党的十八大以来中国民主发展研究评析*

田改伟,张 慧

(1.中国社会科学院 政治学研究所,北京 100732;2.中国社会科学院大学 政府管理学院,北京 102401)

一、党的十八大以来中国民主发展取得的显著成就

中国共产党成立伊始,就开启了中国民主发展新路的探索历程,逐步形成了中国特色社会主义民主理论,开创了中国特色社会主义民主道路。党的十八大以来,我国社会主义民主建设步入了新的历史时期,中国民主展现出朝气蓬勃的发展景象,民主政治建设取得巨大成就。

(一)全过程人民民主不断丰富发展

进入新时代以来,全面推进中国特色社会主义民主建设成为党和国家工作的核心议题之一,我国民主政治发展也获得新成就、迎来新机遇。发展全过程人民民主成为中国特色社会主义民主政治的主题,中国民主朝着全新历史发展阶段迈进。

党的全面领导体制和机制不断完善。党的全面领导是发展社会主义民主的有力政治保证和最大制度优势,是中国特色社会主义的本质特征。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。党始终代表最广大人民的根本利益,以实现人民当家作主为己任,是我国各项事业的领导核心。党的领导是全面的、系统的、整体的,在各领域各方面各环节都有着充分的体现。中国政治发展的实践证明,党的领导不管在哪个领域、哪个方面、哪个环节有所缺失和弱化,都很有可能损害到党和国家事业的顺利发展。党的十八大以来,党的全面领导制度体系不断完善,为国家治理体系提供了根本领导制度保障。此外,人民当家作主的制度体系不断完善。加强人民当家作主制度建设,“古今中外的实践都表明,保证和支持人民当家作主,通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的,通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利,人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,这样的民主是形式主义的”[1]293。

人大代表与群众全面联系的机制不断加强。党的十八大后,人大代表行使代表职权有了更充分的保证和更便利的条件,各级人大及其常委会的职能作用得到有效发挥。2019年,《关于加强和改进全国人大代表工作的具体措施》的制定和出台进一步强化了人大代表与人民群众之间的紧密联系。这一举措旨在推动人大代表不断加强自身了解民情、倾听民声和表达民意的履职能力,从而发挥人大代表的职能作用。各地基层人大推动的参与式预算实践进一步发展,人民群众在预算制定及执行过程中的角色发生了明显改变,从预算的旁观者转变为实际的参与者、决策者,推动了基层公共预算的民主化、科学化进程,增强了基层人大以预算为中心的监督实效。完成宪法部分内容修改,中国特色社会主义法律体系进一步完善,以良法促进发展、保障善治的建设成效显著。持续推动人民群众通过人民代表大会行使政治权力、实现当家作主,有效推进科学立法、民主立法、依法立法。同时,我国不断加强人大制度体系建设,推进各级工作机关落实职责。

社会主义协商民主广泛多层制度化发展。不同于强调投票程序和结果的选举民主,“有事好商量”突出了协商民主的独特优势,有效保障了人民群众能够持续深入参与国家政治和社会生活,特别是实现了群众在民主政治的各领域和民主实践的全过程广泛真实有效的参与,加快了社会主义民主政治的建设进程。中国特色社会主义协商民主在基层社会全面、深入发展。近年来,基层协商发展迅速,各地涌现出丰富多样、效果良好的基层民主协商形式,如民主恳谈会、村民议事会、居民论坛、小区协商、业主协商、村(居)民决策听证、“板凳民主”等。这为广大人民群众提供了与政府部门沟通交流的有效渠道,进一步夯实了基层治理的民意基础。

全面推进国家机构、经济体制、司法体制、生态文明体制以及军队国防等多领域的改革深化进程,建立健全国家监察体制机制,中国特色社会主义法治体系日趋成熟,中国特色社会主义制度日益完善,为党领导人民实现历史性变革、创造历史性成就、推进中国特色社会主义伟大事业奠定了重要基础。

(二)中国民主建设取得创新性成就

民主理论更加科学、完善。每一代中国共产党人都善于集中全党智慧,把马克思主义关于民主的基本原理同中国民主具体实践结合起来,建立和发展了中国特色社会主义民主理论,对中国民主的性质、实质、原则、制度、发展方向以及党内民主等一系列重大问题做出了系统的、科学的回答,使中国特色社会主义民主道路有了科学行动指南。尤其是习近平总书记关于新时代全过程人民民主理论的重要论述,形成了关于国家民主政治发展的一系列新理论、新概念、新判断,回答了新时代我国要发展什么样的民主、怎么发展民主等一系列问题。

