中国共产党反腐败法制建设回顾及思考

2023-03-10侯欣一

江汉论坛 2023年1期

侯欣一

2021年是中国共产党建党100周年。一百年前，一群追求进步的年青人，出于对中国现实政治的不满，在国际共产主义运动的感召下、帮助下，发起成立了中国共产党，身体力行地在古老的中国推行共产主义的理想。仅仅7年之后，即1927年他们便创建了属于自己的根据地政权，开始了执政的最初尝试。如果从此时算起，2023年是中国共产党执政的第96年。即便是从创建中华人民共和国，执掌全国政权开始算起，2023年也是第74年。就时间维度而言，在世界政党史上成立100年、执政96年或74年都是一个不错的纪录，都有回顾总结的必要。何况一个多世纪以来，特别是中华人民共和国成立后的74年，中国共产党不仅使古老的中国发生了天翻地覆的变化，更对世界历史产生了深远的影响。能够葆有这一纪录的原因固然很多，其中与中国共产党对腐败问题的重视不无关系。

一、执掌局部政权时期的经验

回顾中国共产党走过的百年历程，不难发现中国共产党人对腐败问题始终保持着高度的警惕。就某种意义而言，以李大钊、毛泽东为代表的早期共产党人即是出于对民国初年中国政坛的腐败不满才走上了另一条革命道路的。青年时代的毛泽东在写给友人的信中说，“几个月来，已看透了，政治界暮气已深，腐败已甚，政治改良一途，可谓绝无希望，吾人唯有不理一切，另辟道路，另造环境一法。”①这番言论和心态，在早期共产党人中具有相当的代表性。

1926年8月4日，中国共产党成立不久，尚未开始执政，中共中央局便发布了《关于坚决清洗腐败分子的通知》。通知说：“在这个革命潮流仍然高涨的时候，许多投机腐败的分子，均会跑到革命队伍中来，一个革命的党若容留这些分子在党内，必定会使他的党陷于腐化，不特不能执行革命的工作，且为群众所厌弃。”通知要求各级党组织“应该很坚决的洗清这些不良分子”“迅速审查所属同志，如有此类行为者，务须不容情的洗刷出党，不可令留存党中”“望各级党部于接此信后，立即执行，并将结果具报中局，是为至要。”②1927年，中国共产党出台《政治纪律决议案》，首次提出“政治纪律”概念，要求严肃党内纪律，维护党的统一和政令畅通。同年，在中共第五次全国代表大会上又成立了中央监察委员会，负责廉政等工作。

但权力的滥用问题远超人们的想象。1928年前后，根据地政权尚在创建之中，贪污腐败现象便以新的方式出现。毛泽东说，“没有代表大会做依靠的执行委员会，其处理事情往往脱离群众的意见，对没收及分配土地的犹豫妥协，对经费的滥用和贪污，对白色势力的畏避或斗争不坚决到处发现。”③1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府成立，中国共产党不仅有了自己相对规范的局部政权，还举起了中华苏维埃共和国的大旗。3个月后，苏维埃中央临时政府便开展了声势浩大的以肃清贪污浪费、官僚主义为主要内容的廉政运动。这是中共历史上第一次大规模的反腐倡廉运动。为此，中共各级党组织纷纷设立监察委员会，各级政府设立工农检察部和工农控告局，建立起一套组织严密的监督机制。1933年12月15日，中华苏维埃共和国中央执行委员会颁布第26号训令——《关于惩治贪污浪费行为》，规定将贪污和浪费作为犯罪加以刑事制裁，其严厉程度世所罕见。如训令规定“贪污公款在五百元以上者处以死刑”；“贪污公款在三百元以上五百元以下者，处以二年以上五年以下的监禁”；“贪污公款在一百元以上三百元以下者，处以半年以上二年以下的监禁”；“贪污公款在一百元以下者，处以半年以下的强迫劳动。”④司法实践中也严肃处理了诸如谢步升等一批腐败人员。

抗日战争期间，陕甘宁边区颁布了具有宪法性质的《陕甘宁边区施政纲领》，其中第八条规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员贪污行为，禁止任何公务人员假公济私行为。共产党员有犯法者从重治罪。同时奉行俸以养廉原则”⑤。施政纲领不仅将廉洁政治作为边区政府合法性的价值基础，还创设了共产党员犯罪从重量刑的刑法原则。董必武对此解释说“这不是表明我们党的严酷，而是表明我们党的大公无私。党绝不包庇罪人，党绝不允许在社会上有特权阶层。”⑥1938年陕甘宁边区又制定颁布了单行的《陕甘宁边区惩治贪污暂行条例》，将施政纲领中的原则细化为具体的刑事法条。其中值得关注的是，条例对适用范围的规定：“边区所属之行政机关、武装部队及公营企业之人员犯本条例之罪者，依本条例处断。凡群众组织及社会公益事务团体之人员犯本条例之罪，经所属团体控告者，依本条例处理。”⑦这一规定的意义和价值是：至此中国共产党已开始将廉政问题不再局限于党的建设方面，而是有了执政的意识。

