地域社会政策生成的基本逻辑及调适方向

张世青

(济南大学 政法学院,济南250022 )

一、问题的提出

通常认为,社会政策是政治家和政策制定者引入或修改旨在增加个体福利和增进社会福祉的措施的行为(1)[英]皮特·阿尔科克等编:《解析社会政策》(第五版),董璐译,北京:北京大学出版社,2020年,第3页。。事实上,有些社会政策并不能普遍性地增进个体福利、社会福祉,反而会造成有些地区或有些群体的福利受损。长期以来,我国社会政策不仅存在着明显的城乡之别,而且地区间的社会政策体系、社会政策受益对象、社会福利水平等方面均有显著差异。例如,虽然我国于2022年1月开启了城镇职工基本养老保险的全国统筹,但养老保险制度的地区分割问题仍未消除,表现为不同区域之间基本养老保险的管理系统不统一、制度参数存有差别以及参保者的养老待遇水平有较大差距(2)王立剑:《养老保险全国统筹与新发展格局》,《中国社会保障》2022年第9期。。同时,一个城市内部的社会政策也存在失衡发展问题,这既体现在不同所有制、行业、职业之间的不平衡,还体现在不同县(市、区)间的不平衡。比如,2014年济南市历下区在全市率先实行了免除公办幼儿园、民办幼儿园保教费的政策。这一政策的覆盖对象为拥有历下区户籍的常住人口以及在历下区拥有房产且居住两年及以上的非户籍人口等(3)王原等:《济南历下区:符合条件幼儿学前教育免费》,《大众日报》2014年2月25日。。笔者将由县(市、区)、市、省级政府在不违反上位法的前提下所制定、实施且主要惠及本地居民的社会政策称为地域社会政策。

尽管国内学界没有明确提出地域社会政策这一概念,但已有研究开始支持这一概念。岳经纶教授提出,当前中国社会政策存在着地方化的现象,即“以地域为经、不同社会(职业)身份类别为纬的新形态多元式社会保障体系”(4)⑧ 岳经纶:《建构“社会中国”:中国社会政策的发展与挑战》,《探索与争鸣》2010年第10期。。学界也研究了地域社会政策产生的原因。比如,赵慧的研究发现,城市间低保政策存在较大差异的主要原因在于省级低保政策方案的不同,即“省级政府的政策方案内容在形塑区域政策方面具有显著的政策分化效应”(5)赵慧:《社会政策的地方差异何以形成?一个多层级政策体系的解释》,《广东社会科学》2019年第6期。;李迎生认为,区域间社会政策发展不平衡的原因在很大程度上与地方政府最大化本地的税收、效益和经济规模有关(6)李迎生:《建设全国统一大市场中的社会政策:何以可能与何以可为》,《社会科学》2022年第11期。。另外,学界提出地域社会政策主要有三方面的积极价值。一是有助于国家调动地方政府的积极性,使其承担起相应的社会保护责任。在社会建设推进过程中,国家会采取“放权”“让利”等方式激励地方政府的社会政策创造行为,以发挥其在社会保护中的主体责任作用(7)梁玉柱:《国家规划如何有效保护社会?——基于改革开放40年中国社会保险发展历程的研究》,《浙江社会科学》2018年第7期。。二是有助于促使地域社会政策实现政策扩散。当一项地方社会政策取得较大成功或较大社会反响后,一般会引起同级政府、上级政府乃至中央政府的重视,从而有助于形成政策创新—政策学习—政策扩散机制(8)窦玉鹏:《新中国70年政策试点的历史演进、经验总结与未来展望》,《山东行政学院学报》2019年第5期。。三是地域社会政策“有利于创造一种地方认同感,从而引导服务提供者和社会公众实现社会政策的目标”(9)张咏梅、李秉勤:《社会政策执行中的地方政府间竞赛与评奖:地方激励理论及其在改善环境卫生中的实践》,《中国公共政策评论》2010年第4卷。。

