中国基层治理的空间格局:历史演变与影响维度

卢福营,沈费伟

(杭州师范大学 公共管理学院,浙江 杭州 311121)

长期以来,基层治理作为国家治理的基石一直受到学界关注,学者们从不同的视角分析基层治理结构,形成了丰富的成果。政治学者大多将基层治理置于国家治理的框架之中,分析基层治理的结构变化,透视了国家治理、政府治理、地方治理、基层治理、社会治理的基本含义和相互关系(1)郁建兴:《辨析国家治理、地方治理、基层治理与社会治理》,《光明日报》,2019年8月30日。。社会学者通常“从社会学的社会成员组成关系变化,来解释基层治理领域发生的结构性改变”(2)周庆智:《改革与转型:中国基层治理四十年》,《政治学研究》,2019年第1期。。政治社会学学者则时常会从国家与社会互动关系来研究基层治理的结构变迁。这些结论对基层治理结构及其变迁作出解释,彰显了特殊的学术价值。本文拟从空间关系切入,考察中国基层治理格局的历史演变和影响维度。

一、中国基层治理空间格局的历史演变

在汉语中,“格局”一词有多种含义,但主要指结构和格式(3)中国社会科学院语言研究所编辑室:《现代汉语词典》,商务印书馆,1985年,第372页。。“‘格’是用于形容物体的空间结构和形式,‘局’具有布局、分布、摆放、安置位置的含义,总的来讲,格局就是结构框架。”(4)张磊:《社会治理共同体的重大意义、基本内涵及其构建可行性研究》,《重庆社会科学》,2019第8期。本文研究的基层治理格局特指“空间格局”,即基层治理的空间关系和结构布局。在长达几千年的中国社会变迁中,基层治理格局变化较少,呈现出异常的稳定性。新中国成立后,基层治理格局才进入相对活跃的变动时期。

(一)城乡不分的一元治理时期

传统的中国社会属于乡土社会,城乡是一个社会连续体,基层治理体制没有明显的城乡差别,形成了城乡不分的一元治理格局。据考证,早在先秦时期就已经有了系统的基层治理空间安排。西周在“国”“野”划分的基础上,在王室和诸侯直接管辖的区域内建立了乡、遂制度。可以说,这是中国最早的基层治理格局,虽有“乡遂分立”的设置,但基层治理的组织结构和治理体制并没有实质性差异。秦国商鞅变法时,打破了“国”“野”的界限,建立“户籍相伍制”,将全国居民按五家为一个基本单位登记注册,从法律上肯定“野人”享有与“国人”相同的社会地位。在地方上,建立了郡—县—乡—里—什—伍的组织系统。秦统一中国后,建立了中央集权制的封建国家,在全国推行郡县制。在基层治理领域,统一建立组织建制和治理体制,形成了一体化的治理格局。

在中国封建社会,家户经营的小农生产和血缘联结的家族社会,构成了社会治理稳定不变的社会基础。相应地,在政治上实行“双轨制”(5)费孝通:《乡土中国 生育制度 乡土重建》,商务印书馆,2011年,第383-384页。,突出了中央集权与地方自治的纵向分轨,但没有进行严格的城乡区分。基层治理虽然屡有改变,但双轨并行、基层一体的治理格局基本没有改变,形成一种长期持续的政治安排。鸦片战争后,中国逐渐沦为半殖民地、半封建社会。面对急剧的社会转型,腐朽的清王朝依旧沿袭传统的以保甲制为载体的官权、基于血缘关系的族权、基于乡村知识垄断而形成的绅权以及源于皇权的封建教化权等,来实现对城乡基层社会的统合治理(6)陈绍方:《清代地方乡村治理的传统特征》,《晋阳学刊》,2006年第3期。。

