基于城镇化的土地经济问题研究

钱有飞

一、前言

城镇化是社会生产生活方式向城镇型转化的过程，是土地经济结构全方位的深刻演变。近年来，我国城镇化进程不断推进，随着城镇化建设加快，我国土地经济结构发生新的变化，土地经济问题日益突出。城镇化进程中存在缺乏科学土地规划，缺乏健全的流转制度，缺乏有效的污染治理等土地经济问题，积极解决土地经济问题是城镇化中的重要任务。应完善集约型用地制度，发挥土地价值；加强耕地全方位保护，积极治理污染土地；合理规划土地资源，发挥土地价值；完善城镇土地市场，积极推进土地流转。

二、城镇化过程中土地经济发展的意义

积极稳妥地推进我国城镇化的建设进程,对于今后一个时期培育新的经济增长点,有效的扩大内需具有十分重要的战略意义。推进城镇化可以促进城乡土地利用格局合理调整，土地经济在城镇化发展中扮演重要的角色，城镇化进程中要合理利用土地资源。当前，我国城镇化处于30%—70%快速发展区间，伴随产业升级缓慢、生态环境压力增大等各种风险[1]。中国实施城镇化转型具有公共服务供给状况改善，交通等基础设施建设水平提高等优势条件，急需加快推进新型城镇化发展，着力解决土地经济问题[2]。

城镇化是农村经济社会现代化的必然趋势，城市化发展引发农村与城市协调发展等系列问题。城镇化进程中土地经济发挥重要的作用，基础设施建设与产业结构调整需要通过土地重新配置实现。城镇化中形成综合效益最大化的土地利用体系具有重大现实意义[3]。城镇化过程中加快土地经济发展有利于提升城镇化质量，催生城市经济内源式增长。首先，分税制改革后土地财政实施使地方政府长期对土地资源存在不合理的偏好，由于预算外在基金体制未因分税制取消，税收增长与支出不平衡产生财政压力[4]。城镇化兴起推动土地出让规模的扩大，地方政府通过土地出让金增加财政收入。推动土地经济发展可以优化经济增长方式，弱化地方政府依赖土地财政获取资金的偏好，更好地规划城市内部产业结构，实现经济持续稳定发展。

其次，土地经济健康发展有利于促进城市高质量发展助推城乡一体化。城市规划管理者针对性进行基础设施建设等可以激发城市活力，吸收更多就业人员进城务工，改善城市居民生活质量。城市对周边城乡接合部辐射作用逐步扩大，打造城乡互动格局加快城乡一体化步伐。城镇化伴随城市土地吸纳乡村土地的过程，推动土地经济发展可以为城市发展节约土地资源，缓和人地矛盾。城镇化包括土地与人口城镇化，土地经济发展可以促使土地资源节约利用，释放技术、人才等多种要素活力。伴随城镇化水平上升，人口城镇化显示出强大的生命力，城市经济增长吸引更多人口迁入城市。

三、城镇化背景下土地经济问题分析

城镇化发展是实现现代化的必由之路，是保持国民经济繁荣稳定的重要支撑。我国城镇化是以土地利用方式变化为载体，城市经济体系向农村扩张，实现农村人口向第二、三产业转移，居住地向城镇区域迁移。随着社会经济发展水平的提高，我国城镇规模不断扩大，城市在国民经济发展中的重要地位逐步显现[5]。新型城镇化要着力解决传统城镇化发展中出现的系列问题，包括土地不合理利用及公共服务供给不足等。

（一）中国城镇化发展背景

城镇化是世界各国发展的必然趋势，由于各国社会制度与文化背景等不同，各国城市化发展环境等方面具有不同的背景。我国城镇化主要是农村剩余人地关系作用的结果，城乡分割体制是构成城镇化运行机制的核心[6]。我国城镇化运行内在动力包括农民内部推力与外部吸引力，外在动力包括外部经济基础与政策环境。我国城镇化发展呈现出城市化起步较晚，发展水平地域差异性明显，城市结构不平衡呈现较大地区规模分布差距，发展模式多样化等特点。

新中国成立后，我国城镇化发展经历1949—1957年起步阶段，1958—1965 年波动阶段，1966—1978 年停滞阶段，1979—1985 年恢复阶段，1986—1999 年缓慢阶段，2000 年至今快速发展阶段。我国城镇化发展中，土地经济呈现出用地结构单一，经济利益多元性，用地对象固定性，土地资产价格较低与权属交叉性等特点。城镇化是国家社会结构与生产生活方式的根本转变，受到城乡结构调整与基础设施建设等多方面因素的影响。近年来，城镇化高速发展成为影响国民经济的重大问题，中国城镇化快速发展得益于土地资源与获取劳动力成本低[7]。我国农村城市化受到农业发展水平、资金不足等多方面因素的制约。城镇化历史性变革伴随经济制度等变革产生多种经济效益，城镇化通过集聚效应等可以促进经济增长。城镇化持续发展受到土地经济的制约，人口与土地经济低协调性不能有效拉动消费导致扩大城乡差距。