尽管地域社会政策有着积极价值,但学界也不赞成长期发展地域社会政策,因其会引发地区之间、城乡之间的福利不公平,而是主张在全国实行以公民身份为标准的社会政策(10)郁建兴、楼苏萍:《公民社会权利在中国:回顾、现状与政策建议》,《教学与研究》2008年第12期。。鉴于以全国公民身份为准绳的社会政策不会轻易实现,有学者提出可先行建立以地域公民身份为主导的福利分配体制,即“在一定地域的范围内建立了统一的社会福利制度,这种不分户籍身份、不分职业群体的社会福利制度有利于形成‘地域公民身份’”⑧,最终形成以“社会公民身份本位”和“人类需要本位”为价值基础的“社会中国”(11)岳经纶、方珂:《福利距离、地域正义与中国社会福利的平衡发展》,《探索与争鸣》2020年第6期。。还有研究表明,近几年来,随着我国民生事业建设步伐的加快,地域性的社会政策正在消解。如高和荣教授等认为,去地域化、去身份化正成为中国社会保障制度的发展导向,表现为社会保障关系实现了跨地区的接续转移、社会保障制度实现了省级统筹和城乡统筹以及各统筹单位内部的城乡居民能够均等获得社会保障权益(12)高和荣、夏会琴:《去身份化和去地域化:中国社会保障制度的双重整合》,《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2013年第1期。。

学界所提的社会政策的发展取向符合国家公平正义的发展逻辑,但既有研究还存在两个突出问题。一是将地域社会政策的形成归因于省级政府及地方政府的经济考量,实则遮蔽了地域社会政策生成的复杂性。简言之,有的地域社会政策不仅仅出于经济原因,还受福利文化、社会环境等因素的影响。如果认识不到地域社会政策缘何产生且长期、普遍性存在,那么破解地域社会政策、建设“社会中国”就会非常困难。二是学界看到了率先发展地域社会政策的积极作用,但对地域社会政策的消极意义欠缺深入分析,即低估了持续发展地域社会政策给国家、社会及个体带来的持久负面影响。基于此,本文拟在分析地域社会政策生成逻辑,阐述其价值尤其是消极价值的基础上,提出地域社会政策的调适方向。

二、地域社会政策生成的多重逻辑

通常而言,一国社会政策的形成受该国的政党政治、领导人偏好、利益集团、大众传媒、突发事件、社会问题的严重程度等诸多因素的影响。这些因素亦程度不一地影响着中国社会政策以及地域社会政策的制定、实施。当然,中国地域社会政策的生成还受其他因素影响。

(一)差序格局结构下的求助逻辑促成了地域社会政策

费孝通在比较中西方社会结构差别时,提出中国是差序格局式的结构,即“以‘己’为中心,像石子一般投入水中,和别人所联系成的社会关系……像水的波纹一般,一圈圈推出去,愈推愈远,也愈推愈薄”(13)② 费孝通:《乡土中国 生育制度》,北京:北京大学出版社,1998年,第27页。。差序格局还体现着地缘关系,即“每一家以自己的地位作为中心,周围划出一个圈子,这个圈子是‘街坊’……是生活上的互助机构”②。可见,受差序格局社会结构的影响,血缘、地缘成为人们关系强弱、互助强弱的重要标尺。这也是缘何当个体遇到困难时,大都会先向有血缘关系、地缘关系的亲近者、慈善组织等寻求帮助的重要原因。同时,政府出于稳定社会秩序、化解社会矛盾的需要,一般也会向困弱群体提供救助。中华人民共和国成立后,中央及地方政府主要是通过特惠型与普惠型的社会政策,向民众提供基本的社会福利服务。特惠型社会政策的惠及对象大都会有严格的资格审查。通常,地方政府会根据民众的户籍、单位、职业等身份来确定受益资格。实言之,由身份属性来决定是否向民众提供以及提供多少社会福利服务的社会政策彰显着差序格局结构下的求助逻辑。

