基层政协践行全过程人民民主的现实问题及对策探析

张 沛

(河南省社会科学院，河南 郑州 451400)

党的二十大报告把发展全过程人民民主确定为中国式现代化本质要求的一项重要内容，提出 “协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”[1]，并对全面发展协商民主作出重要部署。人民政协作为专门协商机构，与全过程人民民主有着高度契合性。基层政协尤其是县级政协作为各级政协中数量最多、最贴近群众的政协组织，不仅在政协工作全局中占据基础性地位，更成为践行和发展全过程人民民主的前沿阵地和重要渠道。当前，基层政协在践行全过程人民民主过程中，仍面临制度机制滞后、社会氛围不浓、平台效能有限、队伍结构失衡等现实问题。对标新时代人民政协新方位新使命新要求，亟需进一步完善基层政协工作的体制机制，推动基层政协更好发挥专门协商机构潜能效能，以高质量履职推进全过程人民民主在基层落地生根。

一、基层政协践行全过程人民民主的特点优势

基层政协作为人民政协制度在基层的实现载体和统一战线组织，是基层协商民主的重要渠道和专门协商机构，以其广泛性和包容性在发展全过程人民民主过程中发挥着不可替代的作用。相比全国政协、省政协，基层政协的履职导向、工作重点和实践方式具有明显的特点优势。

(一)履职导向突出基础性

相较上级政协组织，基层政协的履职导向更突出基层基础。由于处于基层一线，同时具有独特的政治地位与政治职能，近年来，基层政协已成为基层社会治理体系的重要组成部分[2]。基层政协协商民主作为社会主义协商民主的重要组成部分，已成为全过程人民民主建设的生动实践。在基层民主政治格局中，基层政协有着完整的制度程序和广泛的参与实践。通过推动政协协商向基层延伸，一些市县政协以在乡镇(街道)设立政协联络组等专门协商渠道的方式，不断加强制度化规范化建设，使广大基层群众能够通过政协协商程序参与到地方公共决策过程之中，保障人民民主权利的实现。同时，由于处在人民政协组织架构的最底层，基层政协能够更直接更有效地在党委、政府、各党派和各界群众之间搭建沟通交流的桥梁，推动社会各个阶层、各个方面在充分理性地表达和平等对话协商的基础上达成共识，最大限度地协助党委、政府做好理顺情绪、化解矛盾、协调关系、汇聚力量的工作[3]。可以说，基层政协在履职导向和职能作用上更贴近群众需求和地方发展实际，更加契合全过程人民民主的价值取向，为全过程人民民主实践提供了组织保障。

(二)工作内容聚焦现实性

一方面，基层政协与乡镇、社区、村落有着天然的紧密联系，其工作平台就在基层，对乡情民情的了解更深刻，同地方人才精英的联络更便利，这就使县级政协的工作内容更贴近地方发展实际和基层群众关切，具有较强的现实针对性。上至公共议题的谋划制定，下至具体事务的决策考量，通过自身组织体系和制度机制的有效运行，基层政协既与地方党委政府对接呼应，确保各项方针政策通过政协组织载体在基层有效贯彻，也能在协商过程中积聚地方发展的社会力量和群众智慧，为党委政府提供符合实际的决策参考。另一方面，基层政协领导班子成员长期在当地工作，具有情况熟、人脉广、经验足、政治威望高、位置相对超脱的先天优势。基层政协机关人员相对较少，委员中以实用型人才居多，大多是各行各业的杰出代表或致富能人，具有丰富的基层实践经验，其提案往往与人民群众的切身利益紧密相关，实效性和可操作性更强。同时，基层政协委员空间分布较为集中，有利于根据自身所长和地域特点开展工作、发挥作用，履职特色和工作成效更加突出。

(三)实践方式更具多样性

相较于上级政协组织，基层政协的地域特色更加明显，其组织方式、工作方法和实践平台更加丰富多样，是全过程人民民主实践创新的最前沿。基层政协能够发挥“船小好调头”优势，根据协商内容需要和群众议事习惯，灵活运用各种协商议政方式方法、平台载体以及信息化技术手段，通过在乡镇(街道)建立政协工作联络站、在社区成立委员联络室等方式，把政协协商延伸到田间地头、搬进企业工厂、拓展到网络云端，并以此作为衔接基层协商的重要平台，形成协商大格局，从而解决乡镇(街道)委员相对分散、工作力量不足等问题。比如，河南省漯河市探索推广的“专业人才+政协委员”议政工作法、周口市淮阳区的智慧政协综合管理平台等，通过探索切实有效、便捷易行的实践机制打通政协履职的“最后一公里”，不断扩大政协协商的覆盖面和影响力，为人民政协践行全过程人民民主探索了新模式、积累了新经验。