辛亥革命推翻了封建清王朝,开启了民国政府的新纪元。国民政府为了巩固和保持胜利果实,依据当时的西方宪政理论来构建国家的政治体制,但没有打破城乡一体的基层治理格局。北洋政府时期,开始划分城镇与乡村,但主要是依据人口数量而区分的两种社会空间,在基层治理上并没有采取不同方式。到了南京国民政府时期,为了更有效地加强中央对地方的控制,促进社会经济的发展,对基层组织进行了更加精细化的划分与设置,推行地方自治,并将保甲制融入地方自治之中。1939年9月国民政府颁布的《县各级组织纲要》和1941年8月颁布的《乡(镇)组织条例》,最终以立法形式确立了城乡基层组织和治理体制,明确了保甲在城乡基层治理中的地位,但依然没有改变城乡统一的基层治理制度安排(7)崔丽霞,柳德军:《从自治到保甲:民国保甲制度复兴之路》,《求索》,2016年第7期。。在中国历史变迁过程中,基层治理相对稳定,城乡不分的一元治理格局始终没有发生根本性改变。

(二)城乡分治的二元治理时期

20世纪50年代,中国逐渐形成了城乡分立的两种基层治理体制,打破了传统的基层治理一体化。尤其是1958年确立的户籍制度把中国居民明确地区分为身份、地位、权益、待遇等不相同的两个群体,在就业、教育、劳动、社会保障、组织管理等方面均呈现出明显差异,形成了城乡二元社会。在此基础上,建构了城乡二元分治的基层治理格局(8)葛天任:《改革开放以来中国社区治理的实践探索与理论思考》,《中国民政》,2018第19期。。

在城市,组建了新型的单位制和“街道—居委会”体制。单位是中国社会普遍采取的一种特殊组织形式,是中国政治、经济和社会体制的基础,单位制则是依托单位实行管理的一种基层治理体制。随着单位制的形成,城市基层出现了各种形式的单位社区,单位制社会进入全盛时期。一方面,单位和社区在城市地理空间上完全重叠;另一方面,“单位办社会”,单位功能多元化,单位取代了社区功能。在单位制中,每一个单位都具有政治、经济与社会的基本功能(9)何海兵:《我国城市基层社会管理体制的变迁:从单位制、街居制到社区制》,《管理世界》,2003年第6期。。依靠单位可以实现对整个城市政治、经济、文化、社会的管理工作。街居制则是与单位制并存的一种城市基层治理制度。在各种相关制度的推动下,到1956年,全国绝大多数城市都建立了居民委员会,建构了以居委会为基础的“街道—居委会”城市基层组织和治理制度,形成了国家行政力量与居民自治力量相结合的城市基层治理体制架构。

在农村,逐渐建立了“政经合一”的人民公社制度。以生产队为基础,建立生产队、生产大队、人民公社三级组织体系,政经合一,每一个农民都被纳入公社组织和体制之中,实现统一劳动、统一分配、统一管理,形成了高度集中的管理模式,重构了农村基层治理结构。人民公社体制在中国农村延续几十年,强化了政府在基层治理领域的权威,在一定程度上有助于基层社会的秩序稳定与政治动员,但对基层社会活力和农民群众的积极性、主动性和创造性造成了重大损害,带来了严重的社会危害。

党的十一届三中全会后,在邓小平同志亲自设计和领导下,中国逐渐开启了改革的大门,推动以放权为中心的改革,充分发挥市场和社会的作用。伴随着改革的逐步推进,人民公社制解体、单位制消解、户籍制度逐渐松动,中国基层治理有了重大调整。

中国的基层治理改革率先从农村开始。20世纪80年代初,伴随着家庭承包经营制的推行,人民公社体制解体,广西宜山、罗城等地的村民群众自主探索,率先创造了村民自治制度,并很快得到了党和国家的充分肯定和普遍推行,实现了农村基层治理体制的重构。

在村民自治制度背景下,农村基层治理领域形成了“乡政村治”格局。国家在乡镇一级设立基层行政建制,开展对乡镇公共事务的管理;而在乡镇以下的行政村则通过设立村民自治组织的形式,实行村民自治(10)张志英:《“乡政村治”的兴起、现状与发展趋势》,《农村经济》,2003年第6期。。从这个意义上说,“乡政村治”格局是国家经济体制改革的必然结果(11)徐勇:《中国农村村民自治》,生活书店出版有限公司,2018年,第26-28页。,赋予了村民群众充分的自治权利,可以有效调动国家和农村基层社会两个积极性。

