国外地下水交易实践与启示

谷丽雅

（水利部国际经济技术合作交流中心，100038，北京）

水权交易和水市场在促进水资源节约、保护和优化配置方面发挥着重要作用。为了应对水资源竞争性需求、促进水资源可持续利用、优化水资源配置、改善生态环境，以及提高水资源利用效率，缺水国家和地区积极探索通过水权再分配来节约用水，为水资源管理提供有效途径和解决方案。

地下水提供了全球40%以上的灌溉用水和大约50%的饮用水。全世界有20 亿人口的饮用水靠地下水提供。随着全球人口增长、干旱加剧和农业用水持续增加，地下水超采问题日益严峻。这不仅对与地下水连接的河流湖泊造成损害，也增加了供水成本，威胁水资源可持续利用。为优化水资源配置、有效利用水资源，美国、澳大利亚、智利、西班牙、巴西和南非等国相继开展水权交易。近年，美国和澳大利亚把地下水交易也纳入了水市场，包括印度和巴基斯坦在内的许多国家也以非正式的方式开展了地下水交易。

一、地下水交易特点与挑战

水权指水资源所有权以及从所有权中分出的使用和收益权利。水权交易在合理界定和分配水资源使用权基础上，通过市场机制实现水资源使用权在地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间流转，可促进水资源有效利用和合理配置。

由于地下水具有地下含水层和河流相互连通的“共享”属性，其管理难度远大于地表水。地下水交易涉及三个自然维度：地下含水层边界不确定性、水质多变性和地下水超采的影响。地下水交易不仅受到自然条件制约，其开发利用也受到社会经济发展、法治和管理体系的影响。由于普遍缺乏对不同地下含水层，或地下含水层和地表水之间水力连通性的了解，地下水交易面临着多重挑战。

首先是缺乏明确的法律规定。通常情况下，各国的宪法、水法和物权法明确了水资源所有权和取水权，但未对水资源占有、使用、收益、处置等权利给出具体规定。特别是对于跨行政区域的水权或者水量交易，水权交易的主体、范围、价格、期限等要素尚未明确。其次，地下水计量设备安装率普遍偏低，水量水质监测设施滞后。地下水不可见的特性以及回补水量不宜测量，增加了地下水监测、交易和监管的难度。

二、国外地下水交易实践

1.美国地下水交易

长期以来，美国绝大部分地区的地下水使用不受监管。许多流域地下水超采，导致地面沉降、水井枯竭、水质下降，以及对湿地和溪流的损害。自20 世纪90 年代以来，美国加利福尼亚州率先启动了水权交易和水银行。2014 年，《可持续地下水管理法》颁布实施，要求地下水超采严重的流域减少用水和停止农业生产，为地下水交易和水银行提供了发展空间。

美国的地下水交易通常包括以下几种情况：一种是在共享含水层的用户之间交易；另一种是将水卖到不相邻的地区，也有将地下水卖给其他农业用户、工业或城市用户。

地下水交易的主要方式为地下水替代转让和地下水转让。地下水替代转让一般是利用地下水替代地表水进行交易，这种方式在萨克拉门托流域很常见，特别是地下水水位恢复相对较快的地区。地下水转让是通过卖方减少地下水抽取，增加买方的取水量实现。这种交易通常发生在同一流域或流域内的某个区域。与地表水交易不同的是，这些交易不需要在卖方和买方之间发生实际的转让，只在买卖双方的取水点核算水量，确保双方按照交易水量完成取水。

美国加州将水银行作为有效的风险管理工具，利用水银行将丰水年的地表水储存在地下，以供枯水年使用。《可持续地下水管理法》规定将获取和储存的洪水流量用于增加总体水供应，即使在非丰水年，利用地下水库或水银行储存水在加州等地也极为普遍，有效应对随气候变化而出现的严重干旱。