二、基层政协践行全过程人民民主过程中面临的现实问题

近年来，市县两级政协以改革思维、创新理念、务实举措着力破解“两个薄弱”问题,为深入践行全过程人民民主夯实基础、创造条件,取得良好成效。但也要看到,与党中央的要求和基层群众的现实需要相比,当前基层政协在制度供给、主体规范、程序运行和队伍建设等方面仍面临一些问题困境。

(一)制度机制不够完善，履职工作弹性较大

总体上看，人民政协履职制度正在逐步完善，但基层政协在践行全过程人民民主过程中仍不同程度地存在职能模糊、流程不具体、履职后劲乏力等问题。这说明基层政协工作的制度机制仍需完善。

一是在目标任务上，现行制度规范大多以原则性规定内容为主，而具体到基层工作层面的法律依据和专项工作规范则相对偏少。出台的一些实施办法比较笼统，对工作的重点任务和关键环节的界定不够清晰，政策执行缺乏具体明确的指导，因而导致部分基层政协工作针对性不强，政协协商与党委政府决策衔接不够，影响基层政协履职质量提升。二是在程序运作上，有些涉及基层政协协商的制度规定虽然在宏观层面制定了指导性意见，但缺少具体可操作的实施细则和工作办法，导致协商程序运行中存在较大弹性空间。有些地方基层政协在提案办理、成果报送、跟踪问效等方面尚未建立起规范完善的程序体系，工作的主观性、随意性较强，甚至出现协商流于形式甚至陷入空转的现实困境。三是在刚性约束上，现有的履职制度缺乏完善的程序规定和监督约束举措，在基层容易出现该协商的问题不协商、该征求的意见不征求，以及协商会变成情况通报会、表态会等现象。部分基层政协由于考核评价机制不完善，导致少数基层政协委员在履职过程中出现重形式轻实绩，甚至存在做表面文章、搞花架子等形式主义现象。

(二)协商氛围不够浓厚，主体作用发挥相对有限

近年来，随着各地积极推动政协协商向基层延伸，协商民主成为新形势下基层政协工作的重要着力点。各地基层政协组织积极开展了诸多探索实践，使得基层协商氛围日益浓厚。但从形成自觉协商意识和完整参与实践的角度审视，仍存在一定成熟空间。

一是在协商理念层面，公共协商意识和协商自觉尚未形成。一方面，由于部分基层单位、地方党委政府对政协协商的作用认识不足，导致基层政协在履职中处于被动地位，主动参与、配合推进协商民主的积极性不高，为达成“共识”而不“批评”，把协商“合作”变为单向“服从”，思想观念束缚较多[4]，理性、平等的协商氛围不够浓郁。另一方面，基层政协委员中，高层次、高学历的专家型委员相对较少，部分委员缺乏主体意识和专业能力，在群众中代表性不强、履职能力不足，在民主监督和参政议政过程中，无法提出具有针对性和建设性的意见建议。一些委员不能很好地处理委员履行职能与本职工作的关系，往往把表达“个体利益”作为履职重点，把政协委员身份当作一种荣誉或政治待遇，履行委员职能时存在“多一事不如少一事”的想法，主体作用发挥有限。二是在实践参与层面，受经济基础、人才资源等多方面因素影响，不同地区的基层政协协商实践呈现出非均衡性。从区域分布看，相较于经济欠发达的地区，具有较好经济条件和组织基础的基层政协在践行全过程人民民主过程中更具主动性，协商实践创新更活跃，程序机制较为完善。从群体构成看，传统领域主体在资源、信息占有等方面具有较大优势，新的社会阶层人士、农民以及弱势群体等由于协商规则制定和机制运行中的话语权相对较低、利益关联较弱、制度化参与渠道不足，在实践过程中较易被边缘化，从而导致履职尽责的内生动力不足，制约基层政协履职质量的整体提升。

(三)平台运行有待规范，提质增效仍有扩展空间

目前，各地政协积极推动政协协商向基层延伸，大力加强协商平台建设，打造了“委员工作室”“有事好商量”协商议事厅、“智慧政协”等基层协商平台和特色品牌。但由于缺乏常态化、长效化工作机制，平台运行管理的程序化、规范化水平仍有待提升。主要体现在以下几个方面。