相应地, 20世纪80年代初,国家在城市普遍推行居民自治,恢复和发展街居制度,建立了一种有别于农村的基层治理体制。伴随着市场经济改革的深入,单位制逐渐消解,原来由单位承担的一系列社会功能开始转向社会,使得居委会不堪重负,形成了特殊的“社会失灵”现象,街居体制遭遇了严重的困境与挑战,要求根据经济社会的新发展探索更加有效的城市基层治理方式。同时,传统的政府权力逐渐弱化,城市的各类社会组织、民间团体急剧增加,并积极参与社会事务,进而促进城市单位治理向社区治理转型(12)康宇:《中国城市社区治理发展历程及现实困境》,《贵州社会科学》,2007年第2期。。

可见,20世纪80年代以来,城乡基层治理体制实现了有效改造,建立和完善了中国特色社会主义城乡基层治理体制,但城乡二元分治的二元治理格局依然未变。中国基层治理变迁主要地表现为权力配置上的国家集权治理向分权治理转变,带来了基层治理体制的重大变革。

(三)基层治理格局的重构与转换

改革开放以来,中国经济社会逐渐实现了从二元到三元的结构转换,以互联网、物联网、云计算、大数据、智慧工具等为代表的新科技迅猛发展,日益嵌入经济社会发展和治理过程,重构了中国基层治理的环境条件。进入新时代后,面对经济社会和科技发展的新形势以及国际环境,党和国家适时调整发展战略,提出了一系列新的发展理念和战略,积极推动着基层治理格局的重构与转换。集中表现在:

一是初步建构了一体化的基本治理制度。进入21世纪以来,特别是在进入新时代后,党和国家逐渐实现了发展理念和基层治理政策的转换,在承认城乡社会差异的同时,更加强调统筹城乡发展、城乡一体化、城乡融合发展,在基层治理制度建设中积极推动城乡基层基本治理制度的一体化。诸如,推进城乡社区建设、实现城乡基本公共服务均等化、健全城乡发展一体化体制机制、整合城乡居民基本养老保险制度和基本医疗保险制度、推进城乡最低生活保障制度统筹发展,等等。2021年7月,中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》,强调统筹推进乡镇(街道)和城乡社区一体化。总之,通过一系列的政策设计和制度安排,积极探索和推进基本治理原则统一化、基本公共服务均等化、基本公民权利平等化,呈现出基层基本治理的一体化走向。

二是尝试超越城乡二元的新型基层治理方式。伴随着改革与发展的深入,在中国经济社会领域逐渐出现了一些新的结构要素,突破了传统的城乡二元结构。先是乡镇企业崛起,突破了城乡二元经济结构,在城市工业与农村农业之外形成了乡村工业这个“第三经济”。然后是大批农民工进城,冲击了传统的城乡二元社会结构,在城市工人与农村农民之外形成了城市农民工这个“第三群体”。最后,在工业化、城镇化发展过程中,逐渐形成了一些开发区之类有别于传统城乡社会的特殊社会空间。这些经济社会的结构变迁势必对基层治理形成独特影响,推动城乡基层治理体制机制创新。然而,从实践观察,几十年来,城乡基层治理进行了一系列的适应性调整和局部创新,但城乡分治的二元治理格局依然没有发生根本性改变。

进入新世纪后,国家逐渐调整城镇化政策,特别是在新发展理念指导下,形成了以人为核心的新型城镇化战略。在推进新型城镇化的过程中,各地响应中央号召,或回应地方需求,开展了城中村改造、特色小镇建设、田园综合体建设等一系列新型城镇化行动,进而生成了城中村、特色小镇、田园综合体等不同于传统城乡社会的特殊社会样态,我们把这些有别于传统城乡社会的特殊社会空间统称为特殊社会区。各种特殊社会区虽然存在着许多差异,但总体呈现出多元性、包容性、共生性等社会特点(13)卢福营:《二元到三元:基层社会治理的结构变迁》,《社会科学》,2020年第5期。。形成了独特的基层治理条件,造成了传统城乡二元治理体制的“失灵”。面对特殊社会区的发展及其基层治理挑战,中央和地方政府实施了多样化的探索,初步形成了若干有别于传统城乡基层治理的新型治理方式。诸如城中村的“两社共治”(14)卢福营,何花:《城镇化进程中城郊村基层治理方式转换》,《河北学刊》,2019年第1期。,田园综合体的政府、企业和合作社共治,下山转移进城农民安置区的“街乡共治”(15)卢福营,徐璐:《街乡共治:城乡融合背景下的基层治理创新》,《杭州师范大学学报》(社会科学版),2021年第4期。,等等。这些新型治理方式其实是传统城乡二元治理体制之外的一种新型基层治理方式。当然,这些治理制度创新只是一种非系统的创新,还没有形成一个完整的特殊社会区基层治理新体制。