美国鼓励将低价获得的水向农业、城镇和环境用水出售或者租赁。通过减缓干旱期间出现的短暂缺水，地下水交易为用水模式的长期转变创造了条件。地下水交易有力促进了《可持续地下水管理法》的贯彻实施，为应对气候变化导致的降水更不稳定、气温升高、干旱更严重等不利情况提供支撑和保障。地下水交易与地下水银行建立了紧密的联系，为用水户储存地下水提供便利。

美国加州计划到21 世纪四十年代实现地下水平衡，并于2020 年初制定了首个地下水严重超采流域的地下水可持续性规划。在地下水取水受到限制和土地休耕的情况下，水银行和水交易已成为从地下水超采向地下水平衡过渡的重要工具。然而，老化的基础设施和监管机构效率低下妨碍了水银行和地下水交易的规模。很多交易活动受到复杂审批程序的限制，导致地下水市场发展缓慢。同时，地下水银行要求统一管理、核算地表水和地下水，统筹管理两种资源的转让和储存变得尤为关键。

2.澳大利亚地下水交易

地下水占澳大利亚总用水量的17%，在干旱年份这个比例会更高。据估计，到2030 年澳大利亚墨累-达令流域地下水用水量将增长14%～27%。在墨累-达令流域涉及的维多利亚州等地区，地下水资源已基本分配完毕，交易只在有许可证和水权的用户之间展开。尽管如此，由于地下水的使用量不足50%，地下水交易量所占的比例很低。但是，近年持续干旱，使得地下水交易量有所上升，特别是南澳州。与地表水相比，地下水交易用户偏少，交易成本和价格偏高，管理程序也较为复杂。

澳大利亚地下水管理与地表水改革密切相关。1994 年和2004 年，澳大利亚联邦政府相继启动了水改革计划。通过立法，明确水资源归州政府所有，州政府将水与土地所有权进行了分离；在设立水市场的同时，启动了临时性水权交易。1997 年，联邦政府要求实行水成本全覆盖，设置了取水量“上限”，所有新用户取用水都必须通过水权交易获得。

根据“2007 水法案”，澳大利亚政府要求墨累-达令流域委员会制定流域地表水和地下水统一规划，并于2012 年11 月正式通过议会批准。虽然规划设置了地下水资源可持续提取限制，但没有考虑地表水和地下水连通性，以及提取地下水对环境的影响，缺乏地下水质量的监测，导致地下水过度开采和水质变差。

近年，澳大利亚发生了连续干旱。用水竞争加剧导致水分配的公平性受到质疑，在环境和灌溉用水之间如何分配水量的问题上，各方产生了分歧。澳大利亚水权交易政策规定，环境用水具有优先权，用水必须把确保可持续发展作为前提，设立了用水和环境影响科学与技术标准，规定环境流量；设立严格的监测制度，定期向社会公众公布信息；规范私营代理机构经营的权限。

澳大利亚推动水改革的初期，在水资源紧缺的墨累-达令流域，农户对水改革有很大的抵触情绪。虽然有些农户通过水交易获得了丰厚的收入，但随着市场规模的拓展，他们的负债也在不断加大。有些农户一旦永久水权被出售，将面临再次进入市场回购的风险，丧失水权的农户农业生产不得不受可供水量的限制。

随着水市场规模不断扩大，对冲基金、银行、私人基金和养老基金等金融机构借助掌握更多水价信息等优势，利用市场信息不对称进行“套利”。特别是国外金融企业获准进入水市场后，利用数字程序等工具自动跟踪市场走向，掌控墨累-达令流域水需求信息，快速发现盈利机会，以更快的速度进行交易。这种套利行为导致农户在不知情的情况下进行交易，为同等的水量付出更高的水价。

澳大利亚在建立水市场的过程中，有很多未使用的水许可证被启用，在没有充分掌握河流生态系统和环境用水需求的情况下，导致取水量有所加大。过去十几年里，水交易使大量财富从墨累-达令流域转移到银行和投资者手中，每年的盈利可达18 亿澳元。水从传统农业产地转卖到下游尚待开发的地区，其中有些地区已经制定了建设大型坚果和橄榄树工业化种植园计划。

