新发传染病即时防控的理念选择与制度建构

李轩

关键词：即时防控；新发传染病；合比例性风险预防原则；《传染病防治法》修改

一、问题的提出

我国现行传染病防治体系采取法定传染病模式，政府应当对何种传染病采取何种防控措施均由法律明确规定。这一模式考虑到传染病种类的多样性和复杂性，不可能要求政府对所有传染病进行防控，而是根据我国社会经济发展水平、国家财政承受能力以及该传染病在我国的发病水平决定何种传染病应当由政府依法予以防控。对于法定传染病，有着较为完善的疫情预警、处置体系，在实践中也能迅速发现并有效控制疫情。

然而，现行法定传染病模式对新发传染病缺乏相应的规制。在现行防治体系下，新发传染病被涵盖于《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）第4条和第30条规定的“突发原因不明的传染病”中。疫情发生地政府在新发传染病被纳入法定传染病管理前只有信息报告职责，并不能进一步采取预防控制措施，也未能充分利用当地专业力量进行早期疫情判断和应对决策。在总结此次新冠肺炎疫情防控经验和教训的基础上，2020年10月2日，国家卫健委对外发布了《中华人民共和国传染病防治法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），其中第50条规定：“对于新发传染病、具备传染病流行特征的不明原因聚集性疾病，在病原体、传染力、致病力等情况尚不明确时，县级以上人民政府经评估认为确有必要的，可预先采取甲类传染病预防、控制措施，同时立即上报上级人民政府。”这一规定实质上将政府防控新发传染病的界限由认定为法定传染病之后提前至监测到新发传染病之初，这不仅填补了新发传染病从被发现到纳入法定传染病管理的期间内疫情发生地政府职权空白的问题，也使得我国疫情防控体系形成了完整的逻辑闭环，我们姑且称其为“即时防控”制度。

“一项法律制度之所以成功，就在于它成功地在专断的权力一端与受限制的权力一端之间达到了平衡并维持了这种平衡。”设立即时防控制度的必要性自不待言，但接踵而至的问题是这种带有强烈“紧急权”色彩的制度是否应有限度？如果有，应当如何框定，使其在有效完成防控新发传染病任务和合理限制公民权利之间保持合理的平衡？更重要的是，如何将这一限度落实到具体的制度设计中？本文将对上述问题展开讨论，首先，明确新发传染病的风险属性和即时防控的风险预防措施定位：其次，将即时防控的限度转化为风险预防理念的选择问题，并推导出合比例性风险预防原则为即时防控指导理念的最佳选择；最后，基于合比例性风险预防原则对即时防控进行制度构建，包括设定启动即时防控的风险阈值和构建即时防控措施的动态调整机制两个方面。相信通过以上探讨，既能对《征求意见稿》第50条提出切实的完善建议，也能通过即时防控制度的讨论深化风险预防原则的理论内涵。

一、新发传染病即时防控的性质界定

如何清晰界定即时防控的法律属性及制度定位，决定了该制度的具体走向。从逻辑上分析，即时防控的对象为新发传染病，因此需要首先厘定新发传染病的概念及性质，并在此基础上探讨即时防控的“内涵”与“外延”。

（一）新发传染病的界定及其风险属性

作为规范概念的新发传染病，与法定传染病相对应，是指传染病的暴发、流行和危害程度均不明确，尚未纳入法定传染病管理，可能对公民生命健康造成严重损害的传染病。从现有规范分析，存在“新发传染病”“具备传染病流行特征的不明原因聚集性疾病”（以下简称“不明原因聚集性疾病”）和“突发原因不明的传染病”概念混淆的情况。清楚厘定三者的关系，不仅反映人类对新发传染病风险发展阶段的正确认识，更关涉即时防控启动条件设置的科学性。因《征求意见稿》事实上已以“新发传染病”和“不明原因聚集性疾病”替代了“突发原因不明的传染病”，故以下将着重分析该二者的联系与区别。

