论征地补偿与入市收益的协调

周涵睿,徐 键

(上海财经大学 法学院,上海 200000)

长期以来我国实行的是建设用地国有制[1]。集体土地只有被征收为国有土地后,才能入市。2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)改变了建设用地的使用模式,允许集体经营性建设用地有条件地直接入市。新的规则,为推动构建全国统一的建设用地市场扫除了制度障碍,但同时也产生了集体土地的征收补偿与入市收益之间的协调问题。

土地制度改革的本质在于重构利益格局[2]。能否协调好征地补偿与入市收益的关系,不仅会影响集体土地的征收工作,更会牵涉农地入市的推进工作。立法层面上没有对此作相应的安排,学理上则基本将该问题置于土地增值收益分配的理论框架中加以讨论[3-4]。有学者认为,入市形成的市场价会对征收补偿采用的“区片综合地价”构成挑战,产生增值收益分配在征地与入市之间的失衡。为解决收益分配的失衡问题,应当在建设用地征收中采用市价补偿,农用地征收的“区片综合地价”则以“规划所允许的最佳用途”为基础进行测算;在此基础上,通过税收来实现征收补偿与入市收益之间的总体均衡[4]。不过,除成片开发征收情形外,适用征收的建设项目因其公益用途,往往难以讨论增值问题。因此,增值收益分配的理论框架面临解释力不足的问题。鉴于此,本文拟从社会公平理念出发,系统地探讨集体经营性建设用地入市制度建立后,如何协调征地补偿与农民集体的入市收益这一问题。

1 集体土地征收与入市收益分配的平衡困境

从实践上看,农民集体通过入市获得的收益明显高于征地补偿。《土地管理法》修改后,征地补偿标准有所提高,但这并不能消解其与入市收益之间的失衡问题。

1.1 平衡困境:征地补偿与入市收益差距较大

在“三块地”改革之初,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《试点意见》)指出,要“实现土地征收转用与集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例的大体平衡”。但对试点实践的测算表明,征收模式下农民集体获取的土地增值收益比例约为23%,而入市模式下该比例为20%—85%(高调节金)或70%—95%(低调节金)[5]。具体到收益值上,官方数据显示,截至2018年,试点地区每亩集体经营性建设用地的平均入市价格约为114万元[6]。按20%—50%征收调节金后,农民集体的平均入市收益约为22.8—57万元/亩。而即便是经济发展水平较高地区的征地补偿标准也普遍低于该收益水平。例如,根据《杭州市人民政府关于调整杭州市征地区片综合地价标准的通知》(杭政函〔2020〕70号),杭州市的区片综合地价(建设用地征收补偿标准)为4.8—52万/亩;根据《江苏省南京市政府公布2021年最新征地区片综合地价(征地拆迁补偿标准)的通知》(宁政发〔2020〕140号),南京市江南六区的区片综合地价(征地拆迁补偿标准)则为9.37—16.41万元/亩。由此可见,农民集体在入市模式下获取的土地收益要远高于征收模式。

征收和入市属于不同的逻辑,收益上有所差别实属正常,但这种差距也应被控制在合理的限度内。规划决定了某地块是被征收还是可以入市。但若仅因规划的原因而致农民集体获得的土地收益差距悬殊,则并不符合基本的公平观念。同时,对于被征收人而言,征收属于基于公益需要作出的特别牺牲,理应获得公平、合理的补偿(《土地管理法》第四十八条第一款)。征地补偿与入市收益之间的差距过于悬殊,无疑会背离公平、合理的要求。

