粤港澳大湾区的水文化与水政策法规建设

翁忠华，李岚斌，刘悦轩

（珠江水利委员会珠江水利科学研究院，510611，广州）

水是生存之本，文明之源。中华民族文明起源于水，在几千年的治水长河中，涌现出大禹治水、都江堰工程、灵渠工程等众多成功的治水实践和治水策略，创造和积累了丰富的物质财富和精神财富，逐渐形成了带有地域特点的独特水文化和水政策法规。

粤港澳大湾区建设是推动“一国两制”事业发展的新实践，在国家发展大局中具有重要战略地位。自2019 年以来，国家相继印发了多个重要规划，包括《粤港澳大湾区水安全保障规划》《粤港澳大湾区发展规划纲要》等，明确对大湾区水资源管理的要求。但随着大湾区经济建设的迅猛发展，逐步显现出粤港澳大湾区水文化、水政策法规建设与经济建设不同步的问题，一定程度上影响着粤港澳大湾区水利事业的高质量发展，因此深入研究粤港澳大湾区水文化和水政策法规建设具有重要意义。

本文系统梳理了粤港澳大湾区水文化和水政策法规现状，分析了发展过程中水文化和水政策法规建设面临的突出问题以及二者之间的关系，结合其他湾区的实践经验提出了粤港澳大湾区水文化和水政策法规建设的相关建议。

一、粤港澳大湾区水文化与水政策法规现状

1.粤港澳大湾区水文化现状

我国水文化发展历史源远流长，表现形式多种多样，然而国内学者在20 世纪80 年代末才相继提出水文化概念，研究起步相对较晚。随着水利现代化的高速发展和相关规划纲要（如《水文化建设规划纲要2011—2020 年》）的发布，众多学者深入研究水文化内容，包含水文化理论、水利遗产、水文化资源、工程水文化、地域水文化和水文化教育传播等方面，研究成果颇丰，内容丰富，如《当代水工程文化的鉴赏》和《江苏水文化发展战略研究》等。

吕娟将水文化按照层次划分为物质形态类、行为规范类和意识形态类三类。物质形态类包括堤坝、水闸等治水结构物和与水相关的书画、文献等，而与水相关的法律规范、宗教仪式和民俗习惯等属于行为规范类，因水产生的道德、伦理、价值观、治水思想和理论属于意识形态类。粤港澳大湾区地处珠江河口流域，其水文化发展历史源远流长，在物质形态类水文化方面，拥有著名的北江大堤，该堤防位于北江下游左岸，该地区早在宋、明时期便已经开始筑堤防御洪潮，而石角围（今北江大堤石角段，又名清平围）始建于明朝，至清初已具备一定规模，1954年至今通过多次筑闸联围和整修加固，目前已形成连续、完整的堤系，成为广州市防御西江和北江洪水的重要屏障，属于国家一级堤防；在行为规范类水文化方面，拥有独特的疍家文化，疍民世代以船为家，打鱼为生，主要分布在广东、广西和海南地区。历史上疍民有其独特的语言，明朝时期改说汉语，现如今福州疍民主要讲福州话，广东疍家人则使用闽语、潮州方言、粤语，由于他们长期待在船上，以水为生，因此形成了不同于陆上社会的习俗文化，如龙舟文化，而龙舟竞渡早在南汉时期便已出现，在明、清时期达到鼎盛；在意识形态类水文化方面，近代黄伟宗等学者对中国珠江流域文化千年来传承与创新进行了统计及研究，记录了丰富而独具特色的文化，挖掘了中国珠江流域文化，有宋朝诗人苏东坡“日啖荔枝三百颗，不辞长作岭南人”表达对岭南风物热爱的诗篇，有南宋末期民族英雄文天祥“人生自古谁无死，留取丹心照汗青”的爱国主义诗篇，有推翻中国封建腐朽统治重要里程碑的“黄花岗起义”等。

