”第二,细化激励事由、激励手段、激励标准和激励程序。我们不仅应在灾害立法中明确规定激励事由、激励手段和激励标准,同时也应设计科学严格的激励程序,实现法律激励的规范化和程序化。在激励事由、激励手段和激励标准上,要明确列举应受激励的具体情形及具体的激励类型、等级、数量等。在激励程序上,要细化激励启动路径、激励资格审核认定及激励启动流程。特别值得一提的是,在激励启动路径方面,除了采用传统的依职权启动激励程序外,立法还可以赋予非政府主体相应的激励申请权。当非政府主体符合某一法定激励事由而政府并未主动启动激励认定程序时,非政府主体可以自主向政府申请启动激励认定程序,并在遭到拒绝时向相关部门申诉或向法院起诉,以维护自己的合法权益并约束、制衡政府的行政激励行为。(3)奖励申请权是学者王怀勇、邓若翰在研究社会参与扶贫的激励类型时提出的观点,笔者认为该激励方式也适用于激励非政府主体参与灾害治理。参见王怀勇、邓若翰:《后脱贫时代社会参与扶贫的法律激励机制》,《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2020年第4期。只有这样,政府在对非政府主体进行激励时才能真正实现有法可依和有法必依,防止出现“当奖不奖”的混乱局面。

其次,设置激励专项资金。只有明确了激励资金的来源,法律激励才具有可操作的现实空间,法律激励的各种手段才可能真正得以落实。从现行的激励法律规则来看,激励主体主要是各级地方政府,在地方财政能力参差不齐的情况下,激励受体的权利实现只能依赖于各级地方政府的主观意愿及其财政能力。为了更好地落实社会参与灾害治理的法律激励制度,有必要设置激励专项资金,专门用于奖励和引导非政府主体参与防灾减灾工作。该资金的具体适用范围包括支持非政府主体参与灾害预防工作和防灾减灾产业的发展,奖励在紧急救援救助、灾后重建、防灾减灾技术研发以及灾害捐赠等工作中做出重大贡献的非政府主体。在激励专项资金设置比例上,考虑到目前防灾减灾任务的艰巨性以及防灾减灾资金的有限性,比例不宜过高,此后可逐渐增加激励资金的投入。

(三)创新协同机制:以常态化为目标助推政社可持续性合作

1.设置协同治灾的组织机构

一方面,应在常设的应急管理机构里即各级应急管理部门中下设一个专门管理和支持社会参与的部门,该部门主要负责制定和执行应急管理中社会参与的各项制度,指导非政府主体参与应急事件的应对,协调政府与非政府主体之间的合作,监督和评估应急实践中非政府主体的参与行为及其成效。许多国家都采用这一模式。日本在国家防灾组织中设有中小企业厅,负责企业的灾害参与工作。2005年卡特尼娜飓风之后,美国在FEMA成立了私营部门分部,专门负责应急管理中的公私合作。而在每个区域的FEMA办事处,也至少有一个专门人员负责区域性私营部门的联络工作。[25]205-220另一方面,可在临时性的应急管理机构即各级各类应急管理指挥部以及应急议事机构中吸收非政府主体的优秀代表。一些国家的非政府主体就是灾害治理组织体系的重要组成部分。比如,《日本灾害对策基本法》规定,日本银行、电力公司、运输公司、NHK公司都有义务参加中央灾害管理委员会。[26]45通过对优秀的非政府主体进行吸收,进一步优化应急管理指挥队伍,促进多元主体协同治灾的组织建设,促成多主体的应急决策模式的形成。

2.推进灾害信息共享和应急联合演练的常态化

首先,灾害信息共享的常态化。为了满足协同治灾主体的信息利用需求,需进一步完善灾害信息共享制度,搭建共建共享的灾害信息平台,减少信息壁垒,打破信息垄断,实现灾害信息互联互通的常态化管理,依法为非政府主体提供一站式的灾害信息传递服务,避免因“信息孤岛”或信息分割而导致的治灾重叠或治灾真空等现象的出现。其次,应急联合演练的常态化。应急演练事关灾害紧急救援的效率以及灾害损失减少的程度,是实现灾害应急工作常态化以及提升协同治灾能力的关键环节。为了更好地发挥各治理主体在灾害事件中的救援合力,确保各主体优势互补、深度融合,应在各级各类灾害应急预案中构建应急联合演练制度,促成各治理主体经常性地参加联合应急技巧培训和应急联合演练活动,确保各方主体充分有序参与灾害紧急救援救助。

3.创新灾害治理的国家监督制度

首先,统一监督主体。应急管理体制的整合更加凸显了分散的应急法律制度的缺陷,[27]11我国灾害立法和政策应相应地进行调整,将分属于自然资源部、民政部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局等部门的监督职责整合至应急管理部,以便更好地督促非政府主体参与灾害治理。其次,创新监督形式。由于非政府主体的灾害治理责任更多是一种非强制性责任,因此采取行政监督和司法监督的功效非常有限。为了进一步激励和督促社会参与,需要对现有的国家监督形式进行创新。目前,《关于进一步推进社会应急力量健康发展的意见》中已经明确指出,要完善社会应急力量参加应急管理工作诚信评价制度,将诚信评定情况作为政府购买服务和落实资助、扶持、优惠政策的重要依据。同时,也可以建立第三方企业灾害治理能力评价机制,定期对企业的灾害治理能力进行评价,[28]394刺激企业投入更多的热情参与灾害治理。

五 结 语

面对重大突发性灾害事件频发的事实,人类必须认真反思如何预防或减少灾害带来的损失,维护人类的生存并促进社会的发展和进步。尽管国家是灾害治理的首要义务主体,但是非政府主体的责任和贡献越来越大,非政府主体理应成为灾害治理的重要力量,与政府共同应对灾害风险。因而,我国需要系统构建灾害治理共同体建设的法制体系,并将制度优势转化为效能,充分发挥灾害治理共同体的治理优势,更好地提升灾害治理的效率。只有这样,才能引领和规范多元主体合作治灾,形成灾害治理合力,避免非政府主体在灾害应对中的消极懈怠,大力推动国家灾害治理体系和灾害治理能力的现代化。