征地补偿与入市收益之间的失衡也会带来衍生性问题。第一,增加土地征收的难度。农民集体作为理性经济人自然更倾向于选择入市,而抗拒征收。这不利于城市近郊土地征收以及“城中村”拆迁等问题的解决[7],进而对城市规划的实施产生直接的影响。第二,不利于协调推进农地入市工作。在建设用地国有制模式下,地方政府能够通过土地一级开发,为城市建设与公共服务提供财政支持[8]。允许农地入市意味着打破地方政府对建设用地一级市场的垄断,使之无法继续大规模“低征高卖”建设用地[9]。同时,缩小征地范围、提高征地补偿标准的征地制度改革也进一步缩小了价格剪刀差。在“土地财政”无法继续的情况下,若政府参与入市增值收益分配的比例较低,则极有可能出现地方财政入不敷出的情况。地方财政不足会导致地方政府无力推进入市,无法有效进行基础设施建设和公共事业发展,更会影响地方经济的可持续发展和社会稳定[10]。因此,有必要从制度层面改变征地补偿与入市收益差距较大的失衡状况,构建二者平衡协调的土地利益分配格局。

1.2 失衡根源:法律制度与调节机制未臻完备

造成征地补偿与入市收益的失衡,有多方面原因。例如,“因行政性干预和国家对土地市场的长期垄断,我国土地征收补偿标准普遍偏低”[11],因而无法与基于市场机制调节的入市价格相比。再如,为推进改革试点工作,各试点地区确定的土地增值收益调节金比例弹性较大。收取比例偏低,可以减少改革试点的阻力。但是,造成征地补偿与入市收益失衡的根源还是在于法律制度的供给不足,甚至是制度缺位。这就要求国家应当尽快建立健全有关征收补偿与入市收益分配相协调的法律制度与调节机制。

修改后的《土地管理法》废除了“原用途+产值倍数法”补偿标准(原《土地管理法》第四十七条第二款),建立了“区片综合地价+社会保障”补偿制度(《土地管理法》第四十八条第三款)。这在一定程度上提高了农用地的征收补偿标准。不过,区片综合地价标准的确定及适用仍存有问题。一方面,区片综合地价参考的非市场要素过多。在现有制度框架下,区片综合地价的确定,应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素。尽管其中一些因素与市场价值直接相关,但因需参考的要素较多,综合确定的区片综合地价与入市价存在一定程度的背离。这在客观上造成了征地补偿与入市收益的失衡局面。另一方面,区片综合地价的适用范围过窄。立法上仅规定农用地的征收补偿适用区片综合地价,建设用地和未利用地的征收补偿标准,立法上则并未作统一的安排。例如,修改后的《土地管理法》第四十八条第四款授权省、自治区、直辖市制定农用地以外的其他土地的征收补偿标准。2021年修订的《土地管理法实施条例》也没有对农用地以外的集体土地征收补偿建立统一的规则,而是任由地方自由形成。由于入市仅限于集体经营性建设用地,而建设用地的征收补偿标准又缺乏法律的具体规定,这为征地补偿与农民集体入市收益的失衡提供了可能性。

实践中,农民集体土地的入市收益总体偏高。这主要是由土地增值收益分配不合理造成的。引起土地增值收益分配不合理的根源之一是缺乏科学有效的利益调节机制[12]。各试点地区按照《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》的规定,收取增值收益调节金。但该办法并未规定调节金的征收标准或规则。修改后的《土地管理法》仅规定了入市的条件和程序(第六十三条),没有规定土地增值收益调节金或者其他收益分配方式。立法者在入市增值收益分配问题上较为踌躇,尚未形成统一的分配方案。通常而言,社会财富的分配应遵循以下原则:初次分配以人们向市场提供的生产要素为基础;二次分配主要由政府的税收政策或扶贫政策等实现;三次分配基于道德力量,通过公益捐献等方式实现[13]。这一分配原理已为国家政策所吸收,成为财富分配的指导性原则。(1)2019年10月31日,中共十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出:“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制,强化税收调节,完善直接税制度并逐步提高其比重。完善相关制度和政策,合理调节城乡、区域、不同群体间分配关系。重视发挥第三次分配作用,发展慈善等社会公益事业。”确立了社会主义市场经济条件下,社会财富的三层利益分配机制。土地资源作为一种社会财富,理应在此原则下构建相应的土地增值收益分配制度。因此,土地增值收益再分配机制的缺失,是导致实践中农民集体土地的入市收益远高于征地补偿的制度性诱因。