1944年，艰苦卓绝的抗战即将胜利，该年适逢明末李自成发动的农民起义爆发三百周年。郭沫若写了《甲申三百周年祭》一文。此文即出，中共中央主办的《新华日报》《解放日报》等报刊纷纷予以转载，告诫全党切记李自成起义军早期勤俭、中期骄奢、晚期腐败，最后失败的沉痛教训，走出中国历史的周期律。

1949年3月5日至13日，中国共产党在河北省西柏坡召开中共七届二中全会。会上毛泽东再次告诫即将进入北平取得解放战争决定性胜利的中国共产党人：“夺取全国胜利，只是万里长征走完了第一步……中国的革命是伟大的，但革命以后的路程更长，工作更伟大、更艰苦。这一点现在就必须向党内讲明白，务必使同志们继续保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。”⑧以两个务必警示全党。

上述史实足以表明：中国共产党人对腐败问题有着强烈的忧患意识，这种自醒的精神令人印象深刻。正是这种忧患意识，使得中国共产党人在执掌局部政权时廉洁政治做得可圈可点，交出了一份不错的成绩单。也正是因为这份成绩单，使得中国共产党人对解决腐败这一世界性的难题充满了自信。

中国共产党人就是抱着这样一种既忧患又自信的心态走向了权力中心。但执掌局部政权与执掌全国政权面临的困难并不完全相同。因而，欲要真正理解中国共产党执掌全国政权后的反腐败历程，以下几个前提须事先明了：

第一，两种不同的心态在党内长期存在。自1921年成立到1949年取得全国政权，作为一支政治力量，中国共产党人从不掩饰自己对政权的渴望。28年间，为了夺取全国政权，中国共产党人进行了艰苦卓绝的努力，付出了难以想象的代价。中国共产党的初心是实现共产主义，但“打天下坐天下”毕竟是中国传统的政治文化。中国共产党是一个人数众多的大党，党员中存在着各种各样的想法在所难免。具体而言，取得全国政权后，一些投机分子趁机混进党内，希望利用执政的便利获取非法的好处；而另外一些党员则对来之不易的政权极为珍惜，同时他们也明了中国共产党的理想和目标绝非短期可以完成，需要长期的努力，因而发誓要把政权一代代延续下去，“保江山”的动力和毅力极其强大。两种不同的心态在党内同时存在，决定了中国共产党的反腐败任务颇为艰巨。诚如邓小平所言，“我们要反对腐败，搞廉洁政治，不是搞一天两天，一月两月，整个改革开放过程中都要反腐败。”⑨

第二，执掌局部政权和执掌全国政权的差异。中华人民共和国建制前，中国共产党人执掌的局部政权大都处于物资极度匮乏的偏远农村。为了使全党上下能够集中精力夺取政权，中国共产党借助供给制成功地将物质财富对人的诱惑降到了最低点，加之严格的自律精神和对胜利的渴望，取得了不错的廉政效果。“艰苦奋斗，以身作则，工作之外，还要生产，奖励廉洁，禁绝贪污，这是中国解放区的特色之一。”⑩这一成绩不仅给了中国共产党人极大的自信，也成了日后中国共产党人廉政法制建设的重要资源。中华人民共和国成立后，经过社会主义改造，建立起了以公有制为主的经济结构。生产资料公有制使中国共产党获得了空前的财物支配能力。此外，经过一系列社会改造，中国共产党又成功地将权力延伸到各种社会组织之中和社会的一切领域。从而使中国共产党对财富的支配能力和对社会的控制动员能力是人类历史上任何政权所不能比拟的。因而，就严格意义而言，在局部执政时期中国共产党人虽然拥有过权力，但作为个体的执政者却并没有真正面对过物质和权力的诱惑。

第三，党的建设和治国理政方面的差异。根据地时期，中国共产党对廉政问题的思考是以党的建设为中心而展开的。中华人民共和国成立后，作为执政党，尽管廉政问题仍然与党的建设关系密切，但同时也是国家权力、国家制度如何合理构建的问题。换言之，情况较之局部执政更为复杂。这里仅举一例，1949年2月，中共中央明确宣布废除以“六法全书”为代表的国民党政权的所有法律制度，同时承诺尽快创制自己的法律制度。但由于种种原因这一承诺在相当长的时间内并没有真正实现。换言之，建制之初，在一个缺乏法律的国度里，如何反腐败成了中国共产党人必须面对的现实问题。