（二）城镇化形势下土地经济发展问题

土地资源是基础性社会资源，我国土地资源总量丰富，但人均占有土地资源量小，土地利用不合理表现为农耕林地量少后备资源不足[8]。由于技术水平限制，耕地利用率低。近些年，我国处于城镇化加速发展阶段，土地经济发展中存在二元土地管理制度、土地规划利用不科学等许多问题，城镇化建设中面临城镇建设大量占用农村用地，土地浪费情况严重，减少农耕地转化为经济建设用地。当下，我国城镇化进程中土地经济发展存在农民利益得不到切实保障，农村宅基地政策亟待完善，城镇化多头管理等突出问题。

现阶段，我国城镇化发展中土地经济存在污染严重，集约化利用程度低，城镇土地管理制度不健全，建设用地供不应求，城镇扩展占用耕地，土地利用规划与城镇规划不协调等诸多问题。城镇化背景下，我国土地经济发展面临资源配置与供应方面问题，土地资源配置在土地供应、利用与监管等方面出现许多问题：一是土地供应方面表现为政府垄断下土地市场发育不足，土地供应方式不完善，结构不合理；二是土地利用方面工业污染对土地资源可持续发展构成威胁，土地资源浪费与闲置现象严重，土地利用规划普遍存在不完善不协调；三是土地监管方面整体力量较为薄弱，定位模糊，协调联动机制不完善。

城镇化发展中土地资源需求特征表现为开发规模不断增加但利用效率较低，城镇化发展中城乡统筹协调不足，城镇化发展中地方政府过度追求土地财政导致不可持续。我国幅员辽阔，但由于人口众多，人地关系紧张。国家历来重视对土地资源的有效管理，改革开放前以农村土地管理政策为主，其后经历土地管理参与宏观调控等发展阶段。现阶段，我国城镇化过程中土地资源供需存在显著的不平衡现象，由于城镇化发展中土地资源需求增长，迫切需要通过调整既定土地利用结构等满足旺盛的土地资源需求。目前，我国土地资源供给管理呈现出土地审批供应机制不完善，耕地保护面临压力较大，闲置土地资源清理盘活问题突出。

（三）城镇化进程中土地经济问题原因剖析

土地经济发展具有自身客观规律，土地利用结构模式等由自然生态因素与社会经济水平决定。城镇化进程中伴随土地利用形态的变化，我国城镇化协同效应带动城乡地域土地供需状况、土地利用功能结构等全方位土地自然经济与社会生态属性变化。城镇化过程中，土地利用方式呈现多元化特点，土地利用空间与社会经济与生态属性功能结构发生变化。城镇化过程是劳动人口、资本与技术等要素聚集过程，城镇化中土地经济发展受到相关要素的影响。

城镇化过程中，土地经济受到人口增长、产业集聚升级与技术进步等因素的影响。当前，我国城镇化推进中土地经济发展面临集约化利用率低，城镇建设用地与农业用地矛盾突出等问题。目前，城镇化建设中土地经济发展照搬城市用地配置做法，通过国家征用集体土地并转让，商业征用补偿费用偏低。由于我国长期城乡二元结构形成工农价格剪刀差使耕地征用成本低于土地使用权出让价，农民要用高额市场出让价进镇使用土地，导致农村劳动力大量滞留土地流入城市。大量城镇闲置土地产权关系模糊，导致长期搁置形成重平面扩张轻内部挖潜的发展用地观，出现土地功能不完善等不合理用地现象。

四、基于城镇化的土地经济发展对策

土地资源是社会经济可持续发展的重要基础。完善土地资源治理，对于保障食品安全、实现经济社会高质量发展具有重要意义。当前，我国城镇化发展处于关键期，近年来城镇化发展取得阶段性成效，城镇经济辐射作用逐年增强，土地经济与城镇化不同步发展对社会经济健康发展带来很大挑战，探索解决土地经济问题具有重要意义。

（一）城镇化推进下土地经济发展思路

城镇化中土地经济发展需要协调土地资源在国民经济各部门间的科学分配，可持续发展战略要求土地资源实现最优配置，要避免片面追求城镇规模扩大的做法。各地应从实际出发，科学选择发展模式，在用地总量控制基础上盘活存量土地，贯彻合理利用土地、保护耕地的国策，坚决杜绝占用宝贵的耕地资源。重视人与环境的协调发展，适度增加绿化用地，创造优美舒适的生活环境。城镇化中土地经济发展要从我国实际出发，坚持以人为本的理念，正确处理好经济发展与保护农民利益的关系，构建和谐土地利用体系。