中国特色社会主义民主制度体系更为健全。百年来,中国共产党领导人民进行了诸多有益探索,逐渐形成和发展了涵盖一项根本政治制度和三项基本政治制度的国家民主制度体系,夯实了“四梁八柱”的制度基础;同时,建立了日益完善的司法独立公正制度、人权保障制度、监督制度、党内民主制度等,进一步健全了中国特色社会主义民主制度体系。

全过程人民民主逐渐深入人心。党和国家对民主政治发展的规律性认识不断深化。人民民主向全过程、全领域深入发展。健全的制度机制、丰富的参与渠道和多样的实践成果是中国民主保持生机活力的法宝。以“全链条、全方位、全覆盖”为根本特征的全过程人民民主是当前中国特色社会主义民主的发展形态,是过程与结果、程序与实质相统一的新型民主形态,保障了人民民主与国家意志的有机结合。

党内民主进一步发展,成为保持党内良好政治生态的基础。党内民主集中制进一步健全,党员的权利得到进一步保障,党员的主体地位更加突出,党的代表大会制度、党委会制度更加完善,基层民主建设成果显著,党内选举制度不断改进。民主决策、民主监督贯穿于党内生活的全过程。党内政治生态不断好转,党内法规建设不断完善,形成了切实管用的党内法规体系。

中国特色社会主义民主道路自信更加坚定。中国共产党领导中国人民经过百年奋斗,逐步建立起了人民当家作主的新型国家制度,让近代以来饱受欺凌与苦难的中华民族重现生机与活力。坚定不移地走具有显著优越性的中国特色社会主义道路、不断完善拥有强大生命力的中国特色社会主义制度是中国能够持续创造令世界瞩目的经济、政治、社会奇迹的根本原因。中国特色社会主义制度也为那些想独立自主发展现代化的国家提供了可资借鉴的新道路和新方案,同时为世界范围内的社会制度建设贡献了中国智慧和中国力量,这也让中国人民越来越坚信要继续毫不动摇地坚持中国特色社会主义民主道路。

二、党的十八大以来中国民主研究的重点

“民主是全人类的共同价值,是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。”[2]党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央领导中国人民丰富了中国民主的理论与实践,强化了民主制度建设。在国家政策与民主实践的导向下,中国民主研究愈趋主体化、本土化、多元化,强调“以人民为中心”的民主本质,丰富了世界民主政治理论与实践。关于党的十八大以来的中国民主研究,学界当前在厘清其本质内涵、了解重大民主议题、考察民主实践发展以及比较分析中西民主理论等方面有着突出成果,主要围绕贯穿中国民主研究全过程的五个基本问题展开。

(一)何为中国民主

要了解中国民主研究的大致发展,必然绕不开对“什么是中国民主”的回答。从民主本质出发,中国民主回归了“以人民为中心”的民主本意。不同于以个人本位为逻辑起点的西方自由民主,中国民主重新确立了人民的主体地位,“以合作原则取代制衡原则,以一致标准取代竞争标准”[3],统一了程序民主与实质民主,并且在国家权力组成与运行、扩大公民有序参与中都体现了“民主为了人民”的价值取向。就民主性质而言,“阶级性是民主的本质属性”[4]。中国民主就是社会主义民主,是由中国共产党的党内民主、共产党与各民主党派的党际民主以及人民民主构成[5]。党内民主对人民民主的发展和影响是根本性的、全局性的[6],以发展党内民主带动人民民主是推动我国社会主义民主深入发展的重要途径和方式。

基于国家政治生活的现实需求,“可治理的民主”或“治理民主”则是中国民主的另一重基本内涵。民主与治理密不可分,民主渗透治理,治理吸纳民主。民主的价值必然通过治理实现,民主政治必须由治理去落实[7]。在国家治理场域中,民主本就是党治国理政的题中之义。伴随着治理主体对民主政治参与度的不断提升,现代国家治理必然体现为民主治理。在社会治理场域中,民主价值与治理目标相融共生,城乡基层治理、生态环境治理、网络治理等民主治理实践领域都体现着民主与治理的深刻联系。而从民主的结构体系来看,中国民主拥有涵盖民主价值内核、坚强领导核心、多元实践模式、丰富实现形式、稳定发展道路、坚实制度框架以及具体民主环节等全面完备的结构体系,能够将民主价值与理论付诸实践。