尽管政府与民众之间没有血缘关系,但在中国儒家文化的语境中,二者暗含着拟血缘关系。在传统社会,有“为官一任,造福一方”之说,“造福一方”中的“方”正是地方官员所管辖的区域,同时,民众视地方官员为“父母官”。这种认知背后其实指向一种伦常关系。在计划经济时期,由于国家几乎掌握所有的社会资源,“组织成员除从工作单位获得工资报酬和社会福利外,没有任何渠道。‘进了单位的门,就是国家的人’。这样在遇到问题时人们自然就要找单位和国家,向它们‘求助’了”(14)④ 王思斌:《中国社会的求—助关系——制度与文化的视角》,《社会学研究》2001年第4期。。可见,单位与单位员工的关系亦带有拟血缘特点,而且只有拥有单位身份者才能获得单位及政府的重点帮扶。没有单位者只能获得来自民间以及地方政府的低水平救济。改革开放后,这种差序化的求助逻辑并未彻底改变,甚至其“作为民族的一种生存经验,它还会在相当长的时期内和相当广阔的领域内发生作用”④。当前,我们看到,当福利资源既定时,地方政府所实施的社会政策通常是优先满足本地户籍居民的社会需要,其次为本地的外来流动人口,最后才是向外地、外省提供一定限度的福利资源。与此相照,当某地民众遭遇生活不测或寻求较高福祉时,他们仍先向户籍地或居住地政府寻求帮扶,然后是较高一级的上级管辖政府,很少或基本不向外地政府寻求帮助。可见,差序格局下的求助逻辑对地域社会政策的形成起到了催化乃至强化作用。

(二)行政发包制下的社会福利供给逻辑生发了地域社会政策

行政发包制是“分析政府间关系、官员激励和政府治理”的理想类型,是“行政组织边界之内的‘内部发包制’:在一个统一的权威之下,在上级与下级之间嵌入了发包的关系”(15)周黎安:《行政发包制》,《社会》2014年第6期。。行政发包制具有三个特点。一是在行政权的分配上,委托人即发包方具有人事控制权、审批权、监察权等正式权威和剩余控制权(如不受约束的否决权、干预权);承包方担负着具体的执行权,同时承包方在执行过程中拥有一定程度的自由裁量权。二是“行政发包制之下的财政(预算)包干制意味着承包方的支出责任与财权、财力是脱节的。发包方基于上下级权力关系,以行政事务包干的方式要求承包方承担所有相关的支出责任,而与此同时未必安排了与这些支出责任相对应的财权和财力”(16)周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》(第二版),上海:格致出版社,2017年,第36页。。三是发包方对承包方的考核重视结果导向而非程序导向。行政发包制对社会政策的影响在于,尽管中央政府会出台一些社会政策并要求下级政府执行,但在“财权上移、事权下移”的体制下,社会福利服务的供给会形成如下“发包”结构:中央政府—省级政府—市级政府—县级政府,甚至县级政府有时又将很多事务发包至乡镇一级政府。

受行政发包制影响,地方政府既会根据中央政府出台的相关法律、法规等,制定顺应国家治理导向与符合考核指标的社会政策,也会通盘考量自身的财力状况、人口数量与人口结构、社会发展水平等因素,继而制定符合本地实际的社会政策。在此过程中,不仅形成了社会福利服务属地化的供给与管理模式,而且地域社会政策还实现了生产和再生产。住房保障政策、流动人口子女的义务教育政策、扶贫政策、养老服务政策等社会政策均体现着行政发包制下的社会福利供给逻辑。以扶贫政策为例,2015年底召开的中央扶贫开发工作会议要求“各级党委和政府必须把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓”。会议期间,中央与脱贫任务重的22个省份签订了《脱贫攻坚责任书》。为落实脱贫攻坚任务,中央要求“严格执行脱贫攻坚一把手负责制,省市县乡村五级书记一起抓”,各省份又逐级立下扶贫“军令状”,层层压实扶贫责任。可以说,扶贫政策体现了典型的“层层发包”特点,各级党委政府根据本地的贫困状况实施了有针对性的扶贫政策,确保了脱贫攻坚任务如期完成。