二、形成高压态势：不敢贪

新中国成立以后，万象更新。但毛泽东、刘少奇等党和国家领导人担心的事情还是不可避免地发生了，且形势严峻。经过漫长艰苦卓绝的武装斗争终于夺取了全国政权，并从物资匮乏、偏僻的农村进入相对繁华的都市，但中国共产党内一些人没能抵抗住权力的诱惑，腐败现象快速发生，且手段五花八门。如有的以假公济私的手段骗取和盗窃国家财物；有的勾结私人商贩盗卖国家财产；有的收受贿赂包庇不法资本家偷税漏税；有的利用职位敲诈勒索他人财产；有的利用职务投机倒把，走私贩私；有的违反财经纪律私设小金库，或在采买物资时私拿回扣；有的伪造证件、票据等多报多占国家钱物，等等。这些腐败行为给刚刚夺得全国政权的中国共产党带来了不小的负面影响。

面对着如此严峻的局面，中国共产党并未慌乱，重拾执掌局部政权时期积累的经验，以严惩加群众运动的方式应对腐败问题。

第一，严惩腐败。严惩就是杀一儆百，中华苏维埃共和国时期的谢步升案、延安时期的黄克功案，以及中华人民共和国建制之初的刘青山、张子善案件等都是严惩腐败的典型。刘青山、张子善两人为中华人民共和国的成立作出过贡献。中华人民共和国成立后先后任中共天津地委书记。但任职期间，经不起物欲的诱惑，贪污腐化，勾结私商，挪用公款，倒卖钢材，从中渔利，数额达200亿元（旧币值）。1951年11月，此案被揭发出来。中共华北局即刻向中央进行汇报。毛泽东对此案高度重视。11月30日，他在代中共中央起草的给华北局的报告中指示：“这件事给中央、中央局、分局、省市区党委提出了一个警告，必须严重地注意干部资产阶级腐蚀发生严重贪污行为这一事实，注意发现、揭露和惩处，并需当作一场大斗争来处理。”⑪

河北省委经过讨论，建议司法机关判处刘青山、张子善两人死刑。12月20日，华北局向中央报告时建议判处死刑或死缓。12月29日，中共中央召开书记处扩大会议研究处理意见，同意河北省委的意见。1952年2月10日，刘、张被判处死刑并执行。薄一波回忆录中说：“公审大会召开前，有人提出是否要枪毙，给他们一个改过的机会。意见反映到毛泽东那里，毛泽东说：正因为他们两人的地位高，功劳大，影响大，所以才要下决心处决他们。只有处决他们，才可能挽救20个、200个、2000个、20000个犯有各种不同程度错误的干部。”⑫此后，作为一种执政经验，每当腐败现象高发时，从严从重打击一些腐败分子，产生震慑效果都是一种不二的选择。

第二，发动群众反腐败。群众运动式反腐是中国共产党自己摸索出的经验。1945年7月，民主人士黄炎培访问延安，延安呈现出来的清明风气让他耳目一新。“有一回，毛泽东问我感想怎样？我答：我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，其所谓‘其兴也勃焉’，‘其亡也忽为’，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配力，大凡初的聚精会神，没有一事不用心，没有一人不卖力，也许那时艰难困苦，只有从万死中觅取一生。既而环境渐渐好转了，精神也就渐渐放下了……一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有。‘求荣取辱’的也有。总之没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解的了。就是希望找出一条新路，来跳出这周期率的支配。毛泽东答：我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”⑬。

著名的“三反”就是以中国式民主为基调进行的运动式反腐的代表，它真实地揭示了这种反腐方式是如何上下互动，中央与地方双管齐下，以及全社会配合的运行方式。1951年上半年，中共东北局在审阅法院案件报表时发现贪污案件增长过快，据“沈阳市人民法院贪污案件逐年统计，一九四九年下半年贪污犯占案犯总数百分之五点三，一九五零年上半年为百分之五点七，一九五一年第一季度又上升为百分之一三点二。”⑭遂给予特别关注。同年9月中共东北局发布《关于开展反对贪污蜕化倾向，反对官僚主义作风的决定》的文件。与此同时，中共华北局等也发现了不少党员干部贪污腐败问题。信息汇总后，中共中央遂下定决心开展一场全国性的“三反”运动，正式起草《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》。审阅决定文稿时，毛泽东特别加写了一段话：“自从我们占领城市两年至三年以来，严重的贪污案件不断发生，证明一九四九年春季党的二中全会严重地指出资产阶级对党的侵蚀的必然性和为防止及克服此种巨大危险的必要性，是完全正确的。现在是全党动员切实执行这项决议的紧要时机了。再不切实执行这项决议，我们就会犯大错误。”⑮12月8日中共中央又发布《关于反贪污斗争必须大张旗鼓进行的指示》，要求从中央到地方，分为党派团体、政府和军队三个系统，在最短的时间内通过集中学习、领导带头、层层发动、揭发举报等一切方式在党和国家机关内部开展一场声势浩大的反贪污、反浪费、反官僚主义的斗争。