2.粤港澳大湾区水政策法规现状

水政策法规在我国悠久的历史中不断修正与改进。早在公元前11 世纪西周时期颁发的《伐崇令》中，就提出了“毋坏屋，毋填井，毋伐树木，毋动六畜。有不如令者，死无赦。”被认为是中华民族水法规建立的萌芽。在春秋时期，著名的“葵丘会盟”流域治理管理理念是对黄河下游堤防建设与治理管理的历史实践，在秦汉之后的历代统治者同样认识到修建水利、修编水政策法规对于安邦定国和发展农业的重要性。新中国成立后，颁布了多部水法规，包括代表我国水利工作进入依法治水、依法管水新阶段的第一部水法《中华人民共和国水法》以及一系列水利法律法规，如《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水污染防治法》。2020 年，水利部印发了《水法规建设规划（2020—2025 年）》，重点强调了水利普法工作，坚持“谁执法，谁普法”，做好水利“七五”普法工作，谋划水利“八五”普法规划。

学者们针对粤港澳大湾区的水政策法规问题开展研究，如刘云甫分析了粤港澳大湾区法治文化发展面临的困境并针对性提出优化路径；柯静嘉认为对于粤港澳大湾区投资合作应该参考国内法和国际法，制定区域政府合作协议，构建软法法律机制；张紧跟探讨了粤港澳融合发展面临的挑战，认为加速推进粤港澳区域一体化的同时，应尽快实现制度性区域一体化。然而研究多数集中在粤港澳大湾区局部问题上，对整体区域的研究相对甚少。近年，粤港澳大湾区经济快速发展对水资源管理提出了更高要求，大湾区水政策法规也紧随国家战略，聚焦“补短板、强监管”。2019年发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确提出强化水资源安全保障、加强水环境保护与治理是目前粤港澳大湾区发展的重点任务。2020年发布《粤港澳大湾区水资源研究报告（2020）》，针对大湾区水资源发展形势及配置现状两大问题对本区域内城市经济发展产生的影响，深入剖析大湾区供水、排水目前的发展状况和未来的创新前景，阐明水资源安全保障的重要性，对粤港澳大湾区未来水资源安全的整体形势进行预测，并提出可行性及优化建议。2021年印发《粤港澳大湾区水安全保障规划》，明确提出到2025年，大湾区水安全保障能力进一步增强，珠三角九市初步建成与社会主义现代化进程相适应的水利现代化体系，水安全保障能力达到国内领先水平；到2035 年，大湾区水安全保障能力跃升，水资源节约和循环利用水平显著提升，水生态环境状况全面改善，防范化解水安全风险能力明显增强。

二、粤港澳大湾区水文化与水政策法规特点及问题

1.粤港澳大湾区水文化特点及问题

（1）水文化研究有待深入

目前，对于粤港澳大湾区水文化教育专著报道较少，相关内容少见于其他水文化著作中。现阶段水文化的研究主要集中于对历史文化的研究和水文化自身研究，缺少对现实水文化发展与水利发展的关系，水文化与整体社会文化的关系的深入研究，部分研究领域缺少理论支撑，对现实水利发展实践的影响力偏弱，对水文化建设领域的支撑积极性较弱，盲点较多。同时水文化研究人员多为水利行业的相关人员，由于关注点不同，深入研究水文化的人员甚少。因此，进一步开展水文化研究工作、拓展水文化建设领域具有重要意义。

（2）水文化弘扬有待加强

粤港澳大湾区水文化宣传教育活动成效不明显，宣传力度需进一步加大，宣传广度亟需扩大。现阶段，对水文化深入了解的人员有限，即使是水利行业相关部门工作人员，仍需深入学习。同时，水文化宣传教育机构多为水利部门或水利高校等科研院所设置，社会传播广度不足，因此有必要提高地方性水文化研究机构和水文化论坛等相关渠道传播水平。已有研究表明，水文化建设与宣传教育和地方经济发展呈现出一定的相关性。优质水文化建设和宣传教育状况往往出现在经济较发达的地区，而经济欠发达地区水文化建设和宣传成效相对较弱。这是由于在经济发展较好的区域，水治理和景观建设往往更容易受到重视，公众对水文化的了解和需求也相对深入和全面。

