数字政府建设的法治困境及其因应

铁德铭

(中南财经政法大学 法学院,湖北 武汉 430073)

2021年8月,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》,其中第九部分提出要“健全法治政府建设科技保障体系,全面建设数字法治政府”,标志着我国法治政府建设进入数字化转型新阶段[1]。2022年6月国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》,提出到2025年和2035年数字政府体系建设的两阶段工作目标,明确了数字政府建设的七方面重点任务。党的二十大报告指出,全面推进国家各方面工作法治化。这一系列重大部署,将数字政府提升到了国家战略高度。在我国迈向数字化之际,数字技术的应用远远先行于规则。一方面,政府数字化转型带来政府运行流程的再造、治理模式的优化以及权力运行的重塑;另一方面,政府数字化转型也带来数字权力扩张对公民私权利的侵害、政务数据及其个人信息安全保障等问题。可以说,尽管我国现有数字政府建设已经取得明显成效,但仍然存在着诸多法治困境,伴随新技术快速发展在政务领域的应用而不断涌现出的新型治理问题,呼唤法治化予以因应。如何在政府治理现代化中实现数字化与法治化的深度融合,回应数字政府建设的法治需求,因应数字政府建设的法治困境,确保数字政府建设始终在法治的轨道上前进,成为完善中国特色社会主义法治道路上一个无法回避的问题。

一、法治化与数字政府建设的契合

习近平总书记在党的二十大报告中指出,必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家,全面推进国家各方面工作法治化。在国家将依法治国方略提到新高度的大背景下,法治化建设已经成为数字政府建设的核心要素,也成为数字政府未来发展的重要标志以及解决数字政府价值冲突的重要路径。

(一)法治化是数字政府建设的核心要素

在现代国家,法治是国家治理的基本方式,是国家治理现代化的重要标志,国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路[2]。国家提出“建设数字法治政府”并非简单的“监管的数字化”或“数字化监管”,而是对“政府理念、机构、职能、流程再造的法治化进程”,也是完善国家治理体系、提升治理能力过程不可或缺的重要组成部分[3]。其一,法治是政府治理现代化的要素。在我国数字政府建设中,不论其实施理念、实施体系、实施方式,都应做到有章可循,遵从法律法规。数字政府建设要求以完善成熟的制度为载体,遵循正当合理的程序;法治政府数字化转型不能因为个体的思维与意识的变化而任意改变。而法治的鲜明特征正符合数字政府建设的需要,它为数字政府建设提供了完备的制度体系与稳定的程序。因而没有数字政府的法治化进路,也就不会有政府治理现代化。其二,法治是全面深化改革的要素。“凡属重大改革都要于法有据。”[4]发挥法治在数字政府建设中的作用,有利于坚持在法治轨道上推进数字政府建设,以法治巩固长期积累的政府数字化转型成果,逐步实现数字政府法治化。在此背景下,法治发挥其教化与调控的功能,并内化为全社会的价值共识,保障数字政府改革创新成果的权威。其三,法治是民众参与数字政府治理的要素。“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民。”[5]民主是治国理政的核心价值。人民民主作为全过程的民主,是维护广大人民群众根本利益的民主[6]。在数字政府法律法规、政策的制定中,每一道程序应民主决策、科学决策,建立民主参与制度,在公开、透明中回应民众诉求,真正做到过程民主与结果民主、程序民主和实质民主相统一。

(二)法治化是数字政府建设的重要标志

法治现代化是推进法治政府数字化转型的重要标志。其一,法治是数字政府治理体系和治理能力的标志。法治体系与法治能力是衡量数字政府治理体系与治理能力现代化的主要标准,“坚持全面依法治国,是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势”[7]。只有全面依法推进数字政府建设,才能保障政府数字化转型的规范化,最大限度地保障民众权利,用法治匡正行政权力的边界与规矩,规范行政全过程程序,有效消弭数字政府运行中的风险隐患,进而为服务政府数字化转型以及依法治国的工作布局提供有力支撑。其二,法治是政治文明的标志。一旦数字政府建设缺乏法治化导向,政府公权力将会陷入无序扩张、公民权利无法得到保障、数据安全无法得到防护的危险境地。在数字化技术的发展趋势下,治理现代化也将因此成为奢望。在法治轨道上推进数字政府建设,就是要突破因人治造成的治理困境,也将突破数字化转型的技术性、复杂性特征带来的困境。