2 土地征收与集体经营性建设用地入市的异质性

协调征地补偿与农民集体土地的入市收益,并非追求二者的均等化。征收与入市是两项不同的制度设计,因此,在收益分配上也会存在差异性。厘清征地与入市的区别,对于协调征地补偿与农民集体土地的入市收益,非常重要。

2.1 公益性用途与经营性用途

集体土地的征收与入市,首要的区别在于,前者具有目的公益性和国家强制性,后者则为经营性和非强制性。建设用地使用制度的改革思路就是对这一区别的遵从。(2)自十八届三中全会以来,中央改革集体建设用地供应体制的整体思路相当明确,即要打破“集体土地用途管制+土地征收”的一元化建设用地供应模式,转而实施“公益性建设用地征收+非公益性建设用地入市”的双轨制建设用地供应模式。例如,中共第十八届三中全会提出要“建立城乡统一的建设用地市场”,中共十九大报告中强调“要建立健全促进城乡一体化发展的体制机制和政策体系”。修改后的《土地管理法》规定土地征收“公共利益的需要”的具体情形,并确认集体经营性建设用地入市,就是对“公益性建设用地征收+非公益性建设用地入市”改革思路的回应。土地用途的差异性,也意味着在征收与入市两种情形下,土地的增值状况具有差异性。具体而言,入市的土地用于经营性用途,入市后一般会产生土地增值。(3)从概念上讲,土地增值并不等于土地增值收益。前者是指土地价值潜在的增长,具有“价值性”;而后者是指土地增值“变现”的结果,具有“价格性”。入市价格因而包含了该部分可预期的增值。但征收的土地,除“成片开发征收”情形以外,其用途为公益性建设,因而难以产生明显的增值。补偿标准的确定自然也无法包含增值利益。按照传统的增值收益分配理论,既然征收与入市的增值状况不同,则作为分配结果的征地补偿和入市收益也应当不同,甚至理应有明显差别。问题在于,同样区位的集体土地,因征收和入市的差异而产生利益分配上的显著差异,就分配结果而言,无疑缺乏正当性基础。因此,在“公益性建设用地征收+非公益性建设用地入市”的双轨制模式下,继续沿用增值收益分配理论来分析土地征收问题,既难以做到理论自洽,也不能合理协调征地补偿与农民集体入市收益。

同时,根据《土地管理法》第四十五条第一款的规定,“符合特定条件的成片开发”也属于“公共利益的需要”的情形,可以实施征收。成片开发作为一种综合性开发建设活动,用地构成更为复杂,其建设范围内既有道路、绿化、水电系统等公用基础设施用地(公益性用地),也有工业、商服、住宅等经营性用地。如何确定成片开发征收的征地补偿标准,使之与公益项目征收的征地补偿标准以及农民集体土地的入市收益相协调,也是进行制度设计时必须予以思考的问题。

2.2 “转权获利”与“保权获利”

集体土地的征收与入市还有另一个重要区别,即土地权属变动的差异。这也会影响收益分配。征收是基于公共利益的需要,依法将集体土地收归国有,并给予补偿的活动。入市则是通过出让、出租等方式处分集体土地使用权的活动。在征收模式下,国家通过向农民集体给予补偿而强制性取得被征收土地的所有权。补偿属于向农民集体一次性支付包含可预期增值在内的土地价值的对价。但在入市模式下,农民集体仅是在一定期限内让渡土地的使用权。理论上,农民集体可以获取的土地增值收益具有永续性和长久的可期待性[3]。因此,就具有同样现状用途的集体土地而言,农民集体取得的征地补偿理应高于入市收益。然而,实践中的分配结果往往是农民集体所获得的入市收益高于征地补偿。这一分配结果无疑难以准确反映征地与入市的权属差异。因此,在衡量征地补偿与农民集体的入市收益时,不能忽视二者在“转权获利”与“保权获利”上的区别,否则会出现后者高于前者的不合理分配结果。同时,也不能一味地强调征收补偿与入市收益的均等化,或是单纯参照入市价格来确定征地补偿标准。