(三)地方政府“为社会创新而竞争”的逻辑生成了地域社会政策

通常认为,地方政府竞争指的是“市场经济各区域经济体中的政府围绕吸引具有流动性的要素展开竞争,以增强各区域经济体自己的竞争优势……旨在吸引资本、劳动和其他投入要素以尽可能提高当地的福利和人均收入”(17)周业安等:《地方政府竞争与市场秩序的重构》,《中国社会科学》2004年第1期。。我国改革开放后的很长一段时期,中央政府通过政治和经济上的“锦标赛”设计,激发了地方官员为了职务晋升而在GDP、财政收入、招商引资等方面展开充分竞争。事实表明,此种“为增长而竞争”的逻辑极大地调动了地方政府的主动性并产生了巨大的发展势能,推动了经济高速增长。这种单一化的竞争逻辑也导致地方政府疏于社会建设,以致给人们尤其是中低收入者的医疗、教育、养老、住房等带来了较为沉重的经济压力。

为扭转经济增长与社会发展的失衡局势,党的十八大以来,社会建设提上了国家政策议程。党的十八大报告提出:“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局,促进现代化建设各方面相协调。”(18)胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社,2012年版,第9页。这意味着政府的职责从过去的经济增长主导转向了促进经济、政治、社会等多领域高质量发展并举。这种变化也引致地方政府间的竞争超越了经济层面,地方政府为获取相对竞争优势,已着手为“社会创新”而竞争(19)何艳玲、李妮:《为创新而竞争:一种新的地方政府竞争机制》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。。近几年,一些地方政府为提升民生水准或增强吸引力而出台的地域性社会政策便体现了“为社会创新而竞争”的逻辑。当前,众多地区为引进人才而实施的社会政策便为明证。例如,2017年武汉市的住房政策规定“每年建设筹集50万平方米以上人才公寓,5年内达到满足20万人租住需求的人才公寓总规模”(20)胡弦:《武汉发布百万大学生留汉政策》,《湖北日报》2017年6月25日。。再如,2020年绍兴市的住房政策规定,分别给予全日制博士、全日制硕士、“双一流”全日制本科、其他全日制本科49万元、25万元、20万元、6万元的住房补贴(21)《中共绍兴市委办公室 绍兴市人民政府办公室关于印发〈高水平建设人才强市的若干政策〉〈促进文化产业发展的若干政策〉〈加快推动“三农”高质量发展的若干政策〉补充意见的通知》,http://www.sx.gov.cn/art/2020/12/31/art_1229560944_1800669.html 。。

(四)地方性知识指引下地方政府的自主创新逻辑生发了地域社会政策

人类学家格尔茨认为,在西方的概念术语及知识系统外,还存在着形色各异的、具有本土特色和地域特质的文化知识,即“地方性知识”。格尔茨指出了对待地方性知识的态度,即以他人看待我们的眼光看待我们自己可能令人大开眼界。视他人与我们具有同样的天性是一种基本的礼貌。但是置身于他人来认识我们,将自己视为人类因地制宜创造的生活形式中的一个地方性案例……却是困难得多的境界(22)Clifford Geertz, Local Knowledge: Further Essays in Interpretive Anthropology, New York: Basic Books,1983, p.16.。可见,在格尔茨看来,地方性知识是带有一定地域特色的知识,对待地方性知识需持包容、开放的态度。地方性知识对社会政策的制定、实施同样会产生一定的影响。从国家层面看,一项社会政策从议程设置到政策出台会受国家的法律法规、财政状况以及全球化等多种因素的制约;从地方政府层面看,地方政府出台的社会政策,除了要遵循国家的法律法规外,还必须综合考虑本地的“地方性知识”。故而,地域社会政策一般会彰显当地的经济社会发展水平、福利文化、政府的福利理念等。例如,从长期护理保险的试点地区看,养老护理保险各具地方特点:北京市石景山区将失能人员的日常基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理作为长期护理保险的内容;青岛市则向失能人员提供专护、院护、家护、巡护等服务,向失智人员提供长期照护、日间照护和短期照护等服务。此外,两地的长期护理保险在保障对象、资金筹集、护理服务支付标准等诸方面均存在差异。实言之,不仅长期护理保险政策而且低保政策、养老保险政策、教育政策等其他社会政策均体现着当地的“地方性知识”。可以说,一些地域社会政策正是国家重视地方政府自主创新精神的反映,但也会导致社会政策在不同地域间差异化地实施。