(三)法治化是解决数字政府价值冲突的重要路径

法治化为数字政府建设提供了价值指引,并指明政府治理现代化的前进方向。一方面,法治提供价值指引。价值反映人实践活动的目的,揭示社会活动中主体与客体之间的需求关系。在数字法治政府建设中应彰显包括维护社会秩序、促进社会公平正义、实现社会民主和自由、保障人权等核心价值,保障数字政府制度体系的系统性、规范性、协调性、稳定性。另一方面,法治化指明了政府提升数字化治理能力的前进方向。面对中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,法治在政府治理体系中的地位日益凸显,不仅匡正了政府治理现代化的实现路径,也提供了政府治理现代化的价值指引。政府治理体系的完备以及政府治理能力的提升,最终都应以法治的形式来呈现。法治不是一个自然概念,它与我们的价值诉求密切相关。数字政府的发展对政府的治理方式和人民群众的生活大有裨益,但随之而来的是效率与公平、创新与稳定、先进与平等、便利与安全等多方面的核心价值冲突。因而法治是解决数字政府价值冲突的重要路径,对上述价值冲突进行权衡,促使多种价值和谐共存,保障数字政府的建设稳步推进。法治对此设定了底线规则,它要求数字政府建设不能把技术先进作为唯一的价值考量,必须考虑到对弱势群体的平等关怀、对民众权利的保障、对公权力的有效规制以及统筹发展和安全。只有绝大多数人都能够享受到数字政府的发展成果,基本公共服务均等化、普惠化、便捷化的目标才能实现。

二、数字政府建设的法治困境

法治是数字政府建设的重要基石,是数字政府建设的必由之路。虽然政府数字化转型实现了政府治理模式的变革与飞跃(主要集中在政务服务、职能创新、数据治理等方面,以谋求人工智能、政府治理与民生保障的深度融合),但是数字政府建设的理想图景并未完全置于法律框架之内[8]。然而伴随着数字技术在政府治理领域内的应用不断拓展,数字政府建设进程中出现的一系列新兴问题形成了无法回避、亟待解决的法治困境。

(一)数字权力扩张与数字权利保障的失衡

数字权力作为一种新型权力运行机制,数字技术嵌入到权力领域,两者相互叠加产生了融合效应,成为不断向政治、经济、文化、社会等领域延伸的技术权力。这一数字赋能的过程在缺少法律规范控制之时,权力的作用效果被无限放大[9],可以决定并改变有关参与者的物质关系、精神关系乃至意识关系。可以说,数字权力在整个权力体系中是最为敏感的形态,它对社会资源的分配力度以及对社会关系的影响深度都是巨大的。我国数字政府建设本身是自上而下的推进过程,中央政策的支持成为数字政府建设的政治动力。然而在自上而下推进数字政府建设的过程中,由于地方政府对数字政府建设可能出现的理解与执行之错误,导致与中央主导的目标偏离,致使数字权力可能形成地方化与部门化的特征。

(二)数据共享成本高昂催生数据孤岛的形成

数据共享的成本主要包括协调成本、管理成本以及监管成本等。首先,政府职能结构中,纵向职能部门之间、横向职能部门之间的数据共享会带来比较高的数据协调成本。其次,政府部门对数据信息的广泛收集、数据集中处理以及后续使用等会带来较高的管理成本。最后,为保障数据安全有效地使用,数据处理过程中需要对使用过程、数据库的安全保障进行监督管理,由此政府部门还需要付出监管成本。

(三)数字鸿沟加剧信息“贫富差距”

我国在数字政府推进过程中不可避免地面对区域数字鸿沟和群体数字鸿沟这两大困境,凸显区域间与群体间的信息“贫富差距”[10]。

第一,数字政府建设中的区域数字鸿沟。区域数字政府建设程度与该区域数字发展相关,尤其是受该区域数字经济发展程度的制约。数字化、网络化与智能化加快社会发展结构的变革以及治理模式的创新,数字经济、数字技术、数字人才等诸多因素支撑该区域数字政府建设[11]79。目前我国数字发展呈梯度发展,分别呈现出全面引领、均衡成长、发展培育三种梯度发展类型,构成了当下中国区域数字化发展的“方位图”。全面引领型地区即数字化发展程度最高的地区,主要分布在沿海以及中东部地区;均衡成长型地区目前还未存在明显的发展短板,后续发展潜力空间巨大;发展培育型地区多位于我国中西部地区,数字人才以及数字基础设施的落后导致该梯度区域数字化发展程度较低[12]。由于我国区域数字化发展呈三层梯度,因此地区间数字政府建设出现区域性的数字鸿沟,形成了事实上的数字发展环境“割裂”状态,这并不利于我国数字政府建设“整体协同、公平普惠”理念的贯彻。

