国土空间规划体系下的江苏河湖空间管控探讨

兰 林，毛媛媛，吴 峥

（江苏省水利工程规划办公室，210029，南京）

一、江苏省水利空间规划成果与分析

1.规划思路

国土空间规划赋予了水利更多空间内涵，为实现水利功能复合、协调和互动提供了前提。规划以保障水利发展空间、发挥公益性功能为出发点，统筹江苏地理区位条件、发展战略和规划布局，研究与各类空间复合、多重功能协调、保护与利用互动的适应共生规则，解析水利支撑社会经济系统之间的作用关系，揭示水利空间管理的需求和矛盾，探索调适路径。技术上以流域为基本单元，遵循“格局—过程—功能”的地理学研究要素，分析水系演变及其功能演进，关注流域下游平原水网区空间实体内在联系及其成因，识别水利空间的关键要素——河湖及其堤防的作用和功能，并分析影响因素和对策。通过规划强化水利空间既是国土的重要组成，又是国土开发的基本保障的双重地位，使水利空间管控的方向更加明晰，内涵更加完整。

2.水利空间

江苏省将水利空间定义为现状河湖和水利工程的管理范围，以及水利基础设施建设规划保留区所占用的国土空间外包线合集，代表现状和规划两条边界线叠加去重后的国土面积，空间实体既有水利基础设施，又有水资源、岸线、洲滩等水土资源。空间规划对象包括河道、湖泊、水库、海堤、饮用水水源地、蓄滞洪区、洲滩圩区及其附属水利工程和规划工程。水利空间是水利部门的事权划分依据，发挥着水利参与国土空间治理的纽带作用和社会了解水利的参考作用。规划数据显示，江苏省级水利空间总面积约1.5万km2，占全省国土面积的14.2%，其中河湖库空间占比约为77%。

3.空间发展布局

围绕江苏省“两心三圈四带”的国土空间开发保护格局，规划提出以四大水系为基、三大供水区为底、三大湖泊群为核、六条生态廊道为脉，构建“四系防洪、三区引调、三湖调蓄、六廊清泓”的水利空间格局，制定“空间融合、标准较高、集约安全、保障有力”的发展目标。规划到2035 年，水利空间保护格局全面形成，建立“空间融合、河湖健康”的水利空间治理保护体系，做到河湖面貌明显向好，河湖综合功能充分彰显；水利发展预留空间得到有效保障，巩固“标准较高、协调配套”的水利基础设施体系，持续控减水旱灾害损失；水资源利用集约高效，建成“配置优化、集约安全”的水资源节约利用体系，有效化解资源环境约束；水利空间保护机制更加完善，建立“依法治水、保障有力”的现代化水管理体系，水利社会管理和公共服务能力全面增强。

4.空间协调方案

基于统一的底图底数统计，省级水利空间内基本农田约占15%，零散分布在岸线、滩地和洲岛；生态保护红线约占44%，集中在大江大湖；城镇开发边界占比很小，少数河道的城区段被划进边界。

水利空间规划适配水利空间与“三区三线”的关系：从空间上看，河湖为农业种植、生物栖息、休闲娱乐等活动提供了水土资源；从功能上看，水源涵养、水土保持、生物多样性维持、海岸防护兼具水利和生态功能。因此，空间协调路径以平衡功能保护为目的，优先考虑河湖安全运行需求，适配各类区划的共存关系，营造可持续的空间布局。

①与基本农田适度共存。如既不符合其划定规则和质量标准，又干扰水文循环过程，规划范围内的耕地与基本农田原则上需退出。考虑江苏耕地保护压力，将具备单季种植能力的空间在本轮规划中列入耕地保护目标，包括10 条流域性河道中行洪滩地内的68万亩耕地（1亩=1/15 hm2，下同）、外堤脚护堤地的16万亩耕地，而将堤防内堤脚线范围内滩地和堤防上约49万亩耕地退出，兼顾了行蓄洪水与农业生产的需求。

②与生态保护红线共生共存。红线内允许水利基础设施的建设管理、维护活动，反过来工程需符合生态功能保护要求，水资源配置工程、退圩还湖工程、水土保持工程等直接服务于生态功能修复，河道整治工程、行蓄洪区建设工程应发挥更多生态效益。

③城镇开发边界的优先前提，是一切开发活动的安全屏障。城镇开发建设应避让行、蓄、滞洪区等区域，未来，随着防洪标准的提高，更多行、蓄、滞洪区调整为防洪保护区，为发展释放空间红利，形成空间治理的良性循环。

水安全保障以水利空间完整为前提，以构建边界和功能清晰、水文条件良好的空间格局为方向，塑造可持续利用的空间秩序。江苏省国土空间总体规划重视水利空间保护，把水利基础设施作为优先领域提供用地保障，将河湖范围内大量耕地调出耕地保护目标，促进了水安全保障。但江苏省土地开发利用程度高，各行各地对河湖的利用与保护矛盾突出，赋存多种资源的河湖空间在规划体系变革过程中受到更多关注和研究，国土空间规划成为各方调适河湖管控目标的重要途径。