三是探索不同情况下基层治理的有效实现形式。发展不平衡是中国经济社会的客观事实,表现在多个层面:(1)城乡经济社会发展不平衡。城市与农村的发展因体制不同而处于两个不同轨道,且由于政策、基础、资源等方面的差异,呈现出发展方式和发展水平的差别,农村发展明显滞后于城市,形成典型的城乡差别。(2)区域经济社会发展的不平衡。首先,东部、中部、西部三个区域之间存在着较大差异,三个区域内的不同地区也存在着相当大的发展差异。其次,在改革开放以来的经济社会发展中,因不同的目的和需要逐渐形成了众多特殊的区域,诸如长江三角洲地区、珠江三角洲地区、东北老工业区、环渤海及京津冀协同发展区等。这些新兴区域的经济社会发展存在着多方面的差异,形成了独特的经济社会结构。(3)社区、村之间的发展不平衡。作为基层治理基本单元的城镇社区与农村村庄之间,以及村庄与村庄之间、社区与社区之间均存在着明显差别。比如,传统农业村庄、偏远山区村庄、工业发达的超级村庄、城镇化中的城郊村庄和城中村、开发区内的村庄、文旅开发的景区村庄、田园综合体内的村庄,等等,彼此之间发展水平不同、发展方式不一,形成了万花筒式的基层社会单元。上述差别决定了基层治理条件的多样性和差异性,进而要求根据不同情况探索多样化的基层治理有效形态。进入新时代以来,党和国家日益关注经济社会发展的不平衡,鼓励和倡导探索不同情况下基层治理的有效实现形态。早在2014年的一号文件中,就明确提出了“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。随后,在一些中央文件和领导人的讲话中,反复地强调了基层治理形态的多样性,明确要求因地制宜、突出特色。实现顶层设计和基层实践有机结合,逐步形成既有共性又有特色的基层治理多样化形态。

可见,中国的基层治理正在创新中实现空间格局调整,传统的城乡二元治理格局逐渐松动,“一体三类多态”的基层治理新格局正在形成,但尚未做出明确而完整的顶层设计。

二、基层治理格局变迁的影响维度

中国基层治理空间格局的历史变迁表明,在新中国成立以前的传统中国社会里,基层治理格局始终保持着一元治理不变,形成了鲜明的中国特色,这主要是由传统中国相对单一的经济社会基础及其高度稳定性决定的。中国基层治理格局变迁是一个多因素共同作用的结果,经济社会的结构性变迁和国家政策调整是最为重要的两个维度。

(一)经济社会的结构性变迁

基层治理格局作为一种特殊的治理结构,首先以特定的经济社会发展为基础,势必受经济社会结构变迁的影响。在某种意义上说,经济社会的结构性变迁是造成基层治理空间格局演变的决定性因素。

如前文所言,传统中国是一个典型的乡土社会,农业经济较为发达,城市经济相对落后,城乡之间流动自由,不存在政策上的隔离鸿沟,甚至有不少地主居住在城镇,成为特殊的在城地主群体。城乡之间有分工,但社会地位差别不明显。乡土中国以小农经济为基础,实行家户经营,农业与家庭手工业相结合,形成了以家庭为基础的家族社会。正是这种独具特色的经济社会结构,使得传统中国的治理结构异常稳定,并呈现出明显的特点:一是国家与社会分治。皇权止达于县,形成了独特的“强国家弱社会”结构,基层社会也因此获得了相当的“自主”和“自由”。晚清及民国以后,国家权力和行政机构才开始向基层延伸,基层治理逐渐地国家化、行政化。二是基层社会一元治理。不分城市与乡村,实行统一的基层治理体制。县以下设置相应的组织与机构,承担户籍、税赋、治安及教化的责任,由官府委托“亦官亦民”的士绅治理。正是因为经济社会结构没有发生根本性的改变,故而城乡不分的一元治理格局也基本保持不变,构成乡土中国的重要部分。