第二,数字政府建设中的群体数字鸿沟。群体数字鸿沟主要表现在数字强势群体与数字弱势群体之间的鸿沟。数字弱势群体主要包括老龄群体、贫困群体、数字技术落后地区的群体以及残疾群体等四类。这四类群体受年龄、经济发展、网络基础设施以及身体状况等诸多因素的影响,较少享受数字红利。中国老龄化人口不断增加、区域数字经济差距的不断拉大以及仍然存在的扶贫重点群体等都不同程度地催生了数字弱势群体的形成。一方面,忽视数字弱势群体不利于社会稳定。政府数字化转型过程中如果缺乏对数字弱势群体必要的关照,由于行为能力的受阻、网络表达的缺失、接受数字信息能力的滞后性等可能会让数字弱势群体在社会活动中产生焦虑与不安,在数字化社会环境下凭借自身脆弱的风险感知能力与信息判断能力行事,有可能引发社会矛盾。另一方面,数字化转型的加快与数字弱势群体规模的扩大形成了一对张力,而这对张力的存在会反噬政府数字化转型的成果,最终成为数字政府建设的掣肘。

(四)数据开放面临安全挑战

政府是政务数据的采集者、处理者、加工者和应用者,其所掌握的数据资源总量占我国数据资源总量的80%[13]。政务数据不仅包括政府采集的外部数据,也包括政府内部数据,成为政府部门高效运行、便民服务、信息管理的重要数据;与此同时,政务数据的开放在实践过程中也面临着安全风险与挑战。

首先,政务数据开放标准尚未落地见效。2020年,国家标准委颁布的《政务数据开放共享第1部分:总则》《政务数据开放共享第2部分:基本要求》《政务数据开放共享第3部分:开放程度评价》等相关标准,由于政务数据开放实践先行于标准规范,各级政府在推进政务数据开放中尚未依据政务数据开放标准改进工作,因而标准落地见效的速度仍然缓慢。其一,于政府而言,在数字技术与政府治理深度融合的背景之下,政府部门掌握着海量的数据资源。但因缺少完备的政策性文件与法律法规,政务数据开放制度体系尚未完整建立,政务数据开放的权利与义务界定仍然模糊,政府在缺乏完备依据的情况下,数据开放工作进展缓慢。其二,于公民而言,在政务数据开放标准体系尚未形成实效、政务数据开放法律法规体系尚未完备的前提之下,公民对政务数据的获取、使用以及针对个人数据侵犯的救济缺乏依据,不利于公民参与政务数据开放工作的积极性的发挥以及全社会“数据素养”的培养[14]。

其次,政务数据开放潜藏个人隐私信息安全风险。一方面,政务数据开放中个人数据信息的泄露将会影响社会和国家安全。政务系统掌握着大量核心数据与敏感数据,一些黑客、黑产团伙利用政务系统注册、查询等业务场景对政务系统缺陷进行攻击,从而获取大量公民隐私信息。目前已经有多起政务数据安全事件发生[15]。另一方面,政府内部对数据开放管理以及数据保护意识仍然相对较弱。本身拥有海量数据的政府理应妥善保管数据,以合法合理的正当程序开放数据。但现实是,政府在履行行政职能、维护公共利益时,由于政务数据的不恰当开放,侵害公民隐私权的事件时有发生[16]。此外,政务数据的生命周期包括数据采集、数据审查、数据处理、数据应用、数据脱敏、数据公开到最后的数据消亡这一系列行为。因此,在政务数据开放的过程中,这一周期内的每一个环节对个人信息隐私权利的保障是否具备标准和救济措施,如何保证政务数据开放不会使个人信息隐私权利遭受侵犯,也应成为数字政府建设中政务数据开放的重要考量。

最后,政务数据开放缺乏有效监管。一方面,数据监管面临监管空间的“虚实”结合,为数据开放监管增加了成本。“虚拟”与“现实”是网络环境下人类生存的两种形态,政务数据实则是现实社会的数据化反映。“虚”“实”二者之间双向互动,交互连接,相互作用。与传统监管不同,数据开放监管将不仅对现实社会,对虚拟网络的监督与管理也需加强。监管空间的“虚实”结合无疑为数据开放监管增加了成本。另一方面,庞大复杂的数据存储与处理对政府数据监管提出了更高的技术要求。数据存储量大,由此也带来较大的不确定性的安全风险。随着经济社会的快速发展、社会流动的不断加快,数据之间的关联度不断增强,对政府政务数据的监管提出了更高的技术要求与能力要求。此外,政务数据监管的对象不仅仅在于外部,内部监管也同样重要。一般而言,政务数据开放即由内向外开放,数据开放的每一环节,背后的掌控者仍然是政府部门,这容易导致职责权限模糊,再加上内部监管机制的缺乏,无疑增加了内部监管的难度。