2.3 评估价格与市场价格

集体经营性建设用地入市的价格,由反映市场需求的竞争机制所形成,属于市场价格[14]。但目前的土地征收补偿标准,性质上属于政府定价。在《土地管理法》的修改讨论中,有不少意见提出应按市价补偿。《十三届全国人大常委会第七次会议审议土地管理法、城市房地产管理法修正案草案的意见》《十三届全国人大常委会第十一次会议审议土地管理法、城市房地产管理法修正案草案二次审议稿的意见》《中央和地方有关部门对土地管理法、城市房地产管理法修正案草案的意见》《土地管理法、城市房地产管理法修正案草案向社会公众征求意见的情况》等文件中,都有“按市价补偿”的建议。学界亦有不少专家学者主张采用市价标准进行补偿[15]。有学者进一步认为,应采用“市场价格补偿+合理征税”的“税收模式”实现土地征收增值收益分配的二次分配[16]。不过,被征收的集体土地是否具有市场价格,却存在疑问。

经济学意义上的市场价格是“有意愿交易的各方达成一致过程的结果,通过调节各自的供需得以实现”;其“表达了交易商品的价值,体现了主体们赋予它的效用以及稀有程度”[17]。因此,被征收的集体土地很难形成严格意义上的市场价格。首先,土地征收缺少市场价格形成的要素。一方面,土地征收属于国家的强制性行为,缺少双方自由谈判协商、“讨价还价”的议价空间;另一方面,土地的征收须以公共利益的需要为基础,且在征地过程中农民集体也不是所谓的“供应方”,这意味着集体土地在征地模式下,并不存在“供求状况”。其次,所谓“集体经营性建设用地入市后,集体土地就有市场价格了,征收集体建设用地应当按照市场价格补偿”的观点有失偏颇。原因在于,征地与入市存在“转权获利”与“保权获利”的差别,不能简单地将一定时期内土地使用权的出让价格,视作集体土地所有权的市场价格。此外,土地的现状类型不同,价格也不宜等同。具体而言,入市的集体土地现状类型必须是建设用地,而被征收的土地除了建设用地,也可以是农用地、未利用地。事实上,被征收的集体土地没有市场价格的根本原因在于,在土地公有制下,土地所有权不能买卖,(4)《宪法》第十条明确规定,“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。因而公有土地不属于“商品”,而是一种公有生产资料。在禁止土地买卖的情况下,不存在所谓的“土地所有权市场价格”,也就不存在按照土地市价补偿的做法[18]。

即使被征收的土地有所谓的市场价格,其本质也应当是评估价格。但是,采用评估价格进行补偿未必合理。首先,评估标准的确定复杂且困难。这不仅体现在时间节点对市场价值的认定会产生影响,还表现为科学的评估方法的缺失。诚然,房屋征收中有“可比销售法”“类比置换法”等评估方法。但土地征收不同于房屋征收,上述评估方法可能并不适用于评估土地价值。以可比销售法为例。可比销售法即“以近期可比财产的历史市场交易数据来评估被征收财产的价值”[19]。这种评估方法已经体现在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定,被征收房屋,无论其目前用于教育设施,还是商业设施,其补偿标准都应依据房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格来确定。问题在于,对于集体土地征收而言,由于土地所有权不能买卖,能够买卖的只有土地使用权,因此并不存在“近期可比财产的历史市场交易数据”,从而缺少可比销售法的适用空间。其次,根据评估价格进行征地补偿,有违“同地同价”原则。同地同价原则中,“同地”意指同一区域的地块,“同价”意指同一水准的补偿。同地同价原则,是指在同一区片内,不同地块的征地补偿标准相同,不因征地目的(即土地用途)不同而有差异。然而,根据评估价格确立征收补偿标准,需要对每一幅地块都进行价值评估,并给付不同的征收补偿。最终的结果是造成在同一区片内,不同地块的征地补偿标准因征地目的(即土地用途)不同而产生差异。追求公平的结果是造成了不公。在此前提下,“征地补偿标准按照市场价格或者第三方评估的土地价值进行补偿”的观点有待商榷。