新中国成立以后,基层治理格局之所以由城乡不分的一元治理转变为城乡分治的二元治理,最为根本的原因就是经济社会结构的重大变化。新中国成立之初,在缺乏实践经验的情况下照搬了苏联的经验,实行社会主义改造,进而推行城乡有别的经济制度和经济发展战略,形成了城市工业、农村农业,彼此相对独立发展的经济格局。相应地,形成了社会地位和社会机会不平等的工人和农民两个阶级,城市和农村两种社会体系。城市与农村、工人与农民之间不仅存在明显差别,而且有着明确的边界和难以逾越的鸿沟,建构了一种特殊的城乡分割的二元经济社会结构。城乡二元分割的经济社会结构延续了数十年之久,为建立城乡分治的二元治理格局奠定了社会基础。

当前正在发生的基层治理格局重构与转换,无疑是经济社会迅速发展和社会空间结构转变的产物。事实上,伴随着改革的深入和市场经济的发展,传统的经济社会结构逐渐地被突破,推动了经济社会的结构变迁。首先,乡镇企业的崛起和乡村工业的发展,突破了过去的城乡二元经济结构。在原来的城市工业和农村农业之外出现了农村工业,促使中国经济从二元结构转变为三元结构。相应地,形成了一个特殊的乡镇企业职工群体,在传统社会成员结构中嵌入了新元素。其次,大批农村劳动力流入城市务工经商,突破了传统的城乡二元社会结构。在原来的城市工人和农村农民之外,出现了城市农民工,导致中国社会成员从二元结构转变为三元结构。伴随着改革的深入,中国经济社会发展中逐渐生成了开发区、城中村、特色小镇、田园综合体等特殊社会区和新型社会样态。我们之所以将这些新型社会样态统称为特殊社会区,其中一个重要原因就在于它们具有一个共同特点:与传统城镇、农村既相联系又相区别。处于转变过程中,介于城乡之间,是城是乡,又非城非乡,打破了传统城乡二元的社会空间格局。在原有城镇与农村之外,出现了特殊社会区,促使中国社会空间由二元结构转变为三元结构(16)卢福营:《二元到三元:基层社会治理的结构变迁》,《社会科学》,2020年第5期。。

改革开放以来,中国经济社会发展选择了非均衡战略,伴随着中国经济的市场化发展和社会的多元化变革,基层社会的经济结构和社会形态发生了并正在发生着深刻变化,呈现出明显的发展不平衡性,以至不平衡发展成了新时代中国社会主要矛盾的重要方面。正是由于发展的不平衡性,基层社会单元呈现出异常的多样性,这些经济社会的结构性变迁更新了基层治理的社会基础。实践表明,进入新时代以来,中央和地方正在以新的经济社会结构为基础,逐步推动基层治理格局的重构。而且基于当前经济社会的结构状态,新时代中国基层治理格局初步显现了“一体三类多态”的新态势。

(二)国家政策的调整

基层治理作为国家治理的组成部分,受国家治理整体的制约,并以国家政策为依据。一方面,国家的宏观政策反映一个时期国家治理的走向,形成基层治理的指引和导向;另一方面,国家的基层治理政策直接构成基层治理的依据和规则。在一定意义上,基层治理格局变迁势必依赖国家政策的调整,是国家政策推动的结果。历史地看,各个时期的国家政权都会制定相应的治理政策,构成基层治理格局的政策依据。