三、数字政府建设的法治因应

鉴于数字政府建设在实践运行中不断遭遇法治困境,而法治困境的解决效果在一定程度上直接影响着数字政府建设的权威性与公信力,因此关于数字政府建设的法治因应问题就成为政府治理现代化进程中一道必答题。其主要包括对数字权力扩张进行法律规制、数字权利形成保障机制、政务数据形成安全防护等。

(一)数字权力扩张的法律规制

数字权力呈现出弥散性的特征,这对数字权力的控制带来了困难[17]。因此,对数字权力的法律规制应从入口规制、过程规制以及结果规制三个方面进行权力运行的全过程规制。

1.入口规制:数字权力行使的标准与原则

首先,严格把握技术标准,在技术层面对数字权力的形式进行规制是必要途径[18]。第一,数字行政技术信息可以在不违反法律法规等强制性规定的情况下适度公开,防止过度的数字技术保密导致技术产生的负面效应被人为干预行为所掩盖,也可避免数字技术企业以及政府部门对同一数字行政行为的技术要求反复研究。第二,政府部门应积极引导民众参与到技术决策之中。面对数字技术赋能权力带来的权力扩张风险,每一个人都不得不存在于数字权力扩张的风险中,每一个人都会因为数字权力的扩张风险而减损利益,因此民众也都有权利选择是否承受风险以及承受的期限、范围,此时保障民众参与技术决策的权利便显得十分合理且非常必要[19]。

其次,严格把握数字权力应用场景,确立数字权力清单[20]。第一,在依法确权方面,明晰政府数字权力边界,完善数字权力来源的法律依据,确保在宪法和法律范围内合法合规行使数字权力。第二,在权力内容与规程方面,明晰以数字权力内容和运行流程为手段的相关规定,以发挥权力运行功能为基本原则,赋予每项权力定量说明和技术操作规则,有效压缩数字权力行使的自由裁量空间。第三,在用权主体的明确上,应以理顺政府部门职责为目的,重新界定权力越位、权力滥用、权力交叉重叠等现象。第四,还应明确与数字权力相应的责任,把责任内容和范围作为数字权力执行效果的重要衡量标准,让数字权力清单以及相对应的责任清单共同构筑起数字权力规制的基础[21]。

最后,数字权力应遵循比例原则。比例原则主要包括目的正当性原则、适当性原则、必要性原则和均衡性原则[22]。目的正当性原则要求数字权力在行使过程中其目的具有正当性,若数字权力行使的目的是非正当的,那么无论最终成效如何,都是无法令人接受的。适当性原则要求数字权力行使的手段有助于目的正当性的实现,要求数字权力的行使手段与行为目的之间存在实质关联。“哪怕是很小程度上促进目的的手段,也是符合要求的”。必要性原则要求数字权力主体行使权力运用的手段是必要的,手段所造成的损害是最小的。如果面临多个能达到正当目的的行为手段的选择时,应当选择损害最低甚至没有损害的行为手段。均衡性原则更强调数字权力主体行使权力所造成的损害与所促成的收益达致平衡状态,应体现效能原则,促进社会公共利益的维护。综上所述,数字权力主体审慎推进数字权力应用于决策、执法等领域,不宜因一时的、些微的效率而造成不成比例的公平、自由风险[23]。

2.过程规制:数字权力主体的义务追加

数字权力的扩张使得其与权利之间的关系出现失衡,重塑二者的平衡不仅要对数字权力实现“限权”,而且要对数字权力主体进行义务追加[24],主要包括数据公开义务、信息告知义务、数字解释义务和安全保障义务。

第一,数字权力主体履行数据公开义务。此处的数据公开不仅包括政务数据公开,还包括政府数据公开。这里要强调的是,当数据本身具备公共属性以及数据采集与处理具备合法属性时方可公开。何谓数据的公共属性?其主要表现为政府在履行职能和公共管理服务之时,政府代社会控制、使用,并能够给社会带来公共利益的数据。何谓数据采集处理的合法属性?即,在数据来源上,政府部门不得采集法律、行政法规禁止采集的数据;在数据处理上,采集处理数据的行为过程具有合法性。

第二,数字权力主体行使信息告知义务。信息告知义务是政府部门处理涉及个人隐私性信息的前提性约束义务。它赋予了公民个人信息的自决权,同时也成为个人信息免受侵害的第一道防火墙,是制约政府由于数字权力扩张而侵害公民个人信息权利的程序性义务,是从告知主体、告知时间以及告知方式上进行规范。从告知主体而言,告知义务的主体不仅包括行政机关,还应包括法律法规授权或者行政机关委托的组织。在告知的时间段上,政府部门在数据收集、信息变更以及紧急情况等特殊时间段都应及时履行告知义务。在告知方式上,针对告知对象是否特定采取不同的告知方式。告知对象特定时,可采取电话、邮件等通讯方式一对一告知;告知对象不特定时,可通过发布规则、公告等方式及时告知。

