征集违法犯罪线索的类型化与规范化

王登辉

（西南政法大学 法学院，重庆 401120）

随着刑侦技术的进步和办案专业化水平的提高，人海战术、运动式破案的做法已经越发少见。然而，侦查机关办理集资诈骗罪、非法吸收公众存款罪和组织、领导传销活动罪等涉众型犯罪案件时，通常需要发布通告或公告，意在通知集资参与人、被害人及时登记、提供证据。另外，侦查机关为了侦破命案等重大案件，有时也会向社会公开征集线索。这两类情况与征集违法犯罪线索有一定相通之处。近年来，办案机关向社会发布征集违法犯罪线索的通告或公告的情况较多，笔者收集、分析了400 余份相关公开文件，而刑事诉讼法、公安机关办理刑事案件程序规定、公安机关刑事法律文书式样等司法规范文件对此未作规定，以致产生了较大争议，厘清这一重要举措的基础理论具有重大的现实意义。

一、征集违法犯罪线索的形式特点

从标题来看，相关文件几乎都使用了“征集违法犯罪线索”字样，个别文件未使用这一提法，而是使用了其他表述。例如，某市人民检察院关于开展“减假暂”问题专项检察活动的公告，若改名为“某市人民检察院关于公开征集办理‘减假暂’案件违法犯罪线索的公告”“某市人民检察院关于违规违法减刑、假释、暂予监外执行的问题征集线索的公告”“某市人民检察院关于征集违规办理减刑、假释、暂予监外执行问题线索的公告”，亦无违和感。从公文种类来看，相关文件大多数将“通告”作为中心词，少数使用“公告”，其他表述相当罕见。如某公安局发布的关于食药环知水森领域违法犯罪线索举报奖励办法，尽管属于规范性文件，实质上却和“关于征集食药环知水森领域违法犯罪线索的通告”无异。若参照适用2012 年《党政机关公文处理工作条例》第8 条，则使用“通告”一词较妥。在不产生误解的前提下，为方便读者阅读，以下统称“通告”。从发文字号来看，大多数通告没有载明发文字号，少数通告载明了发文字号。后者更加正式，而前者可能在审核、签发时有发文字号，公布时则将其省略。从发布主体来看，相关通告大多数由县级公安局发布。此外，由地市级公安局、公安厅、公安局（分局、厅）扫黑办、市场监督管理局发布的情况颇多，由公安机关和检察院、其他主管机关联合发布的情况也比较多见，由纪委监委、法院、专案组、教育整顿领导小组办公室等名义发布的情况则比较少见。一般而言，发布主体的行政级别越高，征集违法犯罪线索往往越宏观、越少针对个案。从发布主体的级别来看，国务院办公厅于2023 年7 月28 日发布的《关于征集阻碍民营经济发展壮大问题线索的公告》是截至目前所见发布主体级别最高的规定，公告中列举了九个方面的问题，可谓非常罕见。从发布时间来看，大多数通告发布于刑事立案后，针对个案；少数发布于刑事立案前，针对某领域、某类违法犯罪现象。从发布平台来看，大多数通告通过网络（如官方微信公众号、地方融媒体平台）以文字、图片或小视频的形式发布，也有通过报纸、电视等传统传播媒介发布的。

