个人所得税支持赡养老人政策完善探究——基于内蒙古个人所得税汇算清缴养老扣除数据的分析

○ 文/郭晓玲

党的二十大报告为积极应对人口老龄化作出重要战略部署。人口老龄化对国家经济社会的发展具有重大而深远的影响。税收是宏观调控和社会调节的重要手段，税收制度的完善优化在应对人口老龄化方面具有重要作用。支持赡养老人政策作为2019 年个税改革的重要内容，对调节居民收入分配和减轻家庭赡养老人的负担起到了一定积极作用。文章通过对内蒙古个人所得税养老专项附加扣除相关数据的分析梳理，总结我国在支持赡养老人税收政策上存在的问题并提出相应对策建议。

一、我国个人所得税赡养老人专项附加扣除政策现状

按照国际通行标准，60 岁及以上的老年人口占总人口的比重不低于10%或65 岁及以上的老年人口占总人口的比重不低于7%，就认定为某个国家或地区进入了人口老龄化社会。根据该标准，我国在2000 年60 岁及以上人口数量占全国总人口的比重为10.45%，其中65 岁及以上人口占全国总人口的比重为7.09%，这意味着不管从哪个标准来度量，我国都已经正式步入老龄化社会。据相关测算，我国2025 年60 岁以上的人口比重将达到20%，这一比重已经远远超过了国际通用标准线，我国将成为超老年型国家。为应对人口老龄化所带来的一系列复杂问题与重大挑战，我国对发展养老事业和养老产业、优化孤寡老人服务及推动实现全体老年人享有基本养老服务作出重要部署。通过《中华人民共和国个人所得税法》改革，在税法中增加赡养老人专项附加扣除优惠政策就是落实国家战略部署的重要一环。

（一）个人所得税法对赡养老人专项附加扣除的规定

2018 年12 月，我国将个人所得税扣除额从3500元提高到5000 元，同时增加了赡养老人、子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息、住房租金等六项专项附加扣除政策，于2019 年1 月1日开始正式施行。个人所得税赡养老人专项扣除暂行办法规定：纳税人赡养 60 岁及以上法定赡养义务人的赡养支出，可以根据家庭情况酌情扣除，如果纳税人为独生子女，可以按照每年 24000 元（每月2000 元）的标准定额扣除；如果纳税人为非独生子女的，应当平均分摊或者约定分摊赡养费用，每一纳税人每年分摊的扣除额最高不得超过12000 元。

2023 年，国务院下发《关于提高个人所得税有关专项附加扣除标准的通知》（国发〔2023〕13 号，以下简称《通知》），从2023 年1 月1 日起，赡养老人专项附加扣除标准，由每月2000 元提高到3000 元，其中，独生子女每月扣除3000 元；非独生子女与兄弟姐妹分摊每月3000 元的扣除额度，每人不超过1500元。需要分摊享受的，可以由赡养人均摊或者约定分摊，也可以由被赡养人指定分摊。约定或者指定分摊须签订书面分摊协议，指定分摊优先于约定分摊。

（二）我国赡养老人专项附加扣除政策的意义

我国个人所得税养老专项附加扣除政策的实施，至少具有以下三方面的重要意义：一是有利于保障老年人基本生活。新政策的出台可以适当改变老年群体遭遇冷漠忽略遗弃的现状，激励子女赡养自己的父母，让老年人老有所养，不为基本生活所困。二是体现了公平原则。新的政策对赡养人的生活负担进行综合评判，考虑了赡养人家庭负担不同的情况，避免了对赡养人征一样多税款的现象。三是减轻了赡养人的纳税负担，增加了他们的税后可支配收入。四是弘扬了中华优秀传统文化。新政策的出台有鼓励子女更主动地善待老人的作用，这样既有利于让老人安度晚年，又能把孝道精神更好地传承下去。老年人能够在子女的良好照顾下保持身心健康，也为国家财政减轻了医疗负担。数据显示，2022 年内蒙古享受赡养老人专项扣除有114 万人，减免税金9.5 亿元。

二、我国赡养老人税收政策存在的问题——基于内蒙古个人所得税数据分析

（一）全区老龄人口养老扣除情况现状分析

数据显示，2021 年末，全区60 岁及以上人口为487 万人，占20.29%，其中，65 岁及以上人口为332万人，占13.83%。与2020 年相比，60 岁及以上和65 岁及以上人口分别增加11.69 万人和18.38 万人，比重分别上升0.51 个和0.78 个百分点。2022 年全区常住人口约2400 万人，其中65 周岁以上约352 万人，占全区人口14.7%，是2000 年老龄化人口的2 倍。