3 征地补偿与入市收益的协调逻辑

3.1 确立“相向而行”的协调思路

逻辑上,协调征地补偿与农民集体的入市收益有3条路径:一是提高征地补偿标准,减少其与目前农民集体入市收益的差距;二是通过政府参与入市增值收益的分配,来降低入市收益,使之向目前的征地补偿标准靠拢;三是对征地补偿标准和入市收益均进行调整,使二者相向而行,趋于平衡协调的状态。本文认为,从公平合理的协调目标出发,基于“产权+贡献”的收益分配依据,第三条路径是相对公平、可行的选择。

在“相向而行”的协调思路下,针对入市增值收益,应当通过税收的方式进行二次分配调整。土地增值的产生来源和理论归属大多可归因于社会,因此,作为公共利益代表的政府应当参与分配。根据“初次分配基于产权,二次分配基于税制”的社会财富分配原则,政府既不是集体经营性建设用地的所有权人,也不是使用权人,不应参与初次分配,而是应采用税收的方式对入市增值收益加以调节。通过建立完备的入市增值收益税制和有效的征管机制,不仅有助于“土地增值社会返还”这一目标的达成。同时可以通过税种、税基、税率的变化以及财政转移支付等手段来动态调节和平衡不同主体、不同地方区域在土地增值收益分配中的比例[16]。以税收调整为基础,农民集体的入市收益确定为“入市价格(即集体经营性建设用地使用权出让价格)-相应税收”所剩余的部分。

针对征地补偿,已如前文所述,无论是市场价格还是评估价格,都不适宜作为补偿标准。目前实行的区片综合地价制度能够较好地实现公平协调理念。制定区片综合地价应遵循维护被征地农民合法权益、同地同价、协调平衡与公开听证4项原则[20]。从内部视角来看,区片综合地价相比原先的“原用途+产值倍数法”补偿标准,更有利于维护被征地农民的合法权益,以及保障同地同价;从外部视角观察,基于协调平衡原则的要求,将“与农民集体入市收益的平衡协调”纳入制定区片综合地价的考量范畴,具有法理支撑。具体而言,制定区片综合地价的协调平衡原则,主要指“区片综合地价不得低于当地原征地补偿标准,省级行政区域内各市县的区片综合地价应当互相衔接”。若进一步拓宽协调平衡范围,则可以将“与农民集体入市收益的平衡协调”作为协调平衡原则的内涵之一。但是,我国目前的区片综合地价制度存在参考要素过多、适用范围过窄等不足。因此,欲有效发挥区片综合地价制度的平衡协调作用,一个基本的改革思路是:在明晰征地与入市异质性的前提下,重点参考农民集体的入市收益,来制定区片综合地价;同时,将区片综合地价标准的适用范围,拓宽至建设用地和未利用地的征收补偿。

上述协调思路能够较好地发挥政府和市场“两只手”的调节作用,既可充分利用市场价格机制保障农民集体和农民的土地财产权益,又可运用行政调控手段防止不公平分配乃至暴利的发生。具体而言,入市价格由市场机制形成,通过供需反映集体土地使用权的价值;在此基础上产生的入市收益则经过税收这一行政性要素的过滤,实现部分涨价归公;征地补偿标准采用区片综合地价,虽然本质上依然是政府定价,但由于重点参考入市收益要素,从而破除国家在土地增值收益分配中的绝对主导权,达到提高征收补偿标准的效果。