概言之,中国民主“以人民为中心”,以民主与治理的互融发展为现实动力,是内核稳定、体系成熟的社会主义民主。围绕实现人民当家作主的核心价值目标,回归人民本位的民主逻辑,中国民主通过党的全面领导获得理论、政治、组织上的保障,并依靠党的正确领导将选举民主和协商民主相结合的具体形式贯穿于党内民主与人民民主两大实践领域以及根本制度、基本制度和重要制度,坚定中国民主道路,持续优化全过程人民民主形态。

(二)中国民主研究的重要内容和发展方向是什么

党的十八大以来,随着中国民主在实践领域的蓬勃发展,民主理论研究也获得了创新发展。全过程人民民主、中国特色协商民主、民主集中制是中国民主研究的主要议题,也是政治学界研究的重点内容。

全过程人民民主是当前中国民主发展最为重大的民主理论和实践创新。如何理解“全过程”?一种观点认为“全过程”就是民主程序的全链条、参与主体的全方位、民主客体的全覆盖[8],另一种观点认为全过程是包含了民主制度程序和民主参与实践的全过程[9],还有一种观点认为全过程人民民主是弥补“非全过程”的资本主义民主在选举之后缺失的民主过程[10]。可见,“全过程”事实上是中国民主运行的具体形态,全过程人民民主相较于宏观视域下的价值观念而言,更注重在中微观场域中的具体实践。

协商民主是中国发展人民民主的特色民主形式,在中国具有丰富的实践内涵,为中国民主研究摆脱西方民主语境、破除西式民主话语桎梏提供了实践基础。中国特色社会主义协商民主与西方协商民主虽然在协商精神、部分功能价值上有着共同点,但在目标取向、政治地位、核心理念、运行原则等方面存在明显差异[11]。我国协商民主是实现“协商主体多元化、协商领域和内容广泛化、协商过程深度化、协商工作常态化制度化,以及协商结果落地化”[12]的真民主、真协商。在具体协商领域中,基层协商民主议题颇受群众关注,协商民主在基层治理领域发挥着重大作用。人民政协作为社会主义协商民主的专门协商机构,其协商民主如何丰富发展也是一大重要议题。

民主集中制是社会主义民主的重要内容,是贯穿于党内民主与人民民主的基本原则。民主集中制要求实现民主原则与集中领导的统一。它既是党的根本组织原则,也是群众路线在党的生活中的运用[13]。党的十八大以来,民主集中制出现了新的发展变化。关于民主集中制议题的研究,学者在对其进行理论溯源、文本分析、概念再阐释以及功能新定位等理论探讨的同时,也高度关注其在国家治理中的现实效能,民主集中制是稳固执政党执政和强化治国理政效能的核心机制。新时代民主集中制作为社会主义民主的基本内容也面临着元理论挖掘不够,如对民主集中制的真实政治关系、民主与集中的动态均衡等理论的探索不足[14],且在实践中也存在割裂集中与民主的关系、忽视少数人意见等现实问题。

(三)如何认识中国民主新实践

社会主义民主政治的成效如何关键看实践。进入新时代以来,依托于四大民主制度的中国民主实践都获得了全新发展,在理论、实践与制度创新上都有重大突破。一是人民代表大会的民主实践创新。党的十八大以来,作为实现人民当家作主的根本制度的人民代表大会制度更趋成熟,人大工作取得了诸多历史性成就。全国人大在完善和发展宪法、健全党全面领导人大的制度与机制、依法推进人大机构设置和改革等多方面都获得了新成就新进展[15]。地方人大工作也颇有创新,如乐清市人大“人民听证”制度充分发挥了民主议事和监督功能[16]。二是中国新型政党制度的民主实践创新。与竞争型政党制度不同,中国新型政党制度开创了人民民主和社会主义协商民主协同发展的新模式[17]。《中国新型政党制度白皮书》(2021)是这一实践的重要总结,在不断完善和创新多党合作理论的基础上,多党合作制度和实践在新时代都进入了新的发展阶段,其制度化和规范化水平显著提升。作为我国政党制度的现实载体,人民政协在新时代也获得了创新发展,如“双周协商座谈会”制度。地方政协也在不断创新突破,如浙江省政协创设了“请你来协商”平台等,还有诸多县市政协应用信息技术发挥积极作用。三是民族区域自治制度的民主实践创新。《民族区域自治在西藏的实践白皮书》《新疆各民族平等权利的保障白皮书》等文件多方面总结了民族区域自治制度的有效实践,新时代民族区域自治制度的发展进一步保障了少数民族人民当家作主的实现。四是基层民主实践创新。经历新时代十年的发展,党建引领、数字治理、基层民主协商、基层民主治理等成为基层民主领域的核心议题。基层民主从注重公民政治权利的实现走向了以维护基层政权为前提,更强调其为党治国理政的方式和手段[18]。值得注意的是,片面强调以出台政策的方式谋求民主制度不断完善的导向极易陷入制度主义和形式主义的窠臼,使政策的制定与执行之间存在偏差,如何保障基层民主机制的长效可持续性也是当前民主实践的一大难题。