第三,数字权力主体具备数字解释义务。数字解释义务的提出,在本质上是为了抑制“数字权力”,矫正权利失衡的格局。数字政务服务等设计者和应用者对其运行、应用等具有解释义务,应设立行为规范和准则、细化责任义务。解释义务具备解释时段、解释范围和解释程度等三方面要素。解释时段指政府履行数字解释义务的具体阶段。按照我国《个人信息保护法》第24条的规定,目前采取的是事后说明义务。然而个人信息的处理不仅仅包括事中的加工处理以及事后的公开,还包括前期的收集等工作。因此数字解释义务应覆盖政府处理数据信息的全过程。解释范围的重点主要为数字政府建设中的数据信息应用部分,因为对公民信息权利造成侵害的主要为数据信息应用部分,数字信息的应用所产生的后果对公民产生效力或者重大影响。在解释程度方面,一是数据信息解释义务的主体须明确解释对象与相对人之间存在利害关系;二是解释主体的解释需要相对人能够理解,最终使相对人对数据信息达致信赖状态。

第四,数字权力主体承担安全保障义务。数字政府的安全保障义务应围绕数字政府信息基础设施展开,以保障能力、技术成熟、公众信息为出发点。首先,各个政府部门的安全防护能力存在着技术差距,尤其基层政府部门的安全防护能力较为薄弱,数据应用、开放和共享中的安全漏洞存在被渗透风险,数字政府的技术特性以及网络安全威胁对政府部门的数字安全保障能力提出了要求。其次,数字政府建设越完备,越对数据开发利用能力提出需求,在公民个人隐私与信息保护上越应提升安全保护意识,保证数字政府建设速度与安全风险意识相匹配。最后,安全保障义务也要求政府数字化转型过程中关注成熟度高的数字技术。一些地方政府为了加快数字化转型,而忽视技术本身的安全风险,盲目追求新奇技术,由于这些技术缺乏安全防护、技术成熟度较低以及未经过风险评价,地方政府对其不具备完整的安全防护能力,运用这些技术的数字政府项目极易受到网络安全威胁。

3.结果规制:数字权力主体的责任与监督

第一,数字权力主体主动设置数据纠错程序。“纠错”是一种重要的政府治理能力,为任何现代法治型服务型政府所必需[25]。设置数据纠错程序,对数据库内部可能存在的安全隐患问题要有纠错程序,可以集中优势资源处理存疑数据、错误数据或者遗漏数据,充分贯彻智能精准的建设目标。数据纠错程序具体由提起主体、提起条件、纠错对象、纠错主体等四要素构成。在提起主体上,数字主管部门和数据利害关系人在数据应用的不同阶段被授予提出异议和纠错的权利。在提起条件方面,提起条件一般包括提起方式、提起时效和实体标准等三个方面。提起方式一般要求采取书面提出异议或申请数据复核的方式。实体标准即对“出错”的判断和识别,对申请数据纠错提出理由。遇到紧急情况,可对数据立即进行核查并纠错。在纠错对象方面,纠错主要是针对政务数据中有纰漏可疑之处。在纠错主体方面,数据纠错程序既可以是提起主体中的数据主管部门进行纠错,也可以由上一级政府主管部门进行纠错;对于跨系统、跨部门的政务数据信息,则需要多部门沟通协商后进行纠错。

第二,借鉴政府信息公开制度,形成数字政府年报制度。政府部门定期对数字信息应用进行检查,向上级政府管理部门提交数字政务信息检查报告或以年报形式对公众予以公布。基于此,数字政府建设年度报告制度可借鉴政府信息公开年度报告的做法,甚至可以说数字政府年度报告制度就是以政府信息公开年度报告制度为基础发展起来的,政府信息公开年度报告制度为数字政府年报制度的建立起到重要的政策引导作用。数字政府年报制度的内容主要包括行政机关处理数据信息的情况、公民申请处理政府数据信息的情况、政府不予公开涉密数字信息的情况、数字政府建设中存在的主要问题和改进情况以及其他方面的事项等内容。

(二)数字权利的保障机制

1.平台共治:政府运行模式的重塑

传统以科层制为范式的公共行政所渗透的纵向和一元化的管理思维方式,显然不适应互联网时代扁平化的特点[26]。传统的多层次、职能性、金字塔式的等级体制严重阻碍了快速反应和迅速决策。因此数字政府平台共治成为政府数字化转型的现实需求[27]。