尽管此前，中国共产党已成功地发动了或正在发动着诸如土地改革和镇压反革命等大规模运动，但那些运动毕竟打击的是敌人，而“三反”反的则是党的干部，因而党内存在着各种各样的畏难和抵制情绪。为了完成任务，一些地方和机关发明了层层加码，确定名额，发动群众适当逼供，以及启发、动员家属检举揭发家人等方法，如华南财经委员会报告中说，“由于老虎顽固不化，拒不坦白或再三翻供，群众激愤，对贪污分子施以打骂。”⑯运动终于轰轰烈烈地发动起来。

经过揭发、检举、自查，各地上报的数字不断攀升。中央发现后对此予以制止。经复查，各地对上报的数字普遍进行下调，但即便如此仍然令人触目惊心。1951年底和1952年初，仅中央人民政府系统27个单位中就发现了1670多人有贪污行为；上海市从1949年新政权建立到1951年底发生贪污案件3002件，贪污分子3230人，贪污资金总额186亿（旧人民币）；西南地区财经系统中的贪污人数更多达到4816人；西北地区纪律委员会在一年半的时间里处理了贪污腐化党员1400多人；华北五省及京、津两市纪检部门1951年上半年处理的区以上党员干部违反纪律案件3947个，其中贪污案件531件。全国发现有4.5%的党政机关工作人员不同程度地犯有贪污、浪费和官僚主义的问题，120.3万人有贪污行为，其中贪污1000万元以上的105916人，占贪污人数的8.8%，涉及赃款赃物达6万亿元（旧人民币）。政策规定，贪污额在1亿元以上的为“大老虎”，1亿元以下至1000元的为“小老虎”。1952年4月政务院制定《惩治贪污暂行条例》。条例共18条，对贪污的概念、条例的适用范围、刑罚手段、以及惩治标准进行了规定，对贪污犯的惩治终于有了法律依据。为了形成高压的态势，各级党政机关、司法机关开足马力，及时处理了一批腐败分子。最后的处理结果是，全国范围内被判处有期徒刑的9942人，判处无期徒刑的67人，占有问题人数的3.6%，判处死刑立即执行的42人，判处死缓的9人；劳动改造的11165人，机关管制的17175人。⑰

第三，严惩加群众运动式反腐败的目的。严惩也好，运动也罢，其目的都是为了形成一种高压的态势，达到迅速产生震慑的效果。尽管中国历史上并不缺乏以运动方式惩治腐败分子的先例。但由于中国共产党所具有的强大组织能力和社会动员能力，因而历史上的同类做法与“三反”运动对官员和社会产生的影响不可同日而语，它所带来的震慑作用更是绝对不容低估。就政治效果而言，“三反”和“五反”运动有效地遏制了新生政权中的腐败问题，毛泽东评价说，“毫无疑义应当进行三反和五反，不进行这一正义的斗争我们就会失败。”⑱

如若从法治的角度观察，严惩加运动式反腐，其中不可避免地会出现各种各样的问题，如果我们把思考的边界再扩大一点，还可以发现，声势浩大的运动式反腐除了立竿见影的奇特功效外，还同时兼具新政权对整个社会成员进行改造和训练，以及在运动中发现执政党自身权力短板等多重功效。在中国共产党看来，这一点对于改变传统中国社会松散、组织化程度低的问题亦不失为一个有效方法。

1966年5月16日中共中央再次发布决定，在全国范围内开展“文化大革命”。导致“文革”爆发的原因固然很多，如国际共产主义运动的影响等，但通过群众运动方式解决公权力的腐败问题则是其中不可回避的缘由。十年“文革”中，全国被立案的干部230万，占1200万干部总数的19.2%。中央和国家机关各部委被审查的干部29885人，占干部总数的16.7%。其中中央副部级和地方副省级以上的高级干部被立案审查的达75%。⑲

中华人民共和国成立后至改革开放前，类似的以整顿党内、政府内部腐败分子、腐败现象为对象的群众运动几乎从未停止，成为中国共产党反腐败的基本模式之一。严惩加群众运动，其目的就是通过几年一次的运动让掌权者不敢贪。

三、教育加清除外部诱因相结合：不想贪

高压式反腐的同时，中国共产党还希望借助思想教育与铲除形成腐败的外部诱因、整肃社会相结合的方式，提高执政者的思想觉悟，让其不想贪。

第一，对腐败产生根源的认知。中国共产党党章规定，中国共产党是无产阶级的先锋队，先进性和纯洁性是其本质特征。此外，中国共产党的各类文件和领导人讲话中也一再指出，中国共产党没有自己的私利。循此逻辑，党内的腐败现象都是个人行为，发生的根源或是因为某些党员干部个人素质不高，或是由于封建主义或资产阶级腐朽生活方式的影响。

1948年12月，夺取全国政权的胜利曙光终于来临，党内一片兴奋。领导人刘少奇则及时告诫全党，未来出现腐败现象的可能性极大，公开表明了自己的担忧：“得了天下，要能守住，不容易。很多人担心，我们未得天下时艰苦奋斗，得了天下后可能同国民党一样腐化。他们这种担心有点理由。在中国这个落后的农业国家，一个村长、一个县委书记，可以称王称霸。胜利后有些人腐化、官僚化。如果我们党注意到这一方面，提高纪律性，就会好一些，否则，堕落的人会很多，会使革命失败。”⑳显然，刘少奇把胜利后可能出现腐败现象的根源归结于长期的封建传统，归结于某些党员的素质不高。