3.2 按“产权+贡献”分配土地收益

在“公益性建设用地征收+非公益性建设用地入市”的建设用地使用双轨模式下,征收产生的增值收益极为有限。因此,单纯在土地增值收益分配的理论框架下讨论征地补偿与农民集体入市收益的协调,具有一定的局限性。理论上,无论是征地补偿还是入市收益,均包含“所有权(使用权)本身转移的对价”和“分配到的土地增值收益”两部分。其中,权利转移价格的分配依据是产权归属,土地增值收益则按照“增值贡献”进行分配较为妥当。

因征地与入市存在“转权获利”与“保权获利”的区别,权利转移价格也应有所差别。理论上,所有权转移的价格应当高于使用权有期限转移的价格。当然,土地的现状用途对于权利转移价格也会产生影响。通常而言,现状用途为建设用地的价值高于农用地,现状用途为农用地的价值高于未利用地。由于入市土地的现状用途限于建设用地,因此,其权利转移价格并不必然低于农用地征收补偿的权利转移价格。

关于土地增值收益分配,学界大体有“涨价归公”“涨价归私”和“公私兼顾”3种观点。他们主要从增值贡献、产权归属、地租形态和公平正义4个角度切入研究[21]。“公私兼顾”的分配原则更为妥当,因为采用“增值贡献”标准作为土地增值收益的分配依据,较为符合公平合理的协调目标。总体而言,土地增值的形态包括投资性增值、供求性增值和用途性增值[22]。其中,投资性增值包括宗地直接投资性增值和外部投资辐射性增值[22]。前者是指对某一宗地进行“七通一平”之类的开发所形成的土地增值。按照经济学的“谁投资谁受益”理论,直接投资性增值由相应的投资者共同分享。外部投资性增值是由于周边基础设施建设和商服设施建设所引起的增值。基础设施的修建主要由政府和公共部门实施,相应的增值应归属社会。供求性增值,即因土地资源总量有限、资源稀缺等因素引起的增值。它是土地自身因素和外部因素共同作用的结果,土地所有权人和社会因而可以共享。用途性增值,是指土地用途变更产生的增值。这种增值是规划调整的产物,应归属于社会。

诚然,土地增值的来源易识别,每种来源引发的增值量却难以核算[23],这意味着增值贡献理论难以提供精准化的土地增值收益分配比例。但不可否认的是,这一理论为我们建立相对合理的土地增值收益分配制度提供了较好的分析框架。根据土地增值的形态和来源,能够大体确定国家、集体、其他投资者等各类主体参与分配的比重。至于具体分配比例和方式,则需通过建立增值收益分配机制来解决。

按照增值贡献理论,土地征收过程中,被征地的农民集体作为土地所有权人,有一定的供求性增值贡献,但比例并不大。若采用市价进行征地补偿,使土地增值收益归农民集体和农民所有,显然遵循的是土地私有制的地租分配逻辑,背离社会主义公平正义理念[24]。同理,入市模式下,农民集体的增值贡献主要包括供求性增值以及进行建设性投资情况下的直接投资性增值。农民集体可以依照其增值贡献取得一定比例的土地增值收益,其余土地增值收益应当“归公”。

4 集体土地征收与入市收益分配的协调路径

4.1 建立集体土地入市和再流转增值收益税制

“一个理想意义上的土地制度应该是国家基于社会公平理念占有土地的大多数增值收益,进而实现土地财富再分配的制度。”[25]征地补偿与农民集体入市收益失衡的根源之一即缺乏入市增值收益再分配机制。目前,国有建设用地使用权出让和转让中涉及的税制包括土地增值税、城镇土地使用税、契税和印花税等,对集体建设用地的税制则缺乏规定,亟待立法完善。从纳税主体看,一级市场上的集体建设用地所有者、二级市场上的集体建设用地使用者作为供应方,是土地入市(或再转让)收益的获得者,因而也是主要纳税人[26]。