地域社会政策的产生有时是某一因素发挥主导作用,其他因素起辅助作用。例如,精准扶贫政策主要是地方政府依据“地方性知识”所采取的扶贫创新举措。因为精准扶贫乃是地方政府依据本地的经济社会发展实际,在全面掌握本地区贫困人口的数量、分布、致贫原因及其潜在优势的基础上,整合多方资源,以“一村一策、一户一策”的方式,将扶贫资源与贫困村和贫困户的实际需求实现有效对接(23)吕方、梅琳:《“精准扶贫”不是什么?——农村转型视阈下的中国农村贫困治理》,《新视野》2017年第2期。。当然,精准扶贫政策的有效实施与官员的升迁逻辑亦有关联。因为国家会通过自上而下的垂直督查机制、平级跨行政区的交叉督查机制以及多部门的联合督查机制对某一地区、某一部门的精准扶贫政策执行情况和扶贫绩效进行考核(24)王亚华、舒全峰:《中国精准扶贫的政策过程与实践经验》,《清华大学学报(哲学社会科学版)》2021年第1期。,并且对扶贫不力干部采取严厉问责。有的地域社会政策则是多种因素综合作用的结果。比如,流动人口的社会融入政策一方面体现了行政发包制下的福利供给机制,即国家要求各地加快城市化步伐,强调流动人口的属地化管理;另一方面体现着差序格局结构下的求助机制,地方政府基于消除社会分化、促进社会团结的需要,会加大对流动人口社会福利服务的供给力度。

三、地域社会政策的消极价值

学界及政府对地域社会政策的积极价值给予了足够重视,以期地域社会政策能有效地回应当地居民的民生需求,期待其能够为其他地方乃至国家提供社会政策的学习蓝本。当然,学界与政府也不能忽视地域社会政策所引发的消极效应。

(一)地域社会政策易造成社会政策体系碎片化,不利于全国统一大市场的构建

党的二十大报告提出要“构建全国统一大市场,深化要素市场化改革,建设高标准市场体系”(25)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社,2022年,第29页。。理论上,社会政策在推动全国统一大市场的构建方面具有独特作用,如社会政策能够推进城乡融合发展以及以人为核心的新型城镇化建设、能够推动生产要素尤其是劳动力的循环流动。而要创建全国统一的大市场,就需要建立全国统一的社会政策体系,否则容易形成条块相互阻隔的“诸侯经济”。而全国统一的社会政策体系的创建就要求国家依循权利公平原则保障公民的社会福利权。权利公平要求“必须排除出身、性别、民族、地域等先赋身份以及职业、行业、阶层、权力等后致身份对个人或某些群体的福利权利限制”(26)张世青:《促进社会整合:中国社会政策的发展走向》,《学习与实践》2017年第7期。。毫无疑问,我国的社会政策愈发体现出权利公平的特性,全国一体化的社会政策体系已成为发展趋势。比如,城乡居民的养老保险制度、医疗保险制度已实现整合,城镇职工基本养老保险已开始全国统筹。还应看到,有的社会政策仍带有地区区隔、城乡区隔、职业区隔的属性,造成社会服务供给的碎片化(27)唐斌尧、丛晓峰:《国家责任与个体自由:福利权利正当性之辩》,《济南大学学报(社会科学版)》2021年第2期。。比如,流动人口及其家庭仍不能机会均等地享受所在城市尤其是特大城市的养老、教育、住房等基本的社会福利服务,以致有些流动人口仍处于“半城市化”“半市民化”状态。再如,尽管我国于2016年颁布了《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》,但由于顶层设计缺失以及缺乏《医疗保障法》的指引,有些地方的城乡居民基本医疗保险制度在管理体制、缴费档次、保障水平上实现了统一,而有些地方仍处于城乡分离状态(28)郑功成:《健康中国建设与全民医保制度的完善》,《学术研究》2018年第1期。。事实证明,此种碎片化、地域性的社会政策制约了劳动力、资金、技术等生产要素在城乡之间、地域之间的自由流通,阻碍着全国统一大市场的构建。