1949年，在中共七届二中全会上，毛泽东亦公开表明了同样的担忧：“敌人的武力是不能征服我们的，这点已经得到证明了……可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号；但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击。他们在糖弹面前要打败仗。我们必须预防这种情况。”毛泽东则把产生腐败现象的原因归结于资产阶级的“糖衣炮弹”。中华人民共和国成立后，中国共产党由革命党变为执政党，一些不符合条件的投机分子又趁机混进党内，他们成了腐败现象产生的又一种可能。总之，在中国共产党早期领导人看来，中共党内腐败现象的发生包括内因和外因两种情况，内因是个别党员的素质不高；外因是生产资料的私有制。原因清楚了，对策自然就有了。中国共产党核心层进而认为，这些对策的效果在执掌局部政权时已得到了充分的验证。

第二，不断开展教育整风运动。中华人民共和国甫经成立，为了巩固新生的政权，1950年1月，中共中央便发布《关于全党全军进行大规模整风运动的指示》，指示指出，由于我们党已经取得了全国胜利，由于两年多以来党的发展已经增加了党员约200万人，其中很多人的思想作风颇为不纯，还没来得及给以有计划的教育训练，由于老党员老干部中亦有很多人骄傲自满，发展到了严重的命令主义作风，任意违反党和人民政府的政策，采取蛮横态度去完成工作任务，破坏党与人民政府的威信，引起人民的不满，甚至有贪污腐化，政治上堕落颓废、违法犯纪等极端严重现象发生。因而，有必要在全党、全军开展一次整风运动。2月，中央转发了平原省委关于干部整风情况的报告，对运动加以推动。同年6月，在中共七届三中全会上，毛泽东再次强调必须利用夏秋冬三季，自上而下地进行大规模的整风运动，具体内容为通过阅读指定文件，总结工作，分析情况，展开批评和自我批评等方式进行整风。整风的重点是各级部门负责领导工作的党员干部，整风的对象就是党员干部中存在的居功自傲、官僚主义和命令主义作风，以及少数人贪污腐化、堕落颓废等问题。整风运动于1950年冬季结束。

1951年至1954年在整风的基础上又进行了整党运动。整党运动历时三年，重点是党的基层组织和党员，分为准备和组织整顿两个阶段。整党过程中将党员分为：具备条件的，不完全具备条件的，不够条件的消极落后分子，混入党内的阶级异己分子、叛变分子、投机分子和退化变质分子四类分别加以处理。共开除党员23.8万人，被劝退党的9万人，总结说，经过整风整党，党员的觉悟水平有所提高。

1956年社会主义制度在中国基本建成，生产资料私有化的问题已基本解决，即诱发腐败产生的根源性问题有了根本性的改观。中共党员人数也发展到了1272万，不少党员担任着各级领导干部。但据报道，他们中的一些人再次出现了组织上的宗派主义、思想上的主观主义和工作作风上的官僚主义问题，特权现象亦有所抬头，“好像得了天下，就高枕无忧，可以横行霸道了。”为了适应全面建设社会主义的需要，1957年4月27日中央政治局扩大会议通过了《关于开展整风运动的指示（草案）》，决定在全党再次开展整风运动，4月30日，毛泽东主持召开最高国务会议，研究部署整风运动。同年5月1日，《中国共产党中央委员会关于整风运动的指示》在《人民日报》上正式发表，明确规定了整风的方针、目的、方法等。此次整风的方针是团结大多数；目的是提高思想觉悟，改进作风；方式是通过召开座谈会、小组会和个别交谈，进行批评和自我批评。为了搞好整风运动，指示规定，欢迎并组织党外人士给执政党提意见。整风运动随之正式开始。

1963年至1965年，中共中央又在全国范围内开展了四清运动。四清运动是从农村中的小四清发展而来的一场全国性的社会主义思想教育运动，具体内容为清思想、清政治、清经济、清组织等几个方面。运动期间中央领导亲自挂帅、数百万干部下乡下工厂。就方法而言，“四清像历次运动一样，一开始就要放手发动群众，对所有的村干部都要大胆怀疑，用各种方法搜集材料来开展斗争。”这种以思想教育加群众运动相结合的思想改造方法，在计划经济时代对于维系党的作风起了一定的作用。

第三，清除腐败诱因。为了解决腐败产生的外部因素，1952年1月，中共中央决定开展反行贿、反偷税漏税、反盗骗国家财产、反偷工减料、反盗窃国家经济情报的“五反”运动。“五反”运动的开展从表面上看是“三反”运动自然延伸的结果，如《当代中国天津》一书说，新中国成立以来，特别是抗美援朝战争爆发以来，一些不法资本家认为赚钱的机会已到，大肆行贿，腐蚀拉拢国家干部，为非作歹。天津不法商人马玉恒，一人就将170名干部拉下水，其中团、师、军级干部25人。以往的历史叙述都秉持这样一种逻辑。其实，深层的原因恐怕与中国共产党对社会主义中国之所以会发生腐败现象的认知关系更为密切。