二、江苏省河湖空间管控实践

江苏省较早开展河湖立法和保护规划编制，划定空间实体的管控边界，开展水域和活动监测，推行河长制、湖长制、湖泊联席会议制度，形成了全链条管理模式，主要有三个特点。

1.围绕定空间、增空间、优空间的主线

依法依规制定统一技术标准，划定河湖管理（保护）范围，确定空间；通过实施退圩还湖工程，完善河湖连通布局，恢复水域面积、提升湖泊调蓄能力，增加空间；通过清淤疏浚、生态河湖试验等措施，建设生态型护岸，修复河湖近岸带，提升涵养水源能力，优化空间。

2.践行功能协调和空间融合的目标

调研人类扰动带来的河势不稳、水域萎缩、水环境改善困难等问题，分析多种功能交汇、冲突、失衡原因，辨析不同河湖的功能关系和排序，从河湖空间分区管控的角度提出平衡功能冲突的差异化措施，推动形成多头共管的格局，从而促进空间融合发展。

3.探索精准高效的监测评估手段

利用新技术持续开展河湖水域岸线监测和湖泊常态化水生态监测，通过GIS（地理信息系统）平台精准管理河湖空间属性数据，在此基础上建立覆盖全省骨干湖泊的信息管理系统，全面掌握侵害河湖健康的行为。

尽管河湖管控措施不断强化，但空间问题仍未根治，人为侵害河湖空间历史存量仍然较大，水域岸线资源不合理利用的局面短期内难以扭转，水生态退化问题未得到有效遏制，管理模式局限性还未突破，亟需通过更有效的平台和手段消除顽疾。

三、河湖空间管控的形势与建议

随着国家国土空间规划体系建立，空间格局不断重塑，河湖空间管控的内涵、目标和维度都发生了变化，分析面临的形势和机遇。

1.形势分析

（1）河湖空间管控内涵更加丰富

国际上，荷兰、日本等一些国家已将水利直接纳入国土空间系统治理范畴。江苏省国土空间规划提出构建“两心两带两屏多廊”生态空间格局，陆域生态保护红线以大江大湖为重要载体提供生态产品。自然资源统一确权登记以河湖管理范围、水域岸线功能区界线为依据登记水流资源，关联水资源管理等公共管制要求。河湖作为重要的国土资源，将以保障水安全作为国土空间治理的核心价值之一，对其空间要素和资源属性的保护逐步提升，拓展内涵至全域治理、空间运维、功能运行，以及水域、岸线和资源的差异化管理。

（2）河湖空间管控统筹难度增大

各行业根据自身职能和相关法律法规制定了涉及空间领域的多种规划，划定的各种管控线及其功能区重叠交叉，并对土地提出不同用途管制需求，形成碎片化空间管控政策。例如生态保护红线内既存续了耕地，同时又是河湖范围，三者的国土空间要素存在排他性，管控规则不尽相同，实现管理目标的难度较大。编制国土空间规划将原来分散在各个规划中的冲突矛盾集中到唯一平台上通盘考虑，而河湖作为国土治理焦点将会面临协调难度和指标压力。

（3）河湖管理的目标提升

新发展阶段河湖管理的目标提升为保卫国土水安全、提高水土资源利用效率和建设幸福河湖。保卫国土水安全通过完善河湖连通布局、修复水文循环、提升河湖调蓄能力等措施来实现。提高水土资源利用效率依托水域岸线空间管理，促进水域、岸线与空间高效匹配，实现资源的优化配置以及保值增值。通过平衡公益性和开发性功能，在保障人居环境安全、耕地粮食安全和生态环境安全基础上建设幸福河湖，满足精神享受和文化传承需求。

（4）河湖管理的维度变化

水法、防洪法、水利工程管理条例等法律法规制定了河湖、工程的管理规则，在行业管理中起到了指导约束作用。人类在对自然河湖改造中，形成了多样性、流动性和交互性功能空间，协调同一实体空间上不同功能适宜性之间的关系只能通过治理空间来实现。治理空间作为国家或行业行使公权力的范围载体，表现为行政单元、空间规划、功能区划等，通过治理关注河湖与其他空间的共存关系。