2019-2022 年度个人所得税汇算清缴数据表明，全区低收入人群仍占绝对多数，但收入结构在逐步优化，中高收入群体在不断扩大。一是收入较低人群所占比重持续快速下降。年度综合所得低于6 万元的人数占申报人数的比重由2019 年的43.39%，持续下降到2020 年的39.77%、2021 年的29.83% 和2022 年的25.93%，累计下降了17.46 个百分点，降幅较大。二是中等收入人群占比持续快速攀升。年度综合所得在6 万元-30 万元之间人数所占比重由2019 年的55.76%，稳步提高到2020 年的59.18%、2021 年的68.71%和2022 年的72.23%，累计提高了16.47 个百分点，提速较快。其中2021 年度6 万-10 万、10 万-20万人数占比分别为33.7% 和30.99%，首次超过了6万元以下人数占比（29.83%），2022 年度收入10 万元-20 万元人群占比35.56%，成为占比最大的收入群体，为中等收入群体的稳步扩大奠定了坚实的基础。三是高收入群体占比增长缓慢。年度综合所得在30 万元以上的人数所占比重由2019 年的0.85%，逐步提高到2020 年的1.05%、2021 年的1.46% 和2022 年的1.84%，累计提高了0.99 个百分点，增长缓慢。

从个人所得税纳税人年龄来看，全区年龄在20岁-30 岁享受赡养老人专项扣除的有1.8 万人，年龄在30 岁-40 岁享受赡养老人专项扣除的有36 万人，年龄在40 岁-50 岁享受赡养老人专项扣除的有46 万人，年龄在50 岁-60 岁享受赡养老人专项扣除的有28 万人。根据数据分析，年龄在40 岁-50 岁的人群赡养老人是负担赡养老人最为集中的人群，也是负担最重的年龄段。在负担较重的年龄段上给予重点关注和税收减免，有助于更为精准地减轻重点人群的负担，有助于对冲人口老龄化对国民经济的冲击。

图1 2019—2022 年内蒙古居民分收入区间统计图

（二）我国现行赡养老人专项附加扣除存在的问题

1.老人的年龄划定不合理。当前政策规定，被赡养的老人必须年满60 岁。然而我国有的企业职工50岁或是55 岁就已经退休，也有一部分老人未满60 岁就丧失了劳动力，有的甚至失去了生活自理能力，领取的养老金还不够支付各项治疗费和护理费，赡养义务人虽然履行了赡养义务却享受不到赡养老人专项附加的扣除。还有一部分老人尽管已经年满60 岁退休在家，在身体状况良好的情况下享受着国家特殊津补贴和特殊医疗护理待遇，其子女只是名义上的赡养义务人，没有尽到赡养老人的义务，却享受着赡养老人专项附加扣除，这类人群相当于享受着国家的双重红利，有违税收公平原则。

2.老人范围界定不合理。当前政策规定，纳税人赡养自己的父母和赡养子女已经去世的祖父母、外祖父母的才可以享受赡养老人专项附加扣除。然而在现实生活中存在着纳税人不仅赡养着自己的父母，还同时赡养着子女已经去世或是没有子女的年龄在60 岁以上的姑姨、叔伯、兄弟姐妹等有着血缘关系的亲属，还存在着夫妻的其中一方没有能力或是已经去世，无法赡养自己的父母，老人是由“女婿”或“儿媳”长期照顾或是长期共同生活的情况，违背了实质重于形式的原则。

3.扣除标准界定不合理。当前政策规定的赡养老人专项附加每月3000 元的扣除标准存在四个方面不合理的因素。一是欠缺对不同地区不同物价水平的细化。我国地域辽阔，东、西、中部的经济发展水平差异大，经济发达省市比偏远落后地区的人工护理费、养老机构等各项费用支出要高，现规定全国统一。二是欠缺对不同身体状况和精神状况老人的细化。通常赡养80岁的老人要比赡养70 岁的老人消耗更多的人力物力财力，有些行动不便和丧失自理能力的老人还需要请专业护工长期照顾，现规定此类人群和60 岁以上身体状况良好并有固定收入的父母或祖父母、外祖父（母）的家庭扣除标准一样。三是欠缺对赡养老人数量的细化。我国20 世纪70、80 年代实行计划生育政策，根据国家计生委发布的《中国家庭发展报告》数据，我国现有家庭4.3 亿户左右，其中3 亿户左右家庭计划生育，占家庭户总数的70%左右。独生子女家庭人群需要赡养夫妻双方的父母，甚至祖父母、外祖父（母），至少4 位老人甚至更多。现规定赡养一位老人按3000元扣除，赡养两位及更多老人的扣除标准也是3000 元。这也有违税收公平原则。四是欠缺对不同纳税人收入层级的细化。有些家庭收入高，在保障自己生活的同时还可以支付老人的护理费用、医疗费用和日常开销，还有些低收入家庭承担着孩子需要抚养和老人需要赡养的生活压力，每天起早贪黑的工作也只够保障家庭的基本生活支出，面对身体状况欠佳的老人确实是有心无力。