(四)中式民主何以超越西式民主

西方民主长期占据着国际民主话语霸权,更被西方国家推崇为“放诸四海而皆准”的“普世价值”。民主的“西方化”前提制约着民主理论发展。当前,西方民主体制结构失衡、治理绩效下降、民众丧失信心等现象均表明西式民主正面临着结构性衰败、有效性衰败和正当性衰败[19]。在西方民主危机频发之际,新时代中国民主崭露头角,极大冲击了原本以西式民主为单一话语的国际民主体系。“中国民主通过重塑真民主、好民主来克服西方民主困境”[20]57,“全过程人民民主为人民主权的实现提供了制度性的保障,重塑了被西方民主所破坏的民主与治理的关系,通过针对性地解决‘选主’取代民主的问题重塑了实质性的民主内容体系”[20]51。

在民主价值判断上,不同于以资本为价值内核的西方民主,中国民主坚持以人民为中心的价值指向。从人民本位、人民主权、人民作主和人民参与出发,形成兼顾个体自主与人民集合体的民主[21],构成了基于人民价值本位的中国人民民主方案。同时,区别于西方自由民主意识形态操纵下的民主话语体系,新时代中国民主话语体系以全过程人民民主为突出表征,以“人民民主”“全过程”“国家治理”“多样性”和“人民”等民主话语在价值取向、民主程序、民主建设、民主评价上超越了西方的“自由民主”“选举投票”“政党竞争”“普世性”的民主话语[22]。

中国民主强调民主的多元化发展,对西式民主一元论分析范式发起了挑战。以民主多元论取代民主一元论是中式民主对西式民主的又一重超越。民主-非民主的二元思维方式并不适用于现实政治世界,“威权-民主”二元论的研究范式也会误导政策决策与政治价值观[23]。应当从外部破除“威权-民主”二元对立,将中式民主与西式民主视为一般民主概念下的两种亚类型,构建三位一体的包容性的民主概念结构[24],由此突破民主的固有分析范式,打破西方对民主话语权的垄断及其“普世价值”地位,树立尊重民主多样性的世界原则。

(五)当前中国民主研究方向是什么

综观党的十八大以来的中国民主研究,学界不再拘泥于纯粹的理论建构和价值辨析,民主的制度建设、人民政治参与等研究的比重上升,且对民主起源、发展和未来的思考都充分关注到本土国情,突破了西方民主的单一形态,构建了极具中国特色的民主话语。但当前研究在继续破除民主的西方化前提的同时,更要朝如何避免陷入西方传统的二元对立分析框架、鼓励创造多元的世界民主观的方向努力,最终推动中国特色社会主义民主发展。

因长期受西方民主话语体系的影响,中国民主研究当前仍受限于西方民主理论分析框架,学术话语高度碎片化,西方话语主导现象明显,未形成具有国际影响力的学术流派等政治学本土话语[25],这是中国民主研究需要克服的重大阻碍。当前西方民主的矛盾与问题逐渐暴露,虽然其民主话语的世界影响依然很大,但其话语霸权地位终将被撼动。由此,必须继续推进中国民主话语体系的自主建构,增强民主自信、文化自信,破除西方民主理论神话。但也要注意在重视民主研究本土化的过程中避免陷入“将否定西方民主普适性的要旨从重申民主的多样性,置换成了凸显中国发展民主条件的特殊性”[26]的陷阱,以及防止过分夸大事实与“自说自话”。

中国民主研究应避免陷入仅停留于中西二元对立框架中。当代中国政治学要摆脱“追踪-回应”西方理论前沿的学习模式[27],不断提高中国学术自主意识。我国诸多民主研究的学术成果建立在批判西方民主的基础之上,这虽然有利于打破西方民主的“普世价值”理念、跳出西方化的传统研究框架,但也存在将中国民主研究局限在与西方民主的对比超越之中的问题。如今很多人仍旧停留于中西二元对立、两种民主观二元对立的逻辑思维之中,在理论上也只是一种“反西方中心观”而已,没有跳出单一政治模式的思维框架[28]。探索发展中国民主不仅是提供不同于西方民主的方案,更是再次开启对民主本质的元思考,探索符合本国国情和人类发展规律的民主模式,丰富人类政治文明形态。