2.对策建议

（1）依托国土空间规划体系协调管控诉求

国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据，建立“五级三类”规划体系促成“多规合一”，实现国土综合治理领域的唯一性和权威性，对专项规划具有指导约束作用。因此，涉及河湖空间的管控诉求与体系如何统一是一项重要课题。编制水利专项空间规划应划定水利空间，在总体规划中明确外包线范围，并纳入国土空间规划“一张图”进行管理，对妨碍公益性功能运行的行为提出整改方案，维护河湖空间完整；按照“四水四定”原则，根据水资源承载能力和洪水高风险区管控要求，提出城镇开发边界的优化建议，保护水网结构完整和连通良好。规划经批准后，划定的水利空间界线将作为河湖空间管控的重要依据。依托省国土空间规划委员会的议事协调机构，利用联络员制度开展行业交流、技术交底、业务对接，让全社会逐步认识和接纳河湖管控的重要性，使河湖从工程管理升级为空间治理，从分散管理升级为多头共管，使河湖管理融入国土空间治理体系。

（2）完善管控策略的顶层设计

参与国土空间治理，明确河湖的功能定位、用途优先级以及与各类空间的相互关系，通过编制管理类专业规划明确河湖空间的发展策略，细分空间功能，开展差异化和精准化管控，适应土地利用的复杂性。从全域治理视野，分别编制河道、湖泊和水库的管理类条例或规划，作为河湖空间治理、开发、利用、管理的顶层设计，审视河湖所在国土空间的开发方式、功能定位和结构组织，将法律法规所规定的管控性要求在范围上进行划定、功能上进行排序、空间上进行协调、措施上进行综合，更多触及多部门协作、公共资源的配置、公众参与的途径与方法、多利益主体的共治与协商，实现条例或规划在河湖资源保护利用中的顶层地位。

（3）划分空间尺度细分管控内容

借鉴和对应国土空间规划分级分类体系，将河湖空间按尺度实现流域—区域—河湖的传导，分级分区界定功能。流域级和区域级侧重对河湖功能定位、格局、规模及目标的管控，河湖级侧重对界线、范围、质量及用途的管控。流域级，主要依据流域综合规划、防洪规划、水资源综合规划等，结合水系专项规划等，明确水系的分类分级体系，各级分别划分管理范围和事权。区域级，开展河湖空间研究，提出水网功能的空间布局，划分行洪除涝通道、清水走廊通道和生态修复廊道等类别，有侧重地提出治理、保护与管护方案，为单体保护提供总体要求。河湖级，应划定水利管理范围，开展水域岸线功能区划分，研究河湖滨岸带空间重构及生境优化技术、弃土区土地资源配置技术等，为空间重塑工程提供支撑。

（4）完善河湖空间适宜度的评价方法

通过评价河湖的空间适宜度来衡量空间问题，实施科学管控，但目前尚未制定针对河湖空间适宜度评价的技术规定。与之相关的《河湖健康评价指南（试行）》提出河道或湖盆的空间物理结构指标，包括河流纵向连通、河岸带宽度、岸线自然状况等因子，计算结果侧重于结构稳定性和水量交换能力。例如河岸带宽度指数考虑了适应地形地貌的差异化赋分标准，但未区分城市与农村、城市规划蓝线与水利管理范围线的差异，弱化了河湖管理的社会属性，而这恰恰是水利参与国土治理的影响因素。评价河湖空间适宜度在尺度上以宏观和微观相结合的方式，微观考虑河湖禀赋和能力，宏观以国土空间规划布局和规则为前提，关联“三区三线”划定成果，兼顾安全保障、资源再生和社会服务，衡量服务主体功能区的能力。

（5）探索高效智能化的管理手段

河湖管控的对象面广量大，对高效智能化的管理手段有迫切需求。依托数字孪生流域建设方案，江苏省在“2+N”水利智能业务应用体系内拟拓展河湖管理业务模块，升级为“3+N”体系，模块集成河湖实时监测、评价、应对、监管等一体化管理流程，对下垫面、水域、岸线的状态，以及突发性违法行为开展常态化机器监测和诊断，提供初步筛查功能，向“互联网+河湖监管”模式过渡，为管控决策提供支持。

四、结 语

处置河湖空间问题同建立国土空间规划一样依赖于多部门协作，水利行业必将也必须参与到国土空间综合治理实践中，而河湖是最重要的环节，决定了水利空间治理的成效。新形势下，国家正在建立全新的国土空间规划体系并监督实施，为解决历史遗留的水利空间问题提供了契机。通过编制水利专项空间规划，将以河湖为主体的水利空间逐步融入国土治理体系，为提高河湖空间管控能力开辟了新路径。结合江苏省河湖空间管理实践经验，提出依托国土空间规划体系协调管控诉求、从顶层设计完善管控策略、加强管控空间尺度传导、完善河湖空间适宜度的评价方法和探索高效智能化的管理手段5 个方面的建议。国土空间规划批准实施后，河湖在规划监督、实施和评估等方面的空间问题将以河湖空间适宜度评价结果为依据，明确空间问题源、风险源以及责任方，利用规划修编调整时机整改完善，以此为基础严格开展水工程建设规划同意书审批、外行业空间区划调整征求意见等涉及河湖空间管控的工作。