人类对新发传染病的认识规律，总是经历“不明原因聚集性疾病—新发传染病—法定传染病”的过程。一种不明原因疾病，只要具备临床表现相似性、发病人群聚集性、流行病学关联性等特征，便可以称为不明原因聚集性疾病，但其致病原因有食物中毒、环境污染、病原體感染等多种可能。只有通过现场流行病学调查、实验室检测等科学方法确定由新型病原体感染，才能称之为新发传染病。并且，随着对新发传染病暴发、流行和危害程度等信息的明确，经由国务院卫生行政部门或者国务院决定并宣布，方能确定为法定传染病。以新冠肺炎为例，人类对新冠肺炎的认识也经历了从不明原因肺炎到新型冠状病毒肺炎再到“乙类甲管”传染病并最终调整为“乙类乙管”传染病的过程。由此可见，新发传染病和不明原因聚集性疾病虽然都具有不确定性，但二者不是并列关系，而是人类对传染病发展阶段的认识。在没有确定某种聚集性疾病是否具有传染力之前，都可以统称为不明原因聚集性疾病：随着对该聚集性疾病致病机理的不断明确，如若确定为由新型病原体感染引起的疾病便可定性为新发传染病。

与法定传染病相比，新发传染病具有明显的风险属性，其有可能在任何时间、由多种来源触发，造成的损害后果难以预测，其发现和防控过程均充满了不确定性。2018年世界卫生组织发布的《预防传染病优先研发行动蓝图》列举了目前对人类威胁最严重的传染病名单，其中最后一项为“X疾病”（Disease X），即代表着一种未知病原体造成的严重流行病。但与环境保护、食品药品安全等领域的传统风险不同，新发传染病风险有其特殊性。在传统风险领域，危险立足于现实，风险着眼于未来，风险转化为危险的过程总是渐进式的。而新发传染病疫情具有突发性和紧急性，在采取有效防控措施以前，其在健康人群中的传染速率大都呈指数式。换言之，新发传染病风险将快速转化为危险，基于“危险防止”和“风险预防”的二律背反使得风险与危险的过渡转换在以往关于风险预防原则适用范围的讨论中被忽视了，导致在相当长一段时间内认为传染病防治乃至突发事件应对领域仅有危险防止之可能，而无风险预防的必要。反思此次疫情，经过两次修订的《传染病防治法》所建立的法定传染病模式缺乏对新发传染病防控的制度设计，疫情发生地政府在监测到新发传染病暴发风险时也未能积极有效地介入风险、化解风险。这一问题的关键在于现行传染病防控体系并未将新发传染病作为风险源而缺失了风险预防的理念以及制度安排。

（二）即时防控是对新发传染病风险的预防措施

自新冠肺炎疫情暴发以来，习近平总书記多次强调预防对于完善疫情防控体制机制的重要性。基于此，《征求意见稿》以预防公共卫生领域重大风险为总体修订思路，进一步完善了对新发传染病报告、管控等方面的措施。其中第50条赋予疫情发生地政府对新发传染病即时防控的权力，作为新发传染病纳入法定传染病管理前的过渡安排。

作为一项重要制度创新，即时防控的理论逻辑在于以新发传染病为风险源，为避免或减少新发传染病暴发的严重危害后果，根据风险预防原则将政府防控新发传染病的界限由纳入法定传染病管理后提前至监测到新发传染病之初。如前述，现行法定传染病模式中政府防控传染病的职权是“刺激一反应”式的，即有充分证据证明传染病的危害性，政府才能采取防控措施。但超越因果关系的新发传染病风险极易冲垮这一范式：无论新发传染病的病原体属性、致病机理、传播途径、传染率以及致病率等关键决策依据在疫情暴发后的相当长一段时间内都未明确，此时为有效控制疫情蔓延而限制公民权利的正当性需要以风险预防原则证成。为了应对新发传染病风险，法律必须根据风险预防原则作出广泛授权，使政府对疫情形势的预测和判断，对采取防控措施的种类和期限等问题具有高度裁量权，并能及时有效地组织、运用各种资源，采取有效防控措施，保护人民的生命健康和财产安全。

同时，考虑到新发传染病风险具有突发性与紧急性，所以即时防控制度应侧重于“即时”，强调“迅速”“暂时”的时间限度，其目的在于把握疫情防控的“黄金期”。实践中，最有效的疫情防控措施往往取决于对疫情反应的快慢，要做到早预防、早处置，及早阻断传染源，“公共卫生应急要从被动防御迈向主动出击”。这一转型的根本在于激活疫情发生地政府防控的能动性，科学、合理的配置央地权限关系。考虑到2003年暴发的SARS疫情也是一种新发传染病，因此2004年修订的《传染病防治法》采取开放式的法定传染病制度，为新发传染病纳入法定传染病管理留下制度空间。此次修法草案仍然延续这一思路，但也显然注意到疫情发生地政府在新发传染病疫情暴发初期过于依赖中央的指示和决策而可能耽误早期疫情防控的问题，因此将即时防控权下放到县级以上人民政府，实质是将新发传染病防控的主导权由中央政府下沉到地方政府。相较于中央政府，地方政府在信息获取的及时性、应急响应的速度性上具有天然的优势，可以快速调动当地专业力量进行早期疫情防控。并且，当新发传染病纳入法定传染病管理或者明确为低危险传染病后，即时防控也失去了适用的空间而应终止其效力。