关于税种的选择,学界争议较大。(5)本文主要探讨的是集体经营性建设用地入市与再转让的专门税种。在入市与再转让环节的市场交易与产权变更过程中,应当依照法律缴纳印花税、契税等税费,与现有税制相衔接。对此,学界并无争议。2020年8月11日通过的《契税法》第二条和2021年6月10日通过的《印花税法》(特别是该法所附属的《印花税税目税率表》),也不再对国有土地和集体土地进行区别对待,而是统一规定“在中华人民共和国境内,除土地承包经营权和土地经营权转移外,土地使用权出让、转让应当依法缴纳契税和印花税”。有学者认为,可以修改、扩大现行土地增值税的适用范围,将集体经营性建设用地交易纳入进来[27]。有学者主张,国家应通过土地增值税、企业所得税、个人所得税等税收方式分享土地增值收益[4]。另有学者认为,在入市环节,应增设集体土地入市所得税,对集体经营性建设用地入市所得进行征税;在再转让环节,应采用土地增值税方式[11]。本文认为,对于集体经营性建设用地入市和再转让,通过扩大现行土地增值税的适用范围,将集体经营性建设用地入市和再转让纳入征税对象的方案,具有理论自洽性与现实可行性,是较为稳妥的制度选择。

理论上,集体土地入市(或再转让)价格实际上是“土地使用权本身暂时性转移的对价”和“土地增值收益”两部分的总和。根据“增值贡献”理论,国家只能对土地增值收益部分征税,不宜对集体土地原有价值部分征税。2019年7月公布的《土地增值税法(征求意见稿)》,也将“出让、转让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物”一并纳入土地增值税的征税范围。但是,由于计算土地增值收益涉及土地取得成本,由谁来核算土地成本以及怎样核算,颇为烦琐[28],于是该征求意见稿提出了一种替代性的征收方案,即按照转移房地产收入的一定比例征收土地增值税。这种征收方案虽然简单易行,但其性质已然变成了一种所得税[4]。本文认为,在集体经营性建设用地入市时,利用“土地增值=转移房地产所取得的收入—取得土地使用权所支付的金额—开发土地的成本(费用)—新建房及配套设施的成本、费用或者旧房及建筑物的评估价格—其他法定扣除”这一计算公式,可以计算出该幅土地财产价值的增值额[29]。由于入市的集体经营性建设用地并不存在“取得土地使用权所支付的金额”,不妨由各地参考当地的集体建设用地平均征收补偿标准,设定取得土地使用权的标准成本。(6)此处“取得土地使用权的标准成本”反映的正是“建设用地的使用权暂时性转移的对价”。理论上,该标准成本应当低于建设用地的征地补偿标准,这是由土地征收与入市的异质性所决定的:入市仅转让一定期限内的土地使用权,而征地是土地所有权的永久性移转。在此基础上,计算入市土地的土地增值收益并征收一定比例的土地增值税。如此一来,既能发挥好土地增值税调节入市土地增值收益的功能,同时也能建立入市土地成本与征地补偿标准之间的联系,从而为征地补偿与入市收益之间的平衡协调奠定制度基础。

在税率方面,《土地增值税法(征求意见稿)》第八条采用累进税率的计算方式基本符合“公平合理”的协调目标,只是在具体税率的设置上还有待斟酌。考虑到入市土地增值额计算的特殊性,建议与国有建设用地的土地增值税税率进行区分规定,主要考量以下因素来确定具体税率:一是入市土地所属农民集体的增值贡献度(包括供求性增值和直接投资性增值);二是与国有建设用地使用权有偿出让税率、征地补偿标准的协调;三是财政的需要。在税权划分上,因为集体经营性建设用地的增值主要依靠地方政府提供相应的基础设施和公共服务,因此应当将集体经营性建设用地入市和再转让的土地增值税界定为地方税,由地方财政征收、管理、使用,以保障地方财政收入,提高地方政府从严征管的积极性。