1951年12月20日，中共华北局就关于“三反”运动的情况向中央报告中说，“鉴于党政内部的贪污往往是由非法商人从外部勾结而来的，因此，必须注意调查奸商并发动群众检查控告不法商人的运动，对证据确凿的罪大不法商人，亦应严加惩处，以便内外配合，彻底肃清贪污分子。”在此前后，中共东北局、北京市委给中央的汇报材料中均明确指出，所发现的党员干部腐败问题大都与不法商人的行贿有关。为此，中共中央决定在全国开展“五反”运动，“五反”的对象主要是不法商人和资本家，目的是整肃社会、清除“糖衣炮弹”，确保党员干部的廉洁，以及经济的正常运行。同年3月，中共中央又发布《关于在五反斗争中及其以后必须达到的八项目标的指示》，进一步推动反腐败。按照政策规定，工商户分为守法、基本守法、半守法半违法、严重违法和完全违法五类。处理时要坚持“过去从宽，将来从严；多数从宽，少数从严；坦白从宽，抗拒从严；工业从宽，商业从严；普通商业从宽，投机商业从严”的原则。同时规定必须经过资本家自报、工人和店员集体审定、政府批准三个程序。至1952年10月，历时半年，“五反”运动结束，共涉及99.97万户工商业者，定为严重违法户或完全违法户的占3%，受到刑事处罚的1509人，占总户数的1.5%。

此后，“五反”被作为一种经验积累下来。每当公权力腐败现象达到一定程度时，就会厉行开展对“糖衣炮弹”的清理运动。伴随着时间的变化，这些“糖衣炮弹”或外部因素也按照中国政治的演变从最初的封建主义、到资产阶级腐朽生活方式、再到修正主义而不断发生着变化。“三反运动”，特别是“五反运动”“从更广泛的意义上来讲，受到抨击的是城市生活中的一整套价值观，而这些在以前是被容忍的。在这之前，许多干部从官方鼓励小资产阶级的政策中得出他们的理解，认为资本家是社会中进步和有能力的成员。资本家们则希望继续他们的商业活动，同时不改变他们富有的生活方式。”

教育，特别是这种有组织的正面运动式教育加严厉的社会整肃最终在全社会形成了一种节俭、甚至贫穷光荣，而浪费、乃至富有可耻的氛围，中国共产党追求的——不想贪——这一理想有了实现之可能。然而，在疾风骤雨的运动中，那些被处理的“糖衣炮弹”为什么非要冒着风险去行贿党员领导干部？此外，那些被处理的党员干部中是否有人是主动利用手中的权力进行索贿等问题则很难引起人们的关注和思考。在肯定成绩的同时，我们也应看到，对内部和外部诱因的特别关注，存在着使整个社会忽略国家制度建设问题的可能，放松了对如何利用法制手段预防和惩治腐败问题的思考。必需说明的是，这种反腐方式，在当时的特定情况下得到了整个社会的普遍接受，即便是大多数受到冲击的人也都接受其中的逻辑，并以“必要论”“代价论”和“辩证地看”等几种理论加以表达。换言之，这一方式有其一定的社会基础。

四、法制加监督：不能贪

改革开放后，反腐败的压力陡增，导致这一现象的原因大致有：一是伴随着社会主义市场经济的推行，无论是国家、还是个人的财富总量及财富类型呈几何倍数增长。快速增长的财富在改善着人们生活的同时，也刺激着国人一度被压抑的欲望。在此背景下权力腐败现象再度高发，不仅严重败坏了社会风气，也使政党的执政能力受到质疑。1982年，邓小平指出，改革开放“不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去‘三反’‘五反’那个时代能比的。那个时候，贪污一千元就是‘小老虎’，一万元以上的就是‘大老虎’，现在一抓就是很大的老虎，报上登的一个从宽处理的，贪污六千元；一个判十五年徒刑的，贪污五六万元。现在的大案子很多，性质都很恶劣，贪污的或者损害国家利益的，都不止是什么‘万字号’。有些是个人犯罪，有些是集体犯罪，……这股风来得很猛，如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那么，我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听。”二是执政党对腐败产生原因的认知也有了新的变化。1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上作《党和国家领导制度的改革》讲话，公开指出：产生滥用权力、徇私舞弊、贪赃枉法等腐败现象的原因，除了封建主义的影响外，还与我们现行制度中的一些弊端有关。如权力过分集中，各级领导机关都管了许多不该管、管不了的事情；职责权限不明。党政领导机关以及各级企业、事业单位长期缺少严格的行政规章制度和个人负责制度，以致事无大小，均无章可循；缺少正常的干部录用、奖惩、退休制度；缺乏监督机制等。这些弊端既助长了腐败的发生，也为滥用权力者提供了机会和可能。三是民众的民主意识逐步增强，对公权力的廉洁性要求愈来愈高。换言之，经历了新中国成立前三十年执政所积累的经验、乃至经历的教训之后，中国共产党对社会主义中国之所以会出现腐败问题的根源认识有了新的拓展。此外，对腐败可能引发的政治风险的认识和感受也日益提高。为了适应新的形势，中国共产党对反腐败方式进行了调整和完善。