二、征集违法犯罪线索的内容特点

从发布通告的起因来看，有的通告与专项任务有关，有的通告与办理个案的客观需要有关，大多为针对某一类或某几类违法犯罪而征集线索。前者如征集跨境网络赌博、养老诈骗、食品安全、制售假药、招投标领域的违法犯罪线索，后者如征集毒品违法犯罪、涉黑恶违法犯罪、涉网黑恶犯罪的线索。从发布通告的目的来看，都有较强的针对性，一般为了解决侦查难题（如需要查明尸体的身份、抓获犯罪嫌疑人），或发现更多犯罪、查清全部或尽可能多的犯罪事实。但是，不同于协查通告，大多数通告的目的是以征集犯罪线索为主、以征集违法线索为辅。在征集涉黑恶犯罪、毒品违法犯罪、少数情节犯的相关线索时，违法线索对办理刑事案件的意义较大。以征集违法线索为主的情况相当少见，如某交通管理局关于公开征集全市道路交通安全执法领域突出问题线索的通告、某市场监督管理局关于征集涉嫌不正当竞争违法行为线索、民生领域涉嫌垄断行为线索、特种设备违法行为线索的公告等。公众不必清楚地认识到所提供的线索是违法线索抑或犯罪线索，也不必担心对线索性质的错误认识给自身带来不利。从通告针对的对象来看，征集违法犯罪线索大多数针对涉黑恶犯罪、团伙犯罪。在一个通告中征集数个单独犯罪人的违法犯罪线索的情况（可以叫“打包征集”）比较常见，针对涉嫌犯罪的公职人员征集违法犯罪线索的情况亦不少（如征集某市公安局原副局长李某光、王某鸣的违法犯罪线索），针对单个人的普通犯罪（如邹某洁盗窃案、某国际学校副校长吴某峰猥亵学生案）征集违法犯罪线索的情况则非常少见。从对象的状态来看，对象或已归案，或在逃，或部分归案、部分在逃。其中第三种情形在多人共同犯罪特别是涉黑恶犯罪时颇为常见。从有无提示性来看，大多数通告不会提醒征集的重点线索，少数通告会详细列举“重点征集以下线索”或者相关违法犯罪的表现形式。有的通告附有对象的姓名、照片、身份证号码、籍贯或住址，但只附姓名和照片的情况也颇为常见；有的通告会叙明简要案情；有的未附上述内容；少数通告还附有管辖案件范围和法律依据。从举报方式来看，有的只写了“110 电话举报或到公安机关报案”或“某警官手机号码”等，这种单一方式对于习惯文字表达、附有较多证据的举报人不太友好，可能加大举报人的顾虑；有的列明了辖区全部派出所的电话；还有的列举了五六种举报方式。很显然，后两种方式更便民，更利于实现通告目的。此外，为免除举报人后顾之忧，一般会有保密承诺。从是否给予举报人奖励或悬赏来看，多数是无偿征集，少数是有偿征集。一般而言，若某类犯罪属于贪利性，或者犯罪越严重、破案越困难，有偿征集的可能性越大；若系常见多发犯罪，则倾向于无偿征集，盖因有偿征集的支出较大。关于奖励标准，有的依据“某省黑恶势力违法犯罪线索举报奖励办法”“某市举报毒品违法犯罪奖励办法”等，有的未提及奖励依据，可能因为当地未出台相关办法，而“某公安局缉捕重大刑事案件在逃人员悬赏通告”本质上是通缉令，不属于本文所称的征集违法犯罪线索的通告。

此外，部分通告有敦促对象限期自动投案的内容，并承诺在相应期限自动投案的会被从宽处罚。从宽处罚，一般理解为可以从轻、减轻处罚。承诺从轻处罚显然是合法的，而承诺减轻处罚则可能存在争议。但实际上作为一种小型刑事司法政策进行适用，并无不可。

三、征集违法犯罪线索的正当性基础

其一，征集违法犯罪线索在一定程度上对犯罪嫌疑人是有利的。这有利于办案机关在较短时间内侦破更多犯罪，可以加快推进刑事诉讼进程，缩短审前羁押时间，保障被告人的及时受审权，减少诉累；可以避免在审查起诉中、审判中和刑罚执行中多次发现漏罪以致多次补充侦查、多次补充起诉、多次开庭；可以避免程序倒流、程序繁琐，避免多次数罪并罚（适用刑法第 69条的数罪并罚比适用刑法第70 条的数罪并罚对被告人相对更有利），在一定程度上还可以节约司法资源，提高司法效率。

其二，征集违法犯罪线索有利于更好地打击犯罪、保护人权。刑事诉讼法的重要任务之一是“保证准确、及时地查明犯罪事实”。一般而言，发布征集违法犯罪线索的通告后，被发现的犯罪、足以被指控的犯罪会更多。这有利于形成完整的证据链、达到刑事诉讼的证明标准，有利于查明犯罪事实，有利于减少漏罪、犯罪黑数、悬案积案，有助于计算出尽可能精确的犯罪数额，还会产生积极的一般预防效果，改善社会治安状况。征集违法犯罪线索会让部分犯罪人隐匿犯罪、逃避侦查的企图落空，但并不表明犯罪嫌疑人会受到不合法、不公正待遇，这不是否定该举措价值的理由。只要依法侦查取证、依法审查起诉、依法公正审判，切实防范错案风险，便不会人人自危，也同有无悬赏基本无关。若滥用征集违法犯罪线索的权力，甚至蓄意制造冤错案件却免于错案追究，才会造成人人自危。因此，“悬赏征集违法犯罪线索，可能出现人人自危的后果”[2]的观点不能成立。

其三，征集违法犯罪线索是办案机关（侦查机关及部分公权力机关）的职责和调查权的特点决定的。司法权本质上是判断权，具有被动性，而侦查权的行政权属性更多，具有主动性，还受到公诉权、审判权的制约。办案资源是有限的，办案机关征集违法犯罪线索前必定会考虑工作负荷，其在全部办案工作中的比例相当低，是利益衡量后的选择。侦查（和调查）阶段的主要工作是收集相关证据、查明犯罪事实、抓获犯罪嫌疑人，故经常需要查明被害人的身份（比如无名尸体）和被害人配合（比如报案）。办案机关若收集不到确实、充分的证据，只能疑罪从无，则符合无罪推定原则的要求；若发现犯罪线索却不核查、发现犯罪却不依法追究，则涉嫌渎职甚至犯罪。“征集违法犯罪线索涉嫌有罪推定”[3]这一理由，不足以否定其正当性。