(二)地域社会政策容易造成地区间社会福利水平的发展差异,加深社会的不公平感

公平是执政者与民众共同追求的价值目标,政府常借助社会政策这一工具力促社会公平正义的达致。一般而言,社会政策所追求的公平“就是按照相同的原则分配公共权利和社会资源,并且根据相同的原则处理事情和进行评价。社会的公平要求确立一套分配资源和权利的共同标准,并且在人们分配权利和资源时遵循相同的程序,这些标准和程序是客观的,而非主观的”(29)俞可平:《重新思考平等、公平和正义》,《学术月刊》2017年第4期。。公平社会政策的实现要求国家或地方政府在分配资源时,需采取统一的分配原则和标准,同时确保分配程序的客观、正义。但地域社会政策很大程度上追求的是一地内部的、特殊性的公平,而非全国性的、普遍意义上的公平。这意味着地域社会政策将拉大地区间的经济社会发展差距,引发社会的不公平感。中国社科院在2006年至2015年做了五次“中国社会状况综合调查”,结果显示,10年间公众的社会公平感为64.8(总分100)。其中,对“城乡之间的权利、待遇”“不同地区行业之间的待遇”的社会公平程度评价分别位列所调查十大领域的第九位、第十位,公平感分别为35.2、33.0(30)李炜:《近十年来中国公众社会公平评价的特征分析》,《山东大学学报(哲学社会科学版)》2016年第6期。。这两大领域正属于地域社会政策范畴。可以预料,如果地域社会政策长期运行下去,那么地区间的福利水平差距将日益拉大,人们的不公平感、社会剥夺感将更为强烈,以致为社会矛盾埋下隐患。

(三)地域社会政策易发展成特权福利,阻碍正常有序的社会流动

这里的特权福利并非那些游离于正式制度要求之外以及缺少监督与制衡的法外特权,而是由地方的政策法规所规定、专门赋予某一群体或地区的福利权利。一般来说,当教育资源、养老资源、医疗资源等福利性资源数量一定时,享受特权福利的群体会形成利益集团,进而要求政府采取相应的政策措施以限制外来者、潜在竞争者享有资源或者尽量少地享受资源,那么受差序格局求助逻辑影响的地方政府亦会优先考虑本地居民的利益诉求。这就会造成那些没有当地户籍者难以获得优质的福利资源,结果之一便是向上的社会流动将更为艰难。众所周知,教育特别是高等教育是个人实现向上流动的重要机制,但高考招生政策却具有较强的特权福利特性。有学者基于2014—2019年全国31个省份“双一流”高校的录取面板数据,研究了新高考改革背景下省际间高等教育入学机会的公平性问题。研究发现,新高考改革以来,“双一流”高校在各省的录取率虽然保持了普遍增长,但中西部地区和人口大省与北京、上海、天津等优质高等教育资源比较集中的地区相比,“双一流”高校录取率差距的绝对值不仅没有下降,反而在一定程度上呈现扩大趋势(31)徐光木、魏晴晴、何旭辉:《新高考改革促进高等教育入学机会公平了吗?——基于31个省份“双一流”高校录取面板数据的实证研》,《教育与考试》2023年第1期。。这表明我国地区间的高等教育入学机会仍存在较大的地区差距。此种差距的背后与各地区的招生政策和各高校的分省招生计划有着直接关联。可以想象,如果各领域的地域特权福利不被消除,那么每一个体向上的社会流动都会遭受机会不公平的制度性阻隔,“躺平”便可能成为有些社会成员的“理性选择”。这无疑会造成社会结构的固化,不利于激发社会活力。