首先,政府业务逻辑需要重新梳理。一方面,要注重政府数字化转型的技术应用与推广,统筹数字政务平台,提高政府业务运行效率。数字政府时代,数据将作为政府最重要的资源,政府部门选取成熟度高的技术最大限度激发数据能量,取之于民、用之于民,激发数字社会发展活力;同时还应重视技术应用的成熟度以及信息人才的储备、信息资源的整合,逐步消解技术供给不足与人才供给不足的困境。另一方面,实时关注公众需求的问题导向型工作模式亟待建立,形成源头需求和过程需求全链条的流程。在源头需求方面,政府发展线上政务服务平台应逐步实现精准化供给,实时掌握公众的需求有助于满足公众政务服务需求,避免政府陷入政务服务供给困境;在过程需求方面,注重政务服务过程中的用户体验,寻求定点、定向简化业务流程,整合政务服务矩阵,减少公众诉求通道分散化、处理时间滞后等问题。

其次,政府纵向层级协同推进数字政府建设的深度。一是建立央地统筹建设机制以及省以下层级协同机制,在数字政府顶层规划、标准设定、组织机构以及财力支撑方面沟通协调[28]。二是发挥制度优势,要坚持“全国一盘棋”的思想,在中央层面成立数字政府建设协调机构,统筹协调全国数字政府建设[29],完善中央部门与地方之间的沟通与联系。此外加强全国性信息基础设施等新基建建设,通过对口帮扶、专项资金等形式帮助数字信息技术落后地区提升数字政府建设进度,缩减信息“贫富差距”。三是要明确地方政府作为数字政府纵向层级协同体系中的重要地位。地方政府处于上受中央政府领导、下为群众政务服务的中间层级,地方政府的特殊处境决定了其在数字政府建设中的双重任务:一是地方政府是数字政府建设的主体支柱,中央层级的宏观指导与协调需要地方政府在数字整合、资源协调等方面的支持,同时中央层级也将根据地方数字政府建设成效的反馈进行监督与指导[11]82;二是社会公众更多是与地方政府形成政民互动,因此地方政府数字化转型的重心更应体现人民性,为民众参与政务活动、获取政务服务提供便利。

再次,政府横向层级协同扩大数字政府建设的广度。横向层级的协同主要包括跨区域、跨部门的协同,这一协同运作机制将打破数据壁垒、破除部门数字利益藩篱,以业务流程为主导的政府运行模式将对传统以职能分工为主导的政府运行模式实现革命性替代与超越。在部门协同上,以数字共享、管理、使用和安全防护为前提的统一制度规范的引导下,打通条块分割的数据信息状态,利用区块链打破部门协同的信息梗阻,形成部门协同的数据资源匹配、对接与开发等。在区域协同上,实则是跨区域府际合作在数字治理上的表现,需要形成具有“耦合力”的协商机制。一方面,需要获得相应的组织保障,而这一组织更加强调政府间的合作与协商,虽然不具有强制规范性,但是需要这一组织发挥沟通作用,以协调府际间的合作关系与责任分担;另一方面,数字政府跨区域协同机制下,需有相关地方政府间合作互动的监督与约束制度,有以文字形式规定的规章制度并具有强制性,以此发挥有效协调和信任的作用,起到防止与化解冲突的作用。

最后,政企社合作模式推进合作治理。政企社合作治理框架主要包含合作主体、合作对象、合作程序三方面[30]。在合作主体上,应适当选择参与合作治理意愿较强的主体,并对参与到平台共治的企业、社群等主体进行权利与义务方面的明确界定。在合作对象上,政府部门尽可能在环境保护、社会治理、政务办理等方面与民众利益相关联的重要领域和企业、社群开展合作。同时在这些领域中,法律法规和政府部门的相关规范性文件要对合作主体的知情权等作出保障,政府部门在这些领域的治理中听取多元主体的意见。在合作程序上,需有相应的激励机制。在地方政府数字化转型驱使下,考核时可以将数字政府建设评估结果以及地方数字政府合作成效纳入考核指标体系,建立起一套科学、规范、多元化的干部政绩考核指标体系,以此重新明确政府数字化转型的价值导向,在此过程中不仅要注重地方数字政务发展指标,更要关注社会效益指标。

2.消弭鸿沟:数字平等权的保护

在数字政府建设中,数字平等权作为数字化时代的新兴人权,要求政府化解数字歧视以实现人权保护。一方面,政府部门自身应用数字化决策时,应考虑如何避免侵犯公民平等权;另一方面,政府部门应通过制度性保障、组织与程序保障、保护义务等功能的体系化设计,营造数据信息采集、开发、应用的法治环境。“网络的特殊性决定了它虽然也在法律的规范范围之内,但法律却不一定是规制网络的最有效途径”[31]。因此,可以利用技术监管与法律规范调适相结合的模式,对数字鸿沟进行消解,以保护公民平等权。