综上，澳大利亚在国家层面没有地下水分配的相关规定。地下水提取量通常根据水源、生态系统和居民区的需求，以及长期回补后可提取的水量确定。在地下水严重超采地区，管理部门有权对地下水开采加以管控。由于用水权被过度分配，地下水保护存在一定的难度。

三、国外地下水交易经验总结

水权改革是落实节水优先方针、破解水资源瓶颈和推动水利高质量发展的重大举措。加快推进水权改革工作，是利用市场配置水资源的重要手段，更是利用市场机制促进节约用水和改善水生态环境的重要制度。

1.优化水市场的功效

美国和澳大利亚的实践表明，市场本身无法解决所有问题，出台和制定相关政策稳定水权交易价格，实施价格调控很有必要。一方面，从水量控制入手，通过限制取水权和水量，提高水资源的稀缺性，推动交易价格提高；另一方面，出台交易最低价格限制政策，通过直接调控价格使价格稳定在一定标准线之上，保障出售方获得合理的经济回报，调动地区、企业及农户的节水积极性，从而推动更多节水行动落地。

2.健全法律法规体系

为了保证交易的公开、公平、公正，健全和完善现有的法律法规体系，流域管理机构应协同地方政府，制定配套法规、政策，促进地方地下水交易市场的健康发展。将水权交易纳入地方总体规划、水利发展规划、水安全保障规划等政策文件，促进水权政策制定、机制建设、规范交易行为。

鼓励地区间依据区域取用水总量和权益，通过水权交易解决新增用水需求，在明确用水权的基础上，鼓励取水权人在节约使用水资源基础上有偿转让取水权，研究开发基于水权的融资工具，全面撬动社会各界通过水权确权、交易与融资等方式获得经济回报，从而提高节水的积极性。

3.科学划定地下水交易边界

水权分配应充分了解和掌握地区地下水水文地质条件，地下水的流动性、可持续水量，取水对生态系统和地下含水层的影响。在用水份额优先用于生态环境，导致水权下的用水份额减少的情况下，需充分考虑流域水文条件具有的不确定性，科学划定地下水交易的水文界限，确定和监测地下水水位的上下限，明确可持续取用水量，并估算取用水对生态和人类用水可持续性的影响。通过科学精准监测，提高水市场的有效性。

4.重视社会经济因素

在设立地下水交易市场的过程中，应充分掌握用水户的资料和水供需信息，比较分析地下水交易的成本和收益，以及地下水交易市场的可持续性。不仅要考虑水价和分配水量的外部成本，还要在市场交易中加以体现。参与买卖的用水户应及时获得用水成本价和水价等相关信息，此外，充分考虑当地社会经济状况制定水价，特别是低收入群体的利益，反映水的社会公益性；避免水价过低导致的过度取水和浪费，通过水市场强化节水，提高用水效率。

四、地下水交易启示

2021 年12 月 1 日，我国《地下水管理条例》正式实施。条例规定“国家实行地下水取水总量控制制度”，为落实用水权初始分配制度，逐步开展市场化交易奠定了基础和保障。近年，我国部分省份加快了地方政策制定的进度，江苏省宿迁市出台了水权改革方案，明确了地下水取水权交易的有关规定，并尝试开展地下水交易。

为进一步发挥水市场的作用和价值，应尽快出台相关配套政策和规定，科学划定地下水交易的水文界限，明确地下水水权，发挥政策协同效应。以政策推动形成更合理的水价，发挥水价综合改革等各类水利政策的协同作用，将流域综合治理与水权交易价格进行统筹考虑，推动市场化机制在优化水资源配置中的作用。

构建地下水交易监督监管体系，对地下水交易过程严格审查、监督，做到信息公开透明，克服交易中的信息不对称，防止市场化成为某些金融机构操控市场和牟利的工具，以水权交易和水市场促进节水和地下水资源可持续利用，为国家水安全提供坚实保障。