传统中国的城乡一元治理正是以国家政策为根据的。秦统一中国后,实行郡县制,实现了全中国治理的大一统,建构了双轨并立、基层一元的治理格局。秦朝以来,朝代反复更替,基层治理的具体做法无疑有所变化,但一元治理格局不变。各个朝代在不同时期在保持一元治理格局不变前提下,作出了众多基层治理方式调整。比如,1908年,清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》,将本城镇乡的学务、卫生、道路工程、农工商务、慈善事业等事项纳入了自治范围。但地方自治统一部署,没有进行城镇与乡的区分。 1941年8月,国民政府公布的《乡(镇)组织条例》,也对基层社会做出了城乡一体治理的政策设计,这些都构成了当时基层治理格局的政策依据。

新中国成立后,根据经济社会发展的需要,在不同时期出台了一系列的国家治理政策,形成了特定时期的国家治理走向和基层治理规范。比如,1954年12月,第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议制定并公布的《城市居委会组织条例》,成为各地城市建立居民委员会、实行街居制的政策依据。1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》,把户口分为农业户口和非农业户口,形成了城乡二元户籍制度。政府又以户籍制度为基础,出台了粮油供应制度、劳动用工制度和住房、医疗、教育等一系列社会福利、社会保障制度,在此基础上形成了城乡二元基层治理格局(17)李景波,胡胜德:《二元体制结构背景下新农村建设的制度创新》,《学术交流》,2008年第6期。。1962年9月通过的《农村人民公社工作条例修正草案》,则是中国农村基层建立“政社合一”人民公社制度的重要依据。

进入新时代以来,国家逐渐地对城乡基层治理进行统筹安排,推动社会保障逐渐向农村延伸,扩大社会保障的覆盖面,实施城乡基本医疗和社会保障制度改革,推动城乡基本医疗保障、基本养老保险的一体化,积极探索和促进城乡基本公共服务均等化等政策,提出了新发展理念和新型城镇化、城乡融合发展等一系列战略,形成了新的宏观政策导向,为打破城乡二元治理、推动中国基层治理一体化和基层治理格局重组提供了政策支持。近年来,出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》和《关于加强和完善基层治理体系和治理能力现代化的意见》,为新时代基层治理现代化建设做出了统一安排,成为新时代基层治理创新发展和基层治理格局调整的重要依据。

三、中国基层治理格局变迁的启示

中国基层治理格局从历史上长期坚持的一元治理转变为新中国成立后的二元分治,当前正在转向“一体三类多态”的新格局,形成了独特的历史变迁轨迹。

(一)基层治理格局变迁是一个自然的历史过程

中国基层治理格局的变迁历史证明,基层治理格局与社会基础之间存在着密切的关联。如前所述,在绵延几千年的中国传统社会里,经济社会结构变化缓慢。长期以手工劳动为基础,家户经营为单位,农业经济为主体。相应地,形成了一个以血缘为纽带、家庭为基础而联结的家族社会,建构了具有自身特色的乡土中国,可以说乡土中国的社会经济社会结构和空间格局始终没有发生根本性改变。正是由于经济社会结构的长期不变,呈现出超常的稳定性和可持续性。城乡不分的一元治理格局持续不变,使得中华民族的治理文化延续数千年没有中断。

新中国是在一个相对落后的条件下建立社会主义的,由此决定在相当长的一个时期内将处于社会主义初级阶段。为满足人民的生活需要,解决社会主要矛盾,巩固人民民主政权,奠定社会主义的社会基础,国家实施了一系列促进经济发展和国家工业化的特殊政策,进而形成了工业与农业、城市与农村、工人与农民相对独立的二元性经济社会结构。二元性经济社会结构改变了乡土中国的经济社会结构,进而决定着基层治理格局的适应性调整,由城乡不分的一元治理转变为城乡分治的二元治理。实践表明,城乡分治的二元治理格局在特定时期发挥了重要作用,在新中国成立后一个时期里具有必然性和合理性。当然,也不能否认,城乡分治的二元治理格局在随后一定程度地转变为经济社会发展的阻碍。城乡分治的二元治理格局已经不适应变化了的经济社会结构,尤其是伴随着市场化经济改革和多元化社会发展,中国基层社会形成了空前的开放性与流动性。经济社会的新变化和基层社会的新特点要求打破城乡对立分割,实现基层社会的融合发展和基本治理的一体化建构,探索具有自身特色的发展方式和治理形态。正是在此背景下,进入新时代后,党和国家对基层治理进行了并正在进行着政策调整,初步形成了中国基层治理格局重构与转换的新态势。