(四)地域社会政策易与法治中国的建设目标相背离

通常而言,社会政策以法律、条例、规定、办法、草案等形式而存在。其中,法律的位阶最高、权威性最强,它能够最大程度上获得全社会的遵从与认可,亦能在全国范围内有力地实施。当前我国社会政策方面的立法数量较为欠缺,一些社会政策还主要表现为办法、意见、草案、条例等政策性文件形式。与法律相较,政策性文件一般具有应急性、灵活性、见效快等特点,地方政府在解决社会问题时通常会有政策优先的选择偏好。事实表明,政策治理容易产生政策侵权的缺陷以及政策违约后难以有效通过司法程序及时解决的不足(32)张文显:《法治化是国家治理现代化的必由之路》,《法制与社会发展》2014年第5期。,这与法治中国的建设目标相背离。“法治中国”指向的是“当下的中国社会正处于从人治走向法治的历史转型过程之中,法治主义的观念、行为和制度安排,正在逐步生成并替代人治主义的观念、行为和制度安排”(33)郑成良:《法治中国的时空维度》,《法制与社会发展》2013年第5期。。由于地域社会政策多是地方政府根据国家尤其是地方的行政法规来确定某些群体、某些地区有没有资格享受相应的福利,而忽视了宪法及其他法律所赋予的公民资格属性,致使有些地域社会政策背离法治中国的建设宗旨和要求。

四、地域社会政策的调适方向

尽管地域社会政策不会轻易消失,短期内也可能会加强,但这仍要求各级政府及学界认真看待地域社会政策的消极影响。唯有正视地域社会政策的消极价值,才可能采取有针对性的调适措施以规避其所带来的弊端,才能确保与社会政策利益攸关的各方协同制定出公平正义的社会政策。

(一)加强顶层设计,防止社会政策演变成一地的特权福利

根据宪法规定,地方政府在维护中央政府权威及在符合上位法规定的前提下,可以因地制宜地开展一些创新活动。这就要求中央政府既要保护地方政府的社会政策创新行为,同样不能忽视地域社会政策所产生的不公平和地方保护主义等问题。实则而言,无论地域社会政策具有何种合理性,抑或地域社会政策又具哪些积极价值,但一国之内实行“一国多策”“城乡分治”“一省多策”乃至“一市多策”的碎片化社会政策,是有失公平正义的。为扭转此种局势,需要国家弱化地域社会政策的发展导向,转而实施以公民身份为准绳的社会政策。公民身份是一种地位,是一种共同体所有成员都拥有的地位。所有拥有此种地位的人在被赋予的权利、义务方面都是平等的(34)T.H.Marshall and Tom Bottomore,Citizenship and Social Class.London:Pluto Press,1992,p.18.。故而,为防止有的地域社会政策演化为特权福利,就需要国家在对社会政策进行顶层设计时,践行全国统一的公民身份理念而非学界所倡导的地域公民身份理念,同时,在社会政策的实施、调整等环节采取四方面的优化举措。一是加强社会政策领域的立法,以法律方式保障每一位公民均有平等的法律资格享受相应的社会福利权利。政府尤其是地方政府不能有选择性地将某些社会权利赋予某一地区或某一群体,除非有法律的专门规定。二是国家需采取平衡化的社会政策发展思路,既要力促缩小群体、地区以及城乡之间的福利水平差距,还要稳步提升基本公共服务的水平和质量,确保社会政策能够有效发挥调节利益分化的功能(35)关信平:《中国共产党百年社会政策的实践与经验》,《中国社会科学》2022年第2期。。三是上级政府尤其是中央政府需着力审查、清理那些与上位法相抵触以及超越了地方立法权限的地域社会政策,同时就人口流入地政府对流动人口及其家庭的福利资格歧视、排斥等行为给予依法治理,从而实施公平正义的社会福利供给制度。