（3）水文化传承力度有待提高

职能部门的规划和执行力直接影响水文化的传承和发展，在认知层面普及水文化知识，在制度层面约束和规范水文化认同行为，将有效促进水文化的传承和发展。例如，水利部长江水利委员会（以下简称长江委）为积极贯彻落实党中央关于文化建设的决策部署以及水利部相关要求，在2020 年制定了“文化塑委”战略，成立了以长江委党组书记、主任为领导的水文化建设小组，印发《长江委党组关于文化塑委和推进长江水文化建设的指导意见》，进一步加强了长江水文化建设工作。此外，通过多行业、多部门合作和边缘学科研究，水文化建设往往可以达到事半功倍的效果，已成为弘扬和发展水文化的有效途径。粤港澳大湾区水文化传承与发展应积极借鉴优秀经验，结合水利宏观政策，拓展水文化渠道。在推进粤港澳大湾区水利高质量发展过程中，巩固水文化发展基础，遵循市场化运作规则，鼓励全民参与，形成政府主导、多方位融合的多元机制。

2.粤港澳大湾区水政策法规特点及问题

（1）水管理体制不健全

粤港澳大湾区包括广东9 市以及香港、澳门2 个特别行政区，当地水务、监管部门和国家流域管理机构之间存在许多共同或冲突的职能，流域管理与区域管理相结合的管理体制仍不完善。同时，由于流域长期以来的“分管自治”管理模式，部分地方水行政管理者往往关注自身区域利益，而忽视流域的整体需求。《中华人民共和国水法》强调流域规划和区域规划的统一制定，强调其重要性和相关的法律地位，同时建立了流域与区域相结合的管理体系。但落实流域管理的各项职能很难一步到位，矛盾仍然突出。因此有必要进一步细化流域与区域各自的职责和相关的事权，处理好两者之间以及“一国两制”背景下内地与港澳的水管理衔接关系，提升粤港澳大湾区整体水管理水平。

（2）水治理体系不完善

目前水治理体系尚不完善，存在四个方面问题：一是水利信息化水平不高，水灾害、水生态和水环境等相关监测体系不健全，同时水利工程建设信息化管理水平不高；二是水利基础数据有待进一步摸清和更新，包括各区域河湖分布及范围、水下地形、水环境或水生态参数等；三是跨区域（如内地与港澳）水管理协调难度大，粤港澳水生态和水环境等相关治理体系相对独立，难以形成统一治理方案；四是基层水利建设匮乏，资金投入机制不稳定且时效短，缺乏对水利设施的管理和维护，人员队伍建设和部分镇级水利机构编制相对滞后，管理经费落实不到位。因此，粤港澳大湾区应充分考虑自身特殊性，建立完善符合大湾区的水安全管理与水治理体系。

（3）水市场潜力挖掘不足

充分挖掘粤港澳大湾区水市场机制是完善水政策法规的重要途径，目前水市场存在以下几个方面的问题：一是水权交易市场不完善。需通过市场机制的进一步完善实现水权的分配和转让，还需明确水市场的运行机制和操作规则，促进大湾区水资源的节约和保护，优化水资源使用权和排污权；二是水价形成机制有待科学调整。应充分发挥水资源配置作用，根据供需关系制定动态水价，结合经济杠杆原理，建立节约用水、效率用水等相关机制与制度；三是投融资机制不丰富。应积极调动和引导社会资金的投入，利用多方式、多渠道的市场手段，为粤港澳大湾区的水资源管理提供强有力保障。

三、粤港澳大湾区水文化与水政策法规的关系

1.水文化是水政策法规的保护对象，水政策法规是水文化的有力支撑

国家从政策法规层面推行以流域为单位，结合流域与区域特点建立两者相结合的管理体制，为我国水资源宏观管理和微观管理相统一、水文化与水政策法规相辅相成奠定基础。粤港澳大湾区水文化和水政策法规的相互融合，有利于建设水文化强国。明晰粤港澳大湾区水文化与水政策法规的关系是打造中国南部经济文化增长期的需要，是构建“一带一路”建设重要支撑区的需要，也是促进亚洲乃至世界水文化交流和精神文明对话的需要。《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布后，粤港澳大湾区文化融合问题已成为学者的研究热点。在实践过程中，无论在流域还是区域层面，大湾区特有的水文化多是水政策法规的保护对象。落实《水利部关于加快推进水文化建设的指导意见》，在物质、意识和制度层面进行水文化建设，提高人们对人水关系的认识，强化大湾区水资源制度建设、政策法规建设和行为建设。