第一，完善国家制度。在中国共产党的执政历史上，重国体，轻政体的现象曾长期存在，以至于在一些共产党人的认知中只要政权掌握在共产党人手里，就万事大吉。早在根据地时期，邓小平、彭真、谢觉哉等都曾指出，如党内一些人不愿意从事政府工作，觉得做政府工作麻烦。非得做，也是以自己习惯的运动方式加以推动，不愿意接受程序的约束；有时甚至忘了革命的根本目的是政权问题，以至于乱用权力的现象一直存在。中华人民共和国建制后，不愿意从事政府工作的现象仍然有，但毕竟不再是主要问题。然而，权力界限不清、权力集中、权力行使不规范等问题则不同程度地存在。为了完善国家制度，提供治理水平和能力，党的十五大将依法治国确定为治国方略。

改革和完善国家制度，主要集中在以下两个方面：

（1）从强调分权到强化监督。改革开放之初，党政分开一度曾为讨论的热点，但在实行中国共产党统一领导和人民代表大会制度的一元体制下，分权的尝试实践中遇到许多问题，于是，强化自上而下的监督最终成了唯一可行的选择。从监察组织的历史演变，足以从一个侧面证明这一点。1949年11月，依据《中国人民政治协商会议共同纲领》之规定，我国成立人民监察委员会，作为政府的监察机关，隶属于政务院，负责监督政府工作人员的违法失职行为。1954年第一届全国人大决定设立监察部，强化政府监督。1959年该部却被撤销，改由人民直接监督干部的“大民主”随之兴起。1986年第六届全国人大常委会第十八次会议决定重新设立监察部，仍然定性为国家行政监察机关，发挥行政监察作用。1997年全国人大通过《中华人民共和国行政监察法》，行政监察开始法制化。据统计，1987年到1992年，5年间全国行政监察机关共查处违法违纪问题71.9万件，立案检察19.5万件，结案15.5万件，给予行政处分的16.2万人，其中县团级以上领导干部5578人，移送司法机关处理的13599人，就数据而言，恢复后的监察部在廉洁政治方面起到了一定的作用，2007年9月，国家预防腐败局正式挂牌成立，该局是中华人民共和国历史上第一次设立的国家级专门预防腐败的机构。但上述措施并未能从根本上满足党和人民的期许。其中一个重要的原因是，仅仅作为政府中的一个部门，监察组织发挥作用的空间有限。党的十八大后，为了进一步完善国家权力结构，从根本上扭转监督不力的局面，2018年3月全国人大通过《中华人民共和国监察法》，成立中华人民共和国监察委员会，为国家政治机关和最高监察机构。此举不仅整合强化了监察力量，一改中华人民共和国建制以来一府两院的国家权力结构体制，从制度层面再度强化了中国共产党领导的高度集中的一元化监督体制。

（2）规范权力运行，减少权力寻租的机会。这里仅以行政权力为例。在现代国家，伴随着行政事务的增多，行政权力扩大成为一种普遍的趋势。党的十五大以后国家及时提出了建设法治政府的目标，用以规范、约束行政权力。一方面通过自我革命的办法简政放权，将一部分不该管、也管不好的权力下放给社会组织；另一方面加快行政法治建设。《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国政府信息公开条例》等一些用以规范行政权力的法律法规纷纷出台。此外，行政程序法的起草也在加快，法治政府建设步伐提速。这些措施对规范和改进政府权力的运行，减少不法者寻租的机会起到了一定的作用。