我国城镇化中土地经济问题实质是如何保证粮食安全，城市带动农村，工业反哺农业的问题。保证粮食安全必须保护耕地资源，转移农民涉及对土地处置问题，推进城镇化必须着眼于可持续发展。城镇化是复杂的系统性工程，首先，城镇化发展中要求坚持以人民为中心，不断完善基础设施与公共服务功能，合理开发节约使用自然资源实现可持续发展，将城乡一体化作为发展目标，发挥城市辐射功能。城镇化建设目标是加强城市规划管理，形成合理的发展空间格局，健全体制机制，实现城乡协调发展。当前，我国城镇建设用地量大，需要优化城镇化发展模式并提高土地利用效率。人地关系紧张，环境承载力接近饱和现状下，通过调整产业结构补偿失地农民，采取集约型经济发展方式满足农民耕地需求。其次，城镇化进程中，土地经济增长要统筹兼顾城乡区域发展，扭转传统城镇化造成先污染后治理的局面。科学制定城市整体规划，合理布局城市用地，创新现有土地制度，充分挖掘土地潜力缓解人地矛盾。城镇化中对影响土地利用的动态因素进行评价，更好地为城镇化发展服务。

新型城镇化是新时期我国经济高质量发展的新动力，人口城镇化推动土地经济的发展。土地经济发展不协调导致教育、医疗与交通等公共资源分配不平衡等问题，土地经济发展过快导致空城现象出现，造成基本耕地规模缩减与城镇建设用地效益低下等问题。目前，我国土地经济发展呈现非协调性特点，忽略对土地资源立体化开发，导致土地资源浪费。实现土地经济健康发展要推动城乡一体化建设，优化产业结构促进城镇经济发展，优化城镇发展质量提高综合承载能力。土地经济管理要推动产业合理布局，推动科技创新与产业发展深度融合，立足于产业基础因地制宜发展经济。

（二）城镇化视域下土地经济发展策略

城镇化是推动土地经济发展的引擎，要发挥其推动土地经济发展的作用，需要突破城乡二元户籍制度困境，实现人口生活方式城镇化。深化土地制度改革，提高土地生产效率。深化新型城镇化内涵，促进协调发展。第一，要通过强化城市边界弱化政府土地要素偏好，从优化升级产业结构与工业化推动城镇化加速向新型工业化转变；第二，通过创新驱动新型城镇化，加强城市群内部合作与经济交流，促进城市群一体化发展；第三，控制城市土地扩张，倡导土地资源集约利用，推动用地立体开发。

当前，城镇化中土地经济问题形势严峻，一方面，要在大量农地转建设用地时进行合理规划，另一方面，政府要对失地农民给予合理补偿。目前，一些地方政府过度依赖土地出让收入，加剧土地粗放利用，一些城市过分追求规模扩张，新城区人口密度低，加大地方政府债务负担。推动土地经济实现可持续发展，要加快次中心城市建设步伐，通过优化产业结构推动区域经济合作，提升经济发展水平。合理规划土地，集约化利用城镇土地，注重经济社会全面协调发展，加强生态环境保护。基于城镇化的土地经济发展要明确集体土地所有权，加强规划引导控制，强化土地管理，开展土地整理与保护工作。

城镇化持续发展背景下，提升土地经济效益要摆脱城乡二元结构困境，深化土地管理制度改革，提高土地利用率。加快优化经济结构实现可持续发展，把握好土地经济与人口协调关系，提升土地经济城镇化发展效率。因地制宜制定实施相关战略，发挥中心城市比较优势，提升城镇化综合实力水平。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。城镇化协调发展理念强调土地经济要加快产业结构升级，完善户籍制度，增加地区财政支持力度，约束城镇化过快发展。土地经济发展要实现土地制度创新，积极培育小城镇土地市场，加强城乡结合部土地管理，科学建立统一协调区域规划体系，处理城镇化发展与耕地保护关系。城镇化形势下，土地经济工作要建立科学合理地区协调机制，推进城市群一体化发展。

五、结语

土地是社会经济发展的基础，随着城镇化的快速发展，土地利用模式将发生巨大变化。人口数量增长使得土地资源经济供给稀缺性与社会需求增长产生不协调。研究城镇化背景下土地经济发展，可以及时掌握土地利用变化动态，对实现区域社会经济可持续发展具有重要意义。城镇化进程加快导致土地利用方式发生重大变化，对社会经济带来多重影响。城镇化迅速发展带来建设用地增加，国土部门认真贯彻保护耕地的政策，促进社会经济的发展。由于城镇化过快发展导致出现产业结构不合理，土地供需失衡等现象。城镇化背景下，推动土地经济发展要从土地利用规划中合理分配布局产业用地，促进农业用地合理规模经营；企业要抓住机遇加快产业转型，培养自主研发能力，积极发展高新技术；加快新型城镇与农村社区建设，促进城乡一体化发展格局形成。