4.扣除额度标准不合理。面对我国人口老龄化问题以及养老金结构不平衡现状，个人所得税政策力度不足，对个人养老金实施递延纳税优惠政策尚在试点过程，每年12000 元的扣除标准对于基本养老需求补充不足，2022 年该扣除项目仅有0.58 亿元，仅为年金的1.9%。

三、基于国际借鉴的我国个人所得税养老扣除政策的对策建议

（一）赡养老人税收政策国际借鉴，在发达国家养老税收政策中，美国、日本、韩国等国的税收政策值得借鉴和吸收

1.美国的相关政策。美国实行的是税收抵免率制，对赡养老人的一般收入进行减免。即按照纳税人的收入层级进行税额的设计，不同层级分别适用35%～20%的递减抵免率。对纳税人和被赡养人资格进行实质性审查，同时对被赡养人实际收入进行限额规定。

2.日本的相关政策。日本规定中享受扣除老年人的年龄是70 周岁以上，并根据与纳税人是否同住在定额扣除数额上规定了不同标准。同时也像美国一样，对纳税人和被赡养人资格进行实质性审查，对被赡养人的收入限额进行规定。

3.韩国的相关政策。韩国实施对应纳税所得额中有关赡养老人部分进行专项扣除。专项扣除额由基本扣除额和附加扣除额两部分组成。其中基本扣除额指纳税人可以对60 周岁以上的直系亲属享受基本税收扣除标准定额；附加扣除额指对赡养70 周岁以上的老人以及无配偶女性采取标准定额的方式进行减税，这两者可以叠加扣除。

（二）进一步完善个人所得税养老扣除政策的意见建议

1.综合考虑被赡养人的年龄和身体状况来划定年龄界限。部分老人虽然已经满60 并没有让其子女履行赡养义务，他们的子女仍然享受赡养老人的附加扣除。有的老人虽然不满60 岁，已经失去劳动能力且无生活来源，例如老人患有身体残疾、老年痴呆、老年抑郁症等病症，照顾老人的护理费、医疗费等相关费用支出对于中低收入家庭是一笔不小的开支，许多家庭不堪重负，按道理照顾老人的子女才应该享受赡养老人的附加扣除。赡养负担与税收扣除不匹配。因此，建议按照被赡养人实际年龄和健康状况来确定扣除标准：60-70 周岁的老人划为一个费用扣除等级，70 周岁以上和不满60 周岁但丧失自理能力的老人划为另一个费用扣除等级。切实减轻子女赡养老人的负担。

2.结合赡养老人的数量和生活模式来制定不同的扣除额度。目前我国主要纳税人的家庭结构基本上都是“421”模式，即一对夫妻要赡养四位老人和抚养一个孩子。再赡养子女已经去世或是没有子女的姑姨、叔伯、兄弟姐妹等有着血缘关系的亲属，赡养老人大量费用支出将给家庭带来巨大的经济负担。因此，可以根据赡养老人的数量来制定不同的扣除标准。赡养的老人越多，扣除的费用也就越多。还可综合考虑赡养老人的生活模式，和老人同住的子女赡养所耗费的时间和生活支出、医疗费用支出更多，对老年人的照顾也更细致周全，针对这样的子女可指定叠加扣除额度。

3.综合考虑扣税主体不同婚姻状况制定不同的扣除额度。对于丧偶家庭，老人是由“女婿”或“儿媳”长期照顾或是长期共同生活的情况，赡养人独自赡养自己的父母和配偶的父母，这种行为符合我国提倡的“孝”，应予以支持和鼓励。有的人选择单身生活，独自赡养着父母、外祖父（母），有些家庭的夫妻一方没有赡养自己父母的能力，一直由配偶来赡养。可以根据不同婚姻状况和赡养老人的数量制定差异化标准的规定，在进行税收扣除时，设定夫妻分别申报、合并申报、个人（单身）、丧偶4 种申报模式，根据不同婚姻家庭的赡养情况差异化申报额度，也有利于家庭婚姻长久稳定。

4. 考虑到地区间赡养老人的收入水平和消费能力来制定不同的扣除额度。根据数据分析可以看出，年收入10 万元-20 万元收入的人数最多，年龄在40-50 岁的人群是有赡养老人负担最为集中的人群，也处于负担最重的年龄段。这个年龄段的人群大部分是独生子女，既要赡养老人又要抚养还在读书的子女。对于有固定收入的一般家庭，既要保障老人医疗支出又要支付孩子开销，维持一家的生活也相当吃力。可以针对低收入人群在扣除额度上提高的基础上进行适当的财政补贴。