其四，征集违法犯罪线索是司法的人民性决定的。侦查机关、监察机关及部分行政机关在职权范围内收集相关信息、发现部分违法犯罪并合理相信还有其他违法犯罪暂未被发现时，如已掌握的犯罪具有时间跨度大、犯罪地多、次数多、被害人较多、违法犯罪黑数可能较大等情况，则向社会公众征集违法犯罪线索颇有必要。通告对受众没有强制约束力，其表面上是向全社会征集，实际上主要是向被害人、证人、知情人征集。有很多被害人、证人、知情人未看到通告，或看到了通告不敢（或不愿）报案、不提供相关线索，如此一来，大量违法犯罪黑数的存在仍是在所难免的。可以说，征集违法犯罪线索，符合司法办案需要和现代传播规律，显示了办案机关坚决打击违法犯罪的决心，激发、鼓励了人民群众同违法犯罪作斗争的信心，是司法实践和群众路线相结合的产物，是“结合我国同犯罪作斗争的具体经验及实际情况”的具体体现，是民众参与社会治理的有益实践，有利于维护人民的安全感，有利于实现刑法“惩罚犯罪，保护人民”目的，有利于取得良好的法律效果和社会效果。

四、征集违法犯罪线索的注意事项

征集违法犯罪线索的实践需要注意以下几个方面：其一，办案机关应当加强事前审批，从严把握，做到事前防范、精准打击，避免权力滥用。特别是在涉及企业家犯罪的情况下，应当更加审慎。其二，强化对违法犯罪线索的发现、收集、甄别、挖掘、预警。征集得来的违法犯罪线索及相关资料并不都是有用的证据或线索，办案机关需要甄别出不实的、无用的信息，筛选出有价值的证据或线索并进一步依法核实、取证，依法、客观、公正办案。如果收集到证明某个犯罪嫌疑人无罪、罪轻的证据或证据线索，也应当重视、核实，依法公正履行职责，不能因为其“偏离主旨”而弃之不顾。其三，有奖（悬赏）通告是行政要约的一种，对发布主体有约束力，发布主体应当对检举人兑现，而不能不讲诚信、失信于民。其四，通告应当注明犯罪嫌疑人曾用名、化名，所附犯罪嫌疑人的照片不应当打码。其五，公检法等办案机关要高度重视防范错案风险，切实保障犯罪嫌疑人的辩护权，认真对待、积极核实辩护和辩解意见，严格把握证明标准，避免先入为主、主观臆断、依赖口供、将错就错，要明察是非曲直，切实落实宽严相济刑事政策，落实并完善司法责任制。防范诬告陷害、打击报复，对恶意举报、诬告陷害的，运用刑事、行政、民事等多种手段依法追究其法律责任，以震慑滥用检举权行诬告之实的不法分子。近年来，不少地方发布了《关于依法处理在扫黑除恶专项斗争中歪曲捏造事实诬告滥诉等行为的通告》《关于严厉打击在扫黑除恶专项斗争中诬告陷害行为的通告》，足以说明恶意举报“涉黑恶线索”乃至诬告陷害的情况并非少数。

此外，如果自然人因为对他人不满而通过网络征集他人的违法犯罪线索，则属于网络暴力行为，涉嫌违法犯罪，可能违反2022 年中央网信办印发的《关于切实加强网络暴力治理的通知》和2023 年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于依法惩治网络暴力违法犯罪的指导意见》。

五、结语

办案机关征集违法犯罪线索不是新鲜事物，不是行政强制措施，不是法定的初查、调查、侦查手段，不是刑事强制措施，也不是通缉令。征集违法犯罪线索只是工作方法，对征集对象的人身权、财产权不产生直接影响，并不会侵犯或限制征集对象的人权。不能因“无法可依”“法无明文规定不可为”而径直认为征集违法犯罪线索是违法的，不能简单地认为征集违法犯罪线索得到的证据都是非法证据或瑕疵证据。办案机关征集违法犯罪线索，具有充分的正当性基础，也存在滥用及错案风险。征集违法犯罪线索的通告可以由某个机关或临时性机构单独发布，也可以由多机关联合发布，可以针对个案，也可以针对类案，宜以列举的方式提示重点线索、标明多种举报方式，应当更加重视网络传播媒介，使之能够被更多受众接收，若有偿征集则应当兑现。只有将其纳入规范化、法治化轨道，方可进一步提高社会治理法治化水平。