首先,技术标准的设定、技术发展的支持与投入以及技术监管作用的发挥可为法律弥补鸿沟形成补充。一是坚持“数字向善”思维[32]。“数字向善”强调数字化信息技术既关注经济效益,又重视社会效益;既要以数字化技术提升政府服务效能,又要关注不同区域、群体对数字化技术的开发能力、应用能力,使两者作用发挥到最佳状态。二是注重对“数字贫乏”地区的技术支持与投入。区域数字鸿沟需要以数字赋能为抓手提升区域数字技术发展水平,通过改善数字化设施,提供技术支撑,解决区域数字鸿沟中的接入鸿沟问题。三是群体数字鸿沟的消弭应提倡数字弱势群体的友好型战略、数字包容度,通过对贫困群体、老龄群体、残疾群体等针对性地提供技术支持,为数字弱势群体提供助益[33]。此外,建立统一的标准体系是当务之急。政府要制定完备的数据技术标准与平台技术规范等,通过法律法规或者政策规章在投资主体、信息设施、服务内容、服务质量、服务价格等方面建立统一标准,适于数字弱势群体的优化设计。

其次,消弭数字鸿沟还需要法律规范的调适。法律规范的完善有助于数字平等权保障,并且有助于数字人权以其力量和权威强化对数字科技开发及其运用的伦理约束和法律规制[34]。一是数字鸿沟的消弭在法律规范的完善时不仅要考虑短期规划,还要考虑长远规范的制定,以问题导向作为法律规范调适的基点。二是加强对数字弱势群体的公私法同频保护[35]。以双重规制对数字弱势群体的平等权利进行保护,优化数字政府建设的法治秩序。三是注重软硬结合法律规范体系,不仅需要通过法律强制性规范保障数字平等权,也需要政治组织、社会组织等非强制力规范解决其中的重点难点问题。

3.救济机制:免受技术对权利的侵害

数字技术对公民权利产生的侵害,除需要采取投诉、诉讼等渠道外,还需要多元并行的救济程序建构。数字权利所受到侵害的范围不仅涉及个人,还有可能涉及不特定多数人,其所受到侵害行为的严重程度、影响范围以及损失程度的不同,救济机制也将有所不同,包括投诉、诉讼、协商、调解等。数字权利救济机制不仅应注重个人权益的保障,还应注重集体公益救济机制的建立。数字政府建设中,在厘定政府责任与安全保障义务的同时,还要对公民数字权利的救济机制进行体系化构建,并在技术发展的浪潮中不断予以更新与完善。一是可以借鉴国外经验,建立并完善诉外救济机制,构架起权益保护组织、企业数据合规、政府部门以及其他数字主体之间的救济规范及其运行机制。此举可充分发挥公民数字权利保护的社群组织对行政机关、数字行业等进行监管的作用。二是理清诉外救济与诉讼之间的衔接关系,以应对司法资源的有限性以及诉讼方式的局限性。除不适宜调解的案件外,适用调解的通常是事实简单、争议不大的纠纷,疑难、复杂、需要一定期限方能解决的纠纷,可采用诉讼或者司法调解。在实践中,对于政策性较强、法律规范不完善、涉及不特定多数人利益的纠纷,多元化的救济机制成为解决纠纷的最佳途径。

(三)政务数据的安全防护

1.开放环节:数据开放程序法定化

政务数据开放程序法定化需主要体现在界定开放范围和流程规范两方面。在界定政务数据开放之范围方面,政务数据开放并非政务数据泄洪,数据开放范围的界定是政务数据安全开放的第一前提。国务院于2015年对政务数据优先开放的领域作出了说明[36]。此外,政务数据开放范围并非一成不变,可以根据社会发展与民众的现实需求进行替换更新;为了有效回应社会需求,政府部门还可根据民众、社会组织、行业组织等社会主体的意见和建议成立政务数据开放范围清单,提升公众在政务数据开放中的参与度。而对于不开放的数据范围,可参考政府信息公开的相关规定。例如,《政府信息公开条例》中第14条和第15条对政府信息禁止开放领域作出了规定。此外,在政务数据开放流程规范方面,政务数据开放的具体机制主要包括分级分类机制和获取机制。一是全面确立并完善数据分级分类机制。数据分类就是将相同属性或者特征的数据进行集合,方便政务部门、社会组织与公民对政务数据进行查询和使用。数据分级就是根据数据安全程度与敏感程度对数据进行级别划分。事实上,政务数据在任何时候分级离不开分类,因此可通过IT业务合作、缩小敏感数据流转途径、“人工+智能”等举措实现数据分级分类。二是形成法定化的政务数据获取机制。政务数据的开放与获取过程需要通过法律程序予以明确。在预开放阶段,对政务数据开放前进行安全审查与风险评估;在开放与获取阶段,政务数据的开放须经历规范性审查、需求审核、开放审批以及签订数据授权使用协议等;在数据开放后质量反馈阶段,对数据有误情形、数据侵害情形等中止开放并及时反馈补偿[37]。