4.2 完善以区片综合地价为基础的征地补偿标准

协调征地补偿与农民集体的入市收益,应当充分利用区片综合地价这一制度工具,将其适用范围拓宽至建设用地和未利用地。集体建设用地征收可以采用区片综合地价作为补偿标准,这是由我国特殊的土地制度所决定的。考察国外的立法例,各国的征地补偿形态大致可以归结为“一般补偿”和“具体补偿”两种类型。从欧洲国家的情况来看,一般标准适用于农用地征收,具体标准适用于建设用地征收。主要原因在于,在土地私有制国家,公民私有的建设用地的价值差异较大,而农用地的价值差异并不大。因此征收时应当考虑建设用地的价值差异性,否则就会造成不公平的补偿结果。但中国作为土地公有制国家,其土地制度具有特殊性。在中国的集体土地上,所谓的经营性、公益性、居住性用途是一种指令性(行政化)的结果,即集体建设用地属于配给制的产物,而不是一种市场化的分配。加之《土地管理法》修改前,集体建设用地的流转为法律所禁止,所以集体建设用地事实上不存在价值差异性,其补偿标准也没有必要具体化。在标准设计上,应当在考虑征地和入市权属差异的前提下,主要参考区片内的平均集体经营性建设用地入市收益,合理确定建设用地的区片综合地价,并且每3年调整或者重新公布一次。

由于土地性质与用途等方面的不同,农用地征收补偿标准的建构相比于建设用地而言更为复杂。对于农用地区片综合地价,《土地管理法》列举了土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等6个考量要素,但在实践中会产生缺乏统一性和可操作性的问题。本文认为,农用地区片综合地价的制定应主要考虑农用地等级、集体土地直接入市收益两方面因素。在我国,农用地按照自然属性和经济属性划分为若干等级,其价值差异化的直观反映即农业产出的不同。加之农用地通过“三权分置”改革实现了市场化,能够获得社会层面的价值评价,因此农用地的补偿标准应当根据农用地等级作出一定的区分。相比于“土地原用途、土地资源条件、土地产值”这样的表述,农用地等级更为直观和统一。至于土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平,事实上属于市场化要素,可以在用途区分的前提下,参考区片内农民集体的平均入市收益进行确定。如果区片内的建设用地制定了区片综合地价,则以建设用地区片综合地价作为衡量要素,更具合理性。另外,农用地的征收补偿还包括安排被征地农民的社会保障费用,对此也应当纳入征地和入市的利益协调体系加以考量。总的补偿原则依然是在考虑征地与入市异质性的前提下,实现“公平合理”的协调目标。

此外,应当将集体未利用地的征收补偿同样纳入区片综合地价的适用范围当中来。中央政府可以统一规定未利用地的区片综合地价相对于农用地或建设用地区片综合地价的调整系数,以此协调不同类型集体土地的征收补偿标准。以区片综合地价为基础的征地补偿标准同样可以适用于成片开发征收。具体而言,成片开发征收涉及不同类型集体土地的,只需各自适用相应的区片综合地价,从而实现相对公平、可操作的成片开发征收补偿(表1)。

5 结语

能否协调好集体土地征收与入市的收益分配,既事关土地征收和集体经营性建设用地入市的统筹推进,也事关社会公平正义和国家长治久安。本文认为,解决征地与入市收益分配失衡的关键在于加大法律制度供给,建立并完善土地增值收益再分配机制。基于征地与入市在土地用途、土地权属和土地价格形成机制等方面存在的差异,在协调逻辑上,应确立“相向而行”的协调思路,并按“产权+贡献”分配土地收益。在协调路径上,应建立集体土地入市和再流转增值收益税制,采用土地增值税的方式调节农民集体的入市收益;完善征地补偿标准,建立农用地、建设用地和未利用地一体化的区片综合地价制度。尽管“中国土地问题的复杂已经超乎我们的想象,没有任何一种模式能从根本上彻底解决土地增值收益公平与效率兼顾问题”[30],但这并不意味着放弃协调征地补偿与入市收益的努力。进一步加强法律制度供给,构建合理的土地增值收益再分配机制,不断提高征地补偿与入市收益的公平性,仍是接下来的改革方向。