第二，依法严厉打击腐败分子。腐败并非一个严格意义上的刑事法律概念，在刑法中涉及的相关罪名以贪污、受贿为主。在中国共产党的历史上，根据地时期和新中国成立初期都曾制定过专门的惩治贪污条例，但由于这些条例都是为了配合运动而仓促制定的，因而成熟度不够，执行中任意性问题很难避免。1979年颁布的《中华人民共和国刑法》结束了中华人民共和国无刑法典的历史，腐败犯罪也由此进入刑法典中。1988年为了严厉打击腐败犯罪，全国人大常委会再度出台《全国人民代表大会常务委员会关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，1997年根据时代的变化对1979年刑法作了全面修订，2015年《中华人民共和国刑法修正案（九）》再次对现行刑法中涉及腐败犯罪的内容进行修订和补充，使之更加完善以满足司法实践的需要。刑事立法的科学性永远是个过程，不断根据时代的变化，尽可能地完善刑事立法则是努力的方向。这种努力为惩治贪污贿赂等腐败分子提供了更加翔实的刑事法律依据。党的十八大以来，各级人民法院加大了对腐败分子的刑事打击，“党的十八大以后的五年，经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人。其中十八届中央委员、候补委员43人，中纪委委员9人。全国纪检监察机关共处置问题线索267.4万件，立案154.5万件，处分153.7万人，其中厅局级干部8900余人，县处级干部6.3万人，涉嫌犯罪移送司法机关处理5.8万人。特别是坚决查处了周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、孙政才、令计划等人严重违纪违法问题。”形成了高压的态势。此外，透过这些案例中反映出的问题也为我们依法惩治腐败指明了方向。例如：腐败现象有从最初的主要发生在与经济领域有关的行业，向社会生活中各个领域蔓延的趋势；贪污犯罪逐渐减少，贿赂犯罪逐渐成为主流等等。

第三，加强党对反腐败工作的绝对领导。在中国现行的体制下，欲实现反腐败的决定性胜利关键是中国共产党依法执政和从严治党。中国共产党为此不断总结既往的经验，从以下几个方面着手进一步强化党的领导：一是强化组织保障。先是在1978年党的十一届三中全会上中国共产党恢复了中央纪律处分委员会，此后稳步提高纪律委员会在党内的政治地位，使其发挥更大的作用；实行纪检监察合署办公，加强了执政党对反腐败的统一领导；充实人员，推动反腐败斗争向纵深发展；二是完善党内规章。2003年《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布，这是中国共产党制定的第一部自我约束的监督条例，2004年又出台《中国共产党纪律处分条例》，2009年出台《中国共产党巡视工作条例》，2016年出台《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党问责条例》，使强化党内监督逐渐形成共识；三是拓展监督办法。利用执政党的权力和威望，推出诸如领导干部家庭重大事项和财产党内申报制度、巡视常态化等具有震慑力的监督办法和措施，这种通过强化中共中央一元化领导解决腐败问题的做法、措施加大了对党员腐败干部的查处速度和力度，形成了极大的震慑力。

但中国是个大国，过多的、无所不在的自上而下的监督，把握不好分寸可能会制约地方能动性的发挥，也容易使基层的领导干部丧失正常工作的动力。此外，如何使党内监察实践的一些做法具有法律程序上的正当性等也都需要不断地从理论上、制度上加以改进和完善；如何使自下而上的监督有序进行；如何从制度上进一步发挥司法机关和舆论监督在反腐败中的作用等问题都需要全社会做进一步的思考。就人类历史经验而言，司法机关独立审判，以及舆论的有效监督在预防腐败和打击腐败方面具有着其他监督方式无法替代的功能和作用，也更有时代性。

五、结语

党的十八大以后，新一届中央领导集体又接过了反腐败的重任，十年间，中国共产党积极探索预防腐败的制度建设，加大反腐败的实施力度，努力创造清廉的党风，给世人留下了深刻的印象。2022年6月17日，十九届中央政治局又就一体化推进不敢腐、不能腐、不想腐的联动制度机制进行第四十次集体学习，从六个方面就中国共产党在反腐败斗争中取得的成绩，积累的经验进行总结。其中教育是基础，法制是保障，监督是关键，实现标本兼治。党的二十大报告中对于反腐败的问题又作了进一步安排，并明确提出通过自我革命解决腐败问题和终结历史周期律。回顾中国共产党一个世纪的反腐败历史，尽管其过程起起伏伏，但毕竟走出了一条让世人瞩目的道路。中国共产党人对廉洁有着高度的自觉，决定了反腐败是其永不间断的主题；不仅如此，中国共产党也是依靠自身力量惩治腐败分子最多的政党。诚如习近平总书记指出的：“我们党作为执政党，面临的最大威胁就是腐败。党的十八大以来，我们党坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打，使不敢腐的震慑作用得到发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性态势正在形成。反腐倡廉、拒腐防变必须警钟长鸣。”

注释：

①毛泽东：《毛泽东给向警予》，转引自徐显明：《人民立宪思想探原：毛泽东早期法律观研究》，山东大学出版社1999年版，第61页。

②中央档案馆编：《中共中央文件选编》第2册，中共中央党校出版社1991年版，第282页。

③《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第72页。

④《中央执行委员会廿六号训令》，《红色中华》第140期，1934年1月4日。

⑤⑦艾绍润主编：《陕甘宁边区法律法规汇编》，三秦出版社2007年版，第5、87页。

⑥《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第6页。

⑨《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第327页。

⑩《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1048页。

⑪⑮《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社1992年版，第468、483页。

⑬《毛泽东访问记》，长江文艺出版社1992年版，第115—116页。

⑭⑯转引自杨奎松：《中华人民共和国建国史研究》第1卷，江西人民出版社2009年版，第265、298页。