一是组织机构不够健全。目前，基层政协的界别设置较社会发展相对滞后，专委会设置的统一性、严谨性不足，专委会对口联系工作存在不平衡性的问题，工作内容上一对多的现象还普遍存在。同时，协商程序和议事规则的缺乏也是制约协商有序进行的短板所在[5]。各市县虽陆续建立了乡镇(街道)政协工作召集人制度，在乡镇(街道)一级成立了政协联络委员会，但由于缺少顶层设计、政策安排和制度规范，召集人一般由乡镇(街道)副书记兼任，尚无专职人员和制度保障，在推动政协协商向基层延伸上力量不足。二是平台管理不够规范。近年来，各地虽然加强政协委员服务站、委员工作室等平台载体建设，但由于常态化、长效化管理机制的滞后，导致一些委员服务站利用率不高、活动形式单一，作用发挥不明显。部分基层政协还存在服务群众意识不强、方式陈旧等问题，一些平台运行中存在重协商任务完成、轻协商结果转化，重协商形式创新、轻协商程序规范等现象。三是履职质量效能仍需提升。一些基层政协履职缺乏主动性、积极性，与当地党委、政府之间工作协同机制未能有效运转，导致基层政协与党委、政府以及相关部门之间在意见反馈、成果落地等方面难以实现有效转化。部分基层政协协商成果的落实转化仍停留在是否引起领导重视、是否有党政主要领导批示上。工作中存在畏难情绪，对难办理的提案采取逃避或重答复、轻落实的消极方式，文来文往的现象比较突出。

(四)队伍结构亟待优化，专业化能力有待提升

近年来，基层政协机关缺编制、缺人员的情况虽然在一定程度上得到了缓解，但干部结构老化、委员履职水平低等问题仍普遍存在。作为发挥政协工作基础性作用的专委会领导干部配备方面，各县(市、区)政协的专委会主任、副主任，大多是临近退休或转岗、退伍的干部，干部配备上领导多、一般干部少，年长的多、年轻的少，缺少编制、结构老化、中坚骨干青黄不接的现象比较突出。同时，由于市县党政机关和政协机关之间双向交流不够均衡，基层政协机关干部“进得来、出不去”的现象普遍存在，严重影响了基层干部干事创业的积极性。

从委员结构组成看，由于受条件所限，基层政协委员中高层次、高学历的专业技术人才相对偏少，委员队伍素质参差不齐，履职能力有高有低。加之缺乏完善的履职培训和考核评价机制，导致部分政协委员存在认识模糊、能力不足，不想作为、不会作为的问题。此外，动态激励和约束机制的不健全，使得基层政协委员缺乏履职压力和动力，履职注重表面形式多于关注实际效果。个别委员甚至对政协活动应付了事，成为徒有虚名的“挂名委员”。

三、提升基层政协践行全过程人民民主实效的对策建议

基层政协是践行全过程人民民主的重要阵地。面对中国式现代化的新征程新任务，需要通过进一步完善基层政协工作制度链条、规范平台载体运行程序、提升队伍专业能力、健全履职机制保障等方式，不断推进基层政协在践行全过程人民民主过程中释放更大的制度优势、发挥更大的政治效能。

(一)完善基层政协践行全过程人民民主的制度链条

要进一步完善基层政协践行全过程人民民主的制度链条，细化操作环节，规范运作程序，形成一套程序合理、科学高效的基层政协工作体系。一方面，要健全基层政协党的领导制度体系。坚持把党建引领贯穿于工作全过程，在成立政协机关党组、专委会分党组(党支部)等组织基础，以及制定政协党组成员联系界别、党员委员联系党外委员等制度基础上，进一步明确各类党组织之间的关系及职责定位，积极创新“党支部+活动组”“党建+履职”等工作机制，开展各专委会履职党支部与乡镇(街道)、村(社区)党组织以及企事业单位、商会、协会的党组织的联建共建，推动基层政协党建工作与经常性履职工作深度融合。另一方面，要进一步完善基层政协协商工作机制。针对履职工作中的普遍问题和薄弱环节，持续细化基层政协协商规则，对议题确定、参与对象、讨论原则、基本程序、交流方式、成果运用、质量评价等作出具体规范，实现日常化运作、常态化发展[6]。同时，要不断夯实县级政协联动工作机制，建立健全与党政部门对口协商和经常性联系的工作机制，实现内部机制与政协外部制度的配套与衔接。制定完善关于加强对市县政协工作联系指导的意见，把上级政协对下级政协的联系指导机制上升为常态化制度加以落实，持续加大省级政协主席会议成员联系市县政协和专委会对口联系的力度。通过加强三级政协系统的贯通联动，进一步提升基层政协组织机能，彰显政协制度整体优势。