三、新发传染病即时防控的预防理念及选择

诚如前述，即时防控是在风险预防原则指导下提前防控新发传染病风险的制度设计。但风险预防原则作为抽象的理念，只能证成提前采取防控措施的正当性，却不能回应政府可以基于何种不确定性采取哪些防控措施的诘问。对该问题的不同回答不仅影响即时防控制度的具体样态，更关涉基于公共健康而限制公民权利程度的界限划定，是判断即时防控“实质合法性”的关键性标准之一。

（一）风险预防原则的三种版本

理论上，根据对危害预期、知识结构和预防措施等内在结构要素的不同考量，可以将风险预防原则分为“弱”“强”和“合比例性”三种版本。弱风险预防原则是风险预防原则的初始版本，是指存在严重的、不可逆转损害之威胁时，不能将缺乏充分的科学证据作为推迟采取预防措施的理由。该版本预防原则是相对保守的。其一，为了避免预防原则适用的泛化，将预防对象限定为可能造成“严重”“不可逆转”损害的风险，对于启动预防的风险阈值要求偏高。其二，风险是采取预防措施的必要不充分条件，弱风险预防原则只赋予政府警惕风险的义务，对于是否采取预防措施全凭政府自由裁量，实践中预防措施往往不能通过成本效益分析而被虚置。因此，弱风险预防原则通常被认为是“对规制领域的无力补充”。

囿于对环境持续恶化的担忧以及弱风险预防原则回应的不足，带有“强制性”色彩的强风险预防原则应运而生。强风险预防原则是指当人类健康或环境受到威胁时，便应采取预防措施，即使在科学上还不能完全确定因果关系。该版本预防原则对风险的类型及风险阈值并没有过多限制，甚至通过将行为风险的举证责任倒置，由引发风险的一方承担举证责任，从而降低风险预防原则适用的门槛。同时，该版本预防原则以风险所可能导致的最糟糕情景为危害预期假设，以零风险为预防目的，通常倾向于采取严格的预防措施规避风险。事实上，一味地严厉禁止或限制，剥夺了社会的“机会利益”，这种不计代价的风险预防立场也很难得到理性的辩护。

“弱版”和“强版”分别代表了风险预防原则的两种极端，政府总会面临反应不足或反应过度的难题。欧盟委员会2000年发布了《风险预防原则公报》，为风险预防原则提供了详细的适用方案，希冀在两种极端中取得平衡，被称为合比例性风险预防原则（Moderate Precaution）。这一版本的风险预防原则将比例原则的理论内核嵌入其中，要求采取的风险预防措施“必须与保障等级成比例”，并且在考量“潜在的利益和付出的代价后”决定适用的范围和程度。具体而言，该版本风险预防原则分为风险评估和风险管理两个阶段。风险评估是指基于可获取的科学证据对风险展开评估，确定风险阈值，只有风险超过特定阈值方能采取行动。风险管理则建立在风险评估之上，具体包括以下几个方面：其一，在进行初步客观的风险评估之后适用与风险水平相称的预防措施；其二，审查风险预防措施的成本与效益之后决定其适用的范围和程度；其三，预防措施是临时性的，必须根据新的科学证据进行再风险评估并及时调整预防措施的适用。这一版本的风险预防原则已被欧盟及其成员国所普遍接受，并已在司法实践中发展出更为成熟的适用公式。

（二）《征求意见稿》第50条的抉择

从《征求意见稿》第50条的文本表达来看，立法者无疑选择了强风险预防原则作为即时防控制度的建构理念。理由如下：其一，《征求意见稿》第50条规定即时防控的适用对象为“新发传染病或不明原因聚集性疾病”。如前述，新发传染病和不明原因聚集性疾病并非并列关系，二者反映的是人类对新发传染病认识的不同阶段，因此将二者并列规定为即时防控的适用对象是矛盾的。此时问题将转变为即时防控干预界限提前的程度，即定性为新发传染病之前还是之后的问题。立法者之所以新增“不明原因聚集性疾病”这一概念，考虑的是只用“新发传染病”仍有可能耽误疫情防控，将二者并列规定才能解决新发传染病在发现之初不能被迅速定性的问题。质言之，立法者选择了较低的风险阈值作为即时防控启动的条件，只要出现可能具有传染性的聚集性疾病，地方政府旋即采取即时防控措施，忽略了其是否为传染病以及传染力等基本信息的证据需求。不可否认，将即时防控的界限提前至某种不明原因聚集性疾病被认定为新发传染病之前更有利于预防新发传染病风险，但在没有识别该种聚集性疾病是否具有传染力之前便贸然行使即时防控权，可能导致政府的过度反应，频繁启动即时防控也将使得公民权利处于被恣意侵犯的边缘。