中国民主实践丰富多彩,但中国民主研究缺乏深入且优质的案例分析。因此,中国民主研究要打破西方自由主义民主理论桎梏,摆脱阶段性政策分析的现实局限,注重案例分析的系统性思维,克服理论与实践之间脱节的现象。虽然随着学界对民主实践关注度的不断上升,尤其是协商民主和基层民主等场域中涌现了丰富的创新实践,不少学者也进行了诸多有益探究,但总体上具备较强学理性与高水平的研究成果较少,民主实证研究根基不深,所以中国民主研究还存在一定发展空间。

三、中国民主发展的启示

发展中国特色社会主义民主必须坚持党的领导,坚持人民当家作主和依法治国的有机统一。坚持党的领导,是实现人民当家作主的保证。作为推进中国民主政治发展进程的领导核心,中国共产党必须发挥其在推动以人民为中心的中国民主中的领导作用,通过中国特色社会主义民主制度,确保党的各项制度安排以及政策措施在具体工作中得以真正落实。持续贯彻和加强党的领导,使党的主张通过法定程序成为国家意志,通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。人民当家作主是基于人民本位、强调主权在民的中国民主的价值内核。我们要坚持以人民为中心的根本立场,坚定不移地维护人民群众的根本利益,保障人民当家作主的基本权利;超越资本主义民主,真正实现人民当家作主。宪法和法律是保障人民权益和维护社会稳定的现实基础,代表着人民的根本意志。只有坚持依法治国、维护宪法和法律权威,推动民主的制度化建设和法治化发展,才能保障人民民主的顺利推进。宪法是国家的根本法,执政党依照宪法治国理政是推动国家民主政治发展的关键路径,坚持全面依法治国必须不断强化党在治国理政中的法治思维和能力,深入推进法治中国建设进程。

发展中国特色社会主义民主必须坚持马克思主义民主理论的指导。马克思主义揭示了人类民主政治发展的一般规律,发展中国特色社会主义民主,就是把马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义原理与中国民主政治发展实际相结合。新中国成立以来,党领导人民建立健全了国家根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度,为中国发展进步奠定了坚实的政治基础。在新时代发展全过程人民民主,必须进一步夯实理论基础,注重基本民主原理与现实民主探索的紧密结合,不断深化对中国政治发展规律、人类政治文明发展规律的认识,始终把中国开明的政治文明新形态建立在科学的理论之上。我们坚持马克思主义民主理论指导我国的民主建设,关键是学好、用好中国化的马克思主义,尤其要认真学习好习近平总书记关于发展新时代中国民主的一系列重要论述,把全过程人民民主贯彻到国家政治生活的各个方面。

发展中国特色社会主义民主必须落实和发展民主集中制。民主集中制是社会主义民主政治建设的重要内容,是中国特色社会主义制度的突出优势。民主集中制能够有效保障和实现民主与集中的动态均衡,对化解只议不决、仅决不行、行而不实等问题以及克服互相掣肘、低效无序等弊端有着积极作用。民主集中制是历史唯物主义的群众观在党和国家制度建设上的直接体现,是马克思主义认识论在党和国家政治生活中的生动实践,是群众路线在党和国家领导制度、工作制度建设上的成功运用。

发展中国特色社会主义民主必须独立自主走自己的路。有着不同历史文化背景的世界各国,其社会性质和经济发展水平必然存在差异,因此各国的政治制度和治理体系也必然有所差别。“世界上不存在完全相同的政治制度,也不存在适用于一切国家的政治制度模式。”[1]286“民主同样是各国人民的权利,而不是少数国家的专利。实现民主有多种方式,不可能千篇一律。一个国家民主不民主,要由这个国家的人民来评判,而不能由少数人说了算!”[29]深植于中国社会土壤的社会主义民主政治制度充满着鲜活的生命力。中国特色社会主义民主制度从始至终都植根于中国的社会土壤,是在党领导人民进行革命、建设和改革的百年探索中生根发芽的,未来要继续茁壮成长也必须深深扎根于中国的社会土壤之中。

正确看待民主评价的标准。评价民主没有放之四海而皆准的标准。习近平总书记指出,评价民主,主要是看“人民是否享有民主权利,要看人民是否在选举时有投票的权利,也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利;要看人民有没有进行民主选举的权利,也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利”[1]292。“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的,主要看国家领导层能否依法有序更替,全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业,人民群众能否畅通表达利益要求,社会各方面能否有效参与国家政治生活,国家决策能否实现科学化、民主化,各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系,执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导,权力运用能否得到有效制约和监督。”[30]