2.水政策法规与水文化相互补充，共同完善制度体系

从历史发展来看，水政策法规（正式规则）与水文化（非正式规则）间存在一定差异，现代化的演进过程也是法律法规逐渐渗透的过程，水政策法规的发展与完善是水文化“硬化”的外在表现。但是现代社会建立的健全法制，并不代表正式规则可以完全取代非正式规则。一方面，正式规则（如法律）不可能穷尽所有人的行为，而且其执行需要考虑相对成本；另一方面，水政策法规与水文化是一种共存状态，如果将一些社会习俗或者规范法律化，可能会失去其独有的地方特色和民俗风情，导致社会失去原有韧性。因此，正确处理水政策法规与水文化（如倡导“节水是一种美德”）的关系，确保水政策法规和当地水文化具有良好的兼容性和一致性，实现水政策法规和水文化相互补充、相互支撑，可为粤港澳大湾区水资源管理提供支撑。

四、建设粤港澳大湾区水文化与水政策法规的建议

1.加大水文化宣传教育力度

加大面向社会公众的水文化宣传教育力度有利于粤港澳大湾区的水文化建设，通过多种形式和渠道宣传粤港澳大湾区水文化，如书报、展览、博览会、比赛、讲坛等，同时可以利用新媒体、数字技术、网络技术、虚拟现实技术等科技手段进行宣传教育，在社区、机关、企业和基层中积极开展水文化活动，加强水利单位的文化建设，水文化建设与群众思想相结合，促进水利职工主动积极弘扬水文化。积极参与水文化国际交流，加强合作，参考借鉴国外水文化建设管理先进经验，讲好粤港澳大湾区水文化故事，提升中国水文化的国际地位和影响力。

2.建立流域综合治理协调机制

协调机制是实现流域统一高效治理的有力支撑。水危机严重影响着人们的生存和生活，2003 年世界自然基金会发布全球流域综合管理报告，呼吁各国政府一起推动各大流域的综合管理进程，通过流域综合管理，保护和恢复淡水生态系统，缓解当前水危机问题。流域综合治理需要在水政策法规框架下，统筹流域水资源、水环境、水生态，建立流域综合治理协调机制，统筹协调、共同推进珠江流域保护和治理，确保珠江流域生态功能完整性，促进珠江流域可持续发展。

3.树立新时代水资源管理理念

正确认识“人水和谐”新理念，即人文系统与水系统相辅相成，良性循环，同时在水系统自我维持和不断改善的基础下，使水资源为人类生存和经济社会提供源源不断的动力。水资源配置充分协调水与社会、生态、经济等要素的关系，促进人与自然和谐发展。当前，部分区域在水资源配置规划中的社会经济用水以及河流生态和环境需水，前者预测偏高，后者估计偏低。随着社会经济快速发展，人均水资源需求量增加，但是占有量不足，同时水污染问题严峻。传统水利管理思想主要是为满足社会的用水需求服务，忽视了水资源的保护、水体生态平衡的维护和水环境的自我修复能力。水利事业可持续发展要求我们树立正确水管理新理念，采取新措施。

4.健全完善水政策法规体系

水政策法规是加强流域机构协同合作的制度保障。2021 年3 月，我国第一部流域法《中华人民共和国长江保护法》正式实施，长江保护法明确了国家、流域管理机构和地方的保护责任，形成依法治理保护长江的合力。借鉴长江流域保护经验，建议尽快研究制定并出台珠江保护法，健全粤港澳大湾区水政策法规体系，为珠江流域保护提供法律法规制度保障，加强珠江流域生态环境保护和修复，保障生态安全，促进水资源合理高效利用，实现人与自然和谐共生。

五、结 语

水文化与水政策法规建设是弘扬中华文化和民族精神的重要组成部分，同时也是社会主义文化政策建设和水利行业文化建设的重要一环。当前粤港澳大湾区呈现出水文化研究待深入、宣传待加强、传承力度待提高、水市场潜力挖掘不足、水管理体制待健全和水治理体系待完善等问题。根据粤港澳大湾区自身的特殊性，分析了该区域的水文化和水政策法规的关系。水文化是水政策法规的保护对象，水政策法规是水文化的有力支撑，二者相互补充，共同完善制度体系。今后应加强水文化宣传教育力度，建立流域综合治理协调机制，树立新时代水资源管理理念，健全完善水政策法规体系。