其二，《征求意见稿》第50条规定即时防控措施为甲类传染病预防、控制措施。甲类传染病预防、控制措施即限制人身自由的措施，是傳染病防治体系中对公民权利限制最为严格的防控措施。在《传染病防治法》初次制定中（1989年），适用限制人身自由措施的范围被严格限定为甲类传染病以及部分列举的乙类传染病（艾滋病、炭疽中的肺炭疽）；尔后，在时隔15年的第一次修订中（2004年），修法者吸取了“非典”作为突发原因不明的传染病需要及时采取隔离治疗、医学观察等强制措施的经验，因此将这一范围扩展至突发原因不明的传染病，但同时规定适用前提是“由国家卫生行政部门报经国务院批准后公布、实施”，以体现适用限制人身自由措施的严格性。2013年第二次修订沿袭了这一规定。在新近公布的修改草案中，县级以上人民政府在监测到新发传染病时便可径直采取甲类传染病预防、控制措施，实质是基于强风险预防原则使得适用限制人身自由的措施逃脱了上述严格的程序控制。事实上，限制患者、疑似患者以及密切接触者的人身自由是新发传染病防控中切断传播途径最直接的手段，但只有对高传染性和高致病性的传染病才是必要的，这也是《传染病防治法》将法定传染病进行分类防控的初衷。

立法者之所以选择强风险预防原则作为即时防控制度的建构理念，缘于此次新冠肺炎疫情的易得性启示。风险的心理学研究表明，某一风险造成的损害越容易被回忆或者想象，这一风险便被认为越有可能发生，也就越容易忽视概率而要求规制。申言之，2019年暴发的新冠肺炎疫情是“新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”。基于对作为新发传染病的新冠肺炎暴发导致严重危害后果的社会记忆，立法者选择以新发传染病风险可能导致的最糟糕情景为危害预期假设，为最大限度避免最糟糕情景的出现而采取最严格的风险预防措施，以回应公众的担忧。

（三）即时防控预防理念的最佳选择

《征求意见稿》第50条采用强风险预防原则作为指导理念，是对风险预防原则授权效能的矫枉过正。仔细衡量风险预防原则授权和限权的双重面相，决定了合比例性风险预防原则是即时防控指导理念的最佳选择。首先，“微量风险”是风险社会的特色，将风险完全消除既不可能也不必要。风险社会中的安全从来不是有无的问题，而是程度的问题，实施风险预防本身便是有限度的预防，政府只需将风险控制在可接受水平，确立安全边际。安全边际旨在要求政府建立一个确保安全的最低水平，当风险可能突破这一最低标准造成危险时，政府必须运用与该风险严重程度相适应的预防措施予以规制。安全边际是风险阈值的反映，即风险导致的危害达到何种程度时，采取风险预防措施才是正当的。质言之，政府只会对高于特定阈值的风险进行规制，而低于该阈值的风险属于安全边际内而无须政府介入。因此，即时防控应建立在风险评估的基础上采取有限度的预防措施，在风险、安全和自由之间达到恰当的平衡。

其次，即使不确定性在某种程度上是一个黑匣子，也不意味着即时防控完全逃脱比例原则的限制。因为风险预防原则所欲规制的并不是完全假设或臆测的风险，而是主客观相结合的建构意义上的风险。在主观维度上，风险被理解为不确定性，即因人类知识的有限性对危害预期以及概率无法作出准确的判断：在客观维度上，风险被理解为感知危害预期的物质基础，即对于危害预期判断的初步证据。换言之，即时防控的合比例性判断有其客观认知基础，亦即基于现有知识评估风险的危害预期来审查即时防控措施的合比例性。在Enhom案中，欧盟法院审查传染病隔离措施的合理性问题时，同样引入比例原则，将传染病传播的紧急性作为比例原则考量的因素之一。在Pesce案和Etimine案中，欧盟法院进一步指出：“采取风险预防措施必须使其能够达到适当的保护水平，但不应超过实现有关立法所追求的合法目标而适当和必要的限度……禁止出现与所追求结果不合比例的负面性影响。”这意味着比例原则与风险预防原则需要紧密结合，前者应成为评价后者正当性的关键因素之一。