(二)规范基层政协践行全过程人民民主的平台载体

一是规范协商平台的建设管理。在规范化开展好政协全体会议、常委会会议、专题协商、对口协商等传统协商形式基础上，一方面加强“委员会客厅”等线下常态化履职平台建设管理，不断丰富协商载体形式；另一方面运用大数据、互联网等技术手段，积极探索网络议政、远程协商等线上形式，打造“智慧政协”“掌上政协”等云平台，进一步拓展履职空间，提高履职信息化水平。二是加强本土特色协商品牌打造。结合本地实际和历史文化传统，整合优势资源打造既具有浓郁地方特色、又具有鲜明时代特征的“商量”品牌，实现协商规范化向协商品牌化的跨越，发挥“商量”品牌带动和促进全过程人民民主的政治效应[7]。三是加强协商平台载体的规范化管理。牢固树立精品意识，完善政协委员和协商平台的管理监督机制，加强各专委会对委员工作室的联系指导，提升基层政协履职能力和水平。

(三)提升基层政协践行全过程人民民主的队伍能力

一是健全基层政协组织体系。全面规范市县政协专委会机构设置，加强专委会力量配备。通过成立事业单位性质的研究室、委员履职服务中心等方式，增强基层政协的服务保障力量。统一规范乡镇(街道)政协联委会设置，并落实专职领导和工作人员。二是提升基层政协机关队伍和委员队伍能力素质。进一步优化基层政协干部队伍年龄和知识结构，加大对政协年轻干部选拔培养力度，落实党政机关与政协机关干部的双向流动机制。进一步拓宽专家委员和优秀人才建言献策渠道，促进基层政协履职能力和履职水平提升。三是规范基层政协委员履职管理。一方面通过加强基层政协委员教育培训，提升其专业素养和履职能力；另一方面通过完善委员履职评价、激励、约束等服务管理机制，激发委员履职的内生动力。加强对协商成果办理、落实和反馈的跟踪问责，提升协商成果的转化运用实效，以高质量履职推动全过程人民民主在基层走深走实。

(四)健全基层政协践行全过程人民民主的机制保障

推动基层政协功能优势在全过程人民民主实践过程中充分发挥作用，关键在完善其机制保障，通过顶层设计和基层创新联动配合、政协内外多方合力共同破题，实现基层政协工作的制度化、规范化、程序化发展。一要持续完善顶层设计，补齐制约基层政协工作提质增效的制度短板。探索建立基层政协工作的考核评价机制和量化考核指标体系，对基层政协进行规范性考核，激励先进，鞭策后进[8]。改进创新基层政协内部运行机制，进一步规范专委会工作程序，探索建立委员跨界别参与活动、委员推荐提名考核等程序机制，充分彰显界别优势作用和委员主体作用。加强基层政协工作人员保障，通过出台规范性文件、统筹编制管理等方式保障基层政协专委会和乡镇(街道)政协工作专职人员配备，彻底解决“一人委”等问题。二要持续创新工作思路方式。不仅要通过自上而下的制度安排，推动政协协商的资源和触角不断向基层延伸，更要调动起自上而下的主体力量，加强基层民主建设，构建常态化协商主体教育培育机制，以群众喜闻乐见的方式普及民主理念、提升协商能力、营造公平理性的协商氛围。要进一步拓展基层政协履职空间，把政协协商纳入基层社会治理体系，以政协协商带动多元治理资源集聚，有效化解基层协商中存在的动员难、参与不高、执行不足等问题。三要持续增强基层政协的服务保障力量。一方面要用好“外力”，通过加强与地方社科院、党校行政学院、高校深度交流合作等方式，推动政协智库建设和参政议政人才库建设，为基层政协工作提质增效提供智力支持[8]；另一方面要大力推进政协信息化建设，通过发挥数字信息技术的支撑、服务和驱动作用，进一步完善委员移动履职平台功能、强化网络议政远程协商运用、增强信息化服务履职能力，探索远程协商和网络议政新形式[9]，以数字赋能基层政协履职能力现代化。