2.应用环节:数据利用的安全过程机制

首先,注重数据安全的软法治理。政务数据安全防护具有复杂性、普遍性、应时性以及技术性的特点[38],这也决定了法律法规并未成为政务数据安全防护的唯一途径,软法治理成为政务数据安全防护的重要补充[39]。其中,政务数据安全标准是政务数据安全治理体系的重要组成部分,包括为政务数据安全治理提供更严格的保护措施,明确政务数据安全保护责任,确定政务数据再利用规则等。此外,要加强数据安全软法治理与法律法规的有效衔接与协调,二者之间呈现取长补短、各展所长、各得其所的分工合作关系,最终二者相辅相成,全面回应数据安全治理需求。其次,有关机构注重数据销毁义务。数据销毁义务的直接目的是彻底销毁无关的信息数据,但这种销毁方式并不只限于一般意义上的物理销毁,还包括加密销毁、访问权限销毁等方式[40]。数据销毁范围方面,既包括数据信息直接处理主体掌控的数据,也包括与数据信息直接处理者相关联业务主体掌控的数据,确保数据能够在这些处理主体间彻底销毁。在数据销毁的效果方面,确保销毁的数据以现有信息技术无法恢复或者彻底销毁导致其无法复原,以此作为数据销毁效果的唯一标准[41]。

3.监管环节:数据留痕备查与评估机制

理念先进的数据监管制度能够给数字政府建设场域内多元主体以正确的规范指引,从而降低数据违规行为和数据安全风险事件发生的概率。为此,为实现促进数据安全的目标,可考虑实行数据留痕备查制度和政务数据安全评估机制。

第一,数据留痕备查制。针对数据遗漏风险,需要建立起全程的数据可溯源分析系统,以进行跟踪监测、防控和改进,将风险控制在可接受的范围内。数字权力主体对自己设计和应用的数据开发处理程序负责,对采集和处理的数据留痕存储。每次数据修改记录、数据修改字段与修改原因一并入库,实现数据审查的可追溯性。数据留痕可以有效记录数据流动过程,防止数字权力主体的权力滥用与数字处理过程的失职。

第二,政务数据安全评估机制。在评估指标方面,评估指标是评估开展的核心内容,评估指标一方面来源于评估对象,另一方面又引导现实问题的解决和现状发展的走向。基于“政务数据安全对于政务数据开放来说具有必要性”和“政务数据安全对于数字政府建设来说具有必要性”这两个理论预设,政务数据安全评估应在宏观上对政务数据质量评价、开放情况、应用情况和危险处置这四方面进行考察,政务数据安全评估指标应当具备一定的前瞻性和引领性。政务数据安全评估的最终目的是引导和指导政务数据开放共享的顺利开展,通过评估把握政务数据开放的整体进程、水平以及存在的问题,及时发现和指导相关主体纠正方向与做法上的偏差,扩大建设数字政府的示范效应,最后通过建立政务数据安全评估结果反馈机制,强化政务数据安全评估的以评促建功能。

四、结语

实施数字政府发展战略是适应新一轮信息革命与产业革命、加快数字化发展的必然要求,也是转变政府职能、创新政府治理方式、构建数字治理新格局的重要契机。在全面依法治国的时代背景下,数字技术在政务领域的应用远远先行于规则调适,以政策驱动数字政府建设已不合时宜,无法回应法治政府建设纲要关于“全面建设数字法治政府”的发展需求。只有通过法治之桥梁横跨区域、政府、企业、个人等主体之间的利益鸿沟,突破行政部门层级与业务限制,畅通各方利益诉求与数字资源整合,打破权力恣意、信息鸿沟以及数字安全等法治困境,才能逐步引导政府关注数字政府的发展和福祉,重视法治在数字政府建设中的关键性作用,塑造有利于法治化与数字化深度融合、共同发展的数字政府模式,实现数字政府的制度化、规范化运行,最终以法治化为数字政府的实施进路,实现政府治理体系与能力现代化。