四、合比例性风险预防理念指导下即时防控的制度建构

在明晰即时防控的制度定位，并对其指导理念进行基本选择判断之后，我们需要以新的理念指导即时防控的制度建构，主要围绕两个方面展开：一是设定启动即时防控的风险阈值，二是构建即时防控措施的动态调整机制。

（一）启动即时防控的风险阈值设定

为了证明即时防控措施是合理的，新发传染病风险必须满足特定的合理性阈值。即风险阈值要从0到100的概率可能中设定启动即时防控的节点数值，捕捉新发传染病从发现到暴发的“拐点”。该阈值设定既不能过低，否则会造成“草木皆兵”和“狼来了”的后果；但过于严苛也使得即时防控难以启动，错失提前防控的良机。

首先，应以快速风险评估对新发传染病进行定性分析。如前述，风险阈值的设定需要进行风险评估，而常规风险评估需要建立在严谨的科学实验和论证之上，必然附带繁重的时间成本，显然不符合新发传染病防控的“及时性”要求。对此，应确立即时防控中的快速风险评估程序。所谓快速风险评估，是指在新发传染病疫情暴发早期，利用有限的相关信息，采用简便易行的评估方法对风险的可能性及后果进行快速研判，为进一步采取预防措施提供依据的系统过程。与常规风险评估的定量分析不同，快速风险评估主要依托公共卫生专家知识、经验和直觉对风险进行定性分析。这一过程不需要对风险及各相关要素分配确定的数值，而是赋予一个相对值，来评估已识别风险的影响和可能性。在主体上，参与快速风险评估的主体由公共卫生专家组成，而不是《征求意见稿》第8条规定的由公共卫生学、社会科学、自然科学等多学科、多领域专家组成的传染病防治专家咨询委员会。在评估内容上，快速风险评估以临床特征、现场检验检测等有限科学信息为基础，结合专家的知识和经验，对新发传染病的传染力和致病力作出初步判断，属于医学专业判断。在评估结果上，快速风险评估需要初步确定某种不明原因聚集性疾病是否具有传染性以及危害性，并根据评估结果建议政府采取相应的即时防控措施。实际上，世界卫生组织专门编写了突发公共卫生风险快速评估工作指南，用于指导成员国对各种形式的突发公共卫生风险进行快速评估。2020年国家发改委等多部门联合印发的《公共卫生防控救治能力建设方案》（发改社会〔2020〕735号）也要求地方政府建立起相应级别的生物安全实验室，为地方政府在发现不明原因聚集性疾病时进行快速评估奠定了组织基础。未来国家卫生行政部门还应进一步完善快速风险评估的配套规定，修改2012年颁布的《突发事件公共卫生风险评估管理办法》，新增快速风险评估类型，明确快速风险评估的主体、程序、期限等具体内容。

其次，应根据传染病传播途径的差异构建新发传染病症候群防控体系。人类对新发传染病风险并不属于完全无知的状态，已有研究表明，根据不同临床症状，可以将新发传染病分为发热呼吸道、腹泻、发热伴出疹、发热伴出血与脑炎脑膜炎五大传染病症候群。每种症候群内传染病的传播途径具有一定的相似性，如发热呼吸道疾病一般通过空气中的飞沫、尘埃、气溶胶传播，经由呼吸道感染易感人群。由此，在经过快速风险评估确定为发热呼吸道症候群新发传染病时，应采取提醒人们佩戴口罩，保持社交距离，并根据该传染病的危害性决定是否对患者、疑似患者进行单独隔离。与之相比较，腹泻症候群传染病大都经水、食物等“粪一口”途径感染，对患者、疑似患者的单独隔离并无特异性。由此可见，并不存在一套统一的适用于所有新发传染病的即时防控措施，较为合理的方式是根据新发传染病所属症候群选择相适应的即时防控措施。未来在制定新发传染病应急预案时，应以传染病症候群为标准采取分级分类防控的方法，构建等级化的新发传染病风险防控体系。此种蕴含合比例性要求的即时防控措施，可以较大程度减轻即时防控的无计划性而避免对公民权利的过度限制。