(二)地域福利水平较高的地区实施包容性的社会政策

包容性意味着一个社会中的所有成员不仅在形式上、而且在现实生活中拥有公民资格、公民权利和政治权利以及承担相应的义务。同时,包容性还意味着机会和公共空间的参与(36)Anthony Giddens, The Third Way: The Renewal of Social Democracy, Cambridge: Polity Press, 1998, p.53.。可见,包容理念强调所有社会成员的权责统一、机会平等和公共参与,同时防止社会排斥。包容性的社会政策旨在确保不论个体的境况如何,均能参与、享受经济社会发展所产生的福祉(37)文军:《个体化社会的来临与包容性社会政策的建构》,《社会科学》2012年第1期。。事实表明,当前中国有些城市尤其是特大城市的包容性水平还不高,户籍制度仍为影响社会包容的关键因素。基于此,各级政府特别是那些福利水平较高的地方政府需打破政策壁垒,创设出包容性较强的社会政策,以保障生活于此、工作于此的社会成员都能无差别地享受宪法及其他法律所赋予的社会福利权。即便不考虑法理意义上的正义理念,单从社会贡献的角度看,那些没有该地区户籍者也为该地的经济增长、社会建设贡献了多重资源,该地政府亦有责任力争满足他们的福利需求。同时,为破解地区间经济社会的非均衡发展,经济发达地区在省级政府、中央政府统筹安排下还需加大对欠发达地区的对口支援。此对破解资源的空间壁垒限制、实现资源的超时空重新配置以及跨地区的合作治理均有着积极价值。另外,福利水平较高地区的民众也应当对流动人口享有本地的社会福利服务持尊重和包容的心态。

(三)社会福利水平较低地区需积极发展社会政策

通常而言,经济发展水平低、财政收入不高、人口结构不合理等因素会制约一地的社会政策质量和社会福利水平。故而,要彻底改变一地的社会政策体系或提升福利水平将面临多方压力。尽管如此经济欠发达地区不能将本地社会政策所存在的问题悬置不顾,反而更应加快社会政策建设,并借助高质量的社会政策吸纳更多的劳动力、资本、企业家等生产要素的流入。一是地方政府既要积极争取上级政府、中央政府对本地区的转移支付力度,还要争取发达省市向本地支援人力、物力、财力等多种资源,不断缩小与高福利地区的社会发展差距。二是各级政府还需秉持社会政策是生产力的理念,不能将社会政策视为经济政策的附属物。实践表明,社会政策通过对社会资本及人力资本的投资,也会成为生产性要素。例如,用于教育、卫生的社会支出属于人力资源投资,对提高生产率、经济效益是有益的;关于养老金、社会性住房的投入有助于社会矛盾解决,亦会产生经济效益(38)Nathalie Morel,et al., Towards a Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenges,Bristol: Policy Press, 2011, p.2.。因此,这就需要国家及地方政府转变经济政策优先、社会政策兼顾,甚至两者不能协调的观念,而应积极发展教育、医疗卫生、就业促进等投资型的社会政策。

据上可知,地域社会政策的生成与一地的经济社会发展状况、福利文化、制度安排及政府的行政理念等因素密切相关。尽管地域社会政策有着一定的积极价值且符合一地的发展实际,但从长远及国家的发展目标看,还存在着制约全国统一大市场的构建、制造社会不公平感、阻碍正常有序的社会流动以及不利于法治中国的建设等弊端。故而,需要中央及地方政府对地域政策进行积极的调适。需要注意的是,有人或许会提出疑问,国家采取平衡化的社会政策发展策略、较高福利地区实施包容性较强的社会政策很大程度上会导致中央及地方财政投入过大、经济效率不高乃至影响经济增长等问题。实言之,这种基于成本—收益的经济学思维虽然具有可取之处,但还应当具有“社会秩序何以可能”的社会学思维。其中原因在于两个方面。一是经济是嵌入社会之中的,国家的经济增长、有序发展需要地方及国家拥有较为合理的社会结构。否则,如果地区间的人口结构、收入结构、阶层结构、城乡结构等社会结构存在着较大差异,那么经济欠发达地区的生产要素势必会向经济发达地区流动,造成地区间更大的发展落差,从而不利于国家的平衡、充分发展。二是事实证明,社会政策在提升经济增长质量、优化社会结构、促进社会整合方面均能发挥建设性作用。因为社会政策关注人类需要的满足,意在缩小社会内部的不平等,是对工业化和城市化所产生的社会问题的反应(39)Michael Cahill,The Environment and Social Policy,New York:Routledge,2002,p.3.。因此,对地域社会政策进行相应的调适是必要的和正当的。