总之,基层治理格局变迁是一个自然的历史过程,具有内在的规律性。基层治理格局以经济社会结构为基础,由经济社会结构决定,基层治理格局因经济社会结构变迁而变迁。当基层治理格局适应经济社会结构时,就对经济社会发展形成积极的推动作用。这就意味着,人们在推动基层治理格局转变时,必须尊重社会发展的客观规律,不能脱离经济社会发展所创造的社会基础。在这个意义上说,中国基层治理格局变迁的历史再次证明了历史唯物主义的科学性。

(二)基层治理格局重构与转换是一项艰难而复杂的创新工程

中国基层治理格局变迁的历史表明,基层治理格局的重构和转换并非一件易事。在数千年的中国历史上,基层治理的总体格局始终没有发生根本性转变,一直维持着城乡不分的一元治理格局,从特定侧面表现出基层治理格局转变的困难。当明清以来中国经济社会发展逐渐显露工业化、城市化发展趋势和迫切要求时,迟迟未能推动基层治理格局的转换。当中国经济社会结构在改革推动下发生了根本性转变,城乡二元基层治理格局逐渐成为经济社会发展制约时,基层治理格局也难以迅速实现全面重构。这些历史事实一再表明,基层治理格局重构是一项极其艰难而复杂的创新工程。

事实上,基层治理格局重构受多种因素的影响。首先,制度变迁的滞后性。制度一旦生成不会轻易发生改变,特别是政治制度建设往往不能根据经济社会发展及时作出适应性调整。其次,人们认识的局限性。人们无法全面、及时、充分地认识经济社会发展和基层治理环境条件的变化。再次,治理理论的多元性。不同时代具有不同的治理理论,特别是当代世界多元治理理论造成了基层治理理论工具选择的困难。最后,决策意志的差异性。在多元主体共存的情况下,决策意志的有效整合也是一件不容易的事情。因此,在新时代基层治理格局重构过程中,需要理性地认识到基层治理格局重构的复杂性、艰难性,科学把握基层治理格局变迁的规律,在实践中寻找到基层治理格局重构的决定因素和核心机制。

(三)基层治理格局建构需要发挥政府的能动性

中国基层治理格局的变迁历史表明,基层治理格局是人为建构的产物,特别是国家政策安排的结果。比如,秦汉以来,许多朝代的基层治理均采取了“三级制”,但各朝政府根据自身特点和自己理解设置基层组织,致使各个朝代的“三级制”之间出现了或多或少的差异。新中国成立之初形成的城乡分治的二元治理格局,正是建基于当初出台的户籍制度,以及一系列城乡有别的制度安排。

基层治理格局变迁依赖国家政策的调整和推动,政府在基层治理格局演变中发挥着关键性作用。历史表明,不同时期的基层治理格局正是通过政府建构的基层治理体制机制,以及制定的一系列具体政策而型构的。基层治理格局变迁是一个自然历史过程,但并不会自动实现。作为人为建构的社会治理制度,基层治理格局的重构和转换需要充分发挥政府的主观能动性。政府要基于对经济社会结构和发展趋势的科学把握,正确地建构基层治理格局。在一定意义上,新中国成立后,建立城乡二元分治格局,就是中国共产党和人民政府根据当时中国经济社会发展的事实积极推动的一项制度建设成果。20世纪80年代以来,以邓小平同志为核心的中国共产党人拨乱反正,在推动经济体制改革和经济社会发展的同时,及时推行基层群众自治制度,对中国基层治理格局做出了适应性调整。

总之,基层治理格局变迁是一个人为建构的过程,政府在基层治理格局建构中扮演着核心角色。中国特色社会主义进入新时代后,更需要在党的全面领导下正确认识和系统把握中国经济社会的结构性变化,及时提出新时代基层治理的发展目标和系统构想,全面调整和创新基层治理政策,积极建构新时代基层治理的新格局。