（二）即时防控措施的动态调整机制

人类对新发传染病风险的认识是一个渐进的过程，在该过程中病原学和流行病学特征的不确定性将逐渐消退。因此，政府应当基于持续收集、开发的新信息进行再风险评估，并根据风险评估结果及时调整防控措施。相较于将即时防控措施等同于甲类传染病预防、控制措施，采取即时防控措施动态调整机制更有利于形成和维持行政权力与公民权利之间的良性互动关系。

第一，根据最大最小值规则确定即时防控的初步措施。即时防控的初步措施关涉新发传染病风险超过特定风险阈值时，政府应当采取何种强度防控措施的问题。此时新发传染病仍处于较大程度的不确定性状态，我们仍不能基于现有知识和信息对新发传染病风险进行准确的风险评估。在此情境下，理性往往藏身于诸多可能性的主观判断之中，对于理性的探求则演变成为在诸多主观可能中的优先选择。桑斯坦认为在面对灾难性风险时，最大最小值规则（maximin）是理性探求的最佳规则——政府应当注意风险的最糟糕情景，并选择预防措施的成本和风险可能造成的损害总体负面后果最小的措施。换言之，即时防控的初步措施应当建立在快速风险评估基础上，并基于最大最小值规则确立安全边际，特别是《征求意见稿》第24条将原属于国家卫健委和省一级人民政府的预警权限下放到了县级以上人民政府，由此可以将即时防控的初步措施与预警机制有机结合起来。即疫情发生地政府在监测到新发传染病风险时，可以径直对外发布预警信息，采用指导、建议等非强制性手段强化人们预防新发传染病的风险意识，并且针对新发传染病症候群以及风险等级确定采取初步措施的强度。这种相对“柔性”的手段一方面避免即时防控措施的选择陷入事前无所作为的拖延状态，另一方面也防止政府的过度反应对公民权利造成不当限制。

第二，基于新信息进行再风险评估并调整即时防控措施。即时防控措施的作出不是“一锤子买卖”，疫情发生地政府还应持续关注新发传染病的发展变化，并基于新信息的风险评估结果及时调整即时防控措施。“我们将创造法律和制度的条件去促成社会学习和实验的持续过程，以继续对抗现有的约束。”这种义务包括以下两点：首先，政府应当持续收集、开发新信息。一方面要组建专业队伍进行流行病学调查，搜索密切接触者、追踪传染源，开展实验室检测，明确新发传染病的病原体属性和传播链条。另一方面要保证突发公共卫生事件信息传输体系的畅通，减少人为干扰，特别是在数字时代中，应当思考通过大数据抓取技术分析公共卫生事件。其次，政府应当根据新信息重新评估风险，包括对即时防控初步措施的验证以及对后续措施调整的建议。早期措施的选择由于信息和知识的不充分可能存在一定的偏差，必须根据新收集的信息进行一定的验证和调整。对于传染力和致病力比预期严重的新发传染病，即时防控措施的强度也应相应加强：反之则应该降低甚至终止。这种整体上兼顾“等待”的防控措施，不仅能避免政府对风险的过度反应而过度限制公民权利，同时也能避免政府对风险的反应不足而损害社会公共健康。基于此，国家卫健委前后发布了九版《新型冠状病毒肺炎防控方案》和《新型冠状病毒肺炎诊疗方案》作为各地防控疫情的指导性规范性文件，并且于2023年1月8日将新冠肺炎由“乙类甲管”传染病调整为“乙类乙管”传染病，目的在于依据不断掌握的新信息而更新新发传染病的病原学特点、临床症状、治疗方案和采取隔离措施的对象、时限以及接触隔离的标准等，体现了反思性法的特征。

结语

聪者听于无声，明者见于未形。立法者显然已经注意到新发传染病即时防控对于完善疫情防控体制机制的重要性。已公布的即时防控立法草案以强风险预防原则为指导理念，无疑能有效预防突然暴发、传播速度较快的烈性新发传染病风险，却忽视了公共健康保护和公民权利限制限度之间的平衡。如今保有权力的根据不再是他们所享有的权利，而是他们所必须履行的义务。他们的权力有一个限度，这个限度就是他们履行义务所必须的权力的最小值。因此，寻求即时防控权的最小值，但又不能妨碍其有效完成防控新发传染病的任务，決定了合比例性预防原则是即时防控制度设计的最佳指导理念。具体而言：在监测到新发传染病风险时，应当综合现有知识对该风险进行快速风险评估，同时以最大最小值规则选择初步的防控措施使我们处于最低限度的安全边际；并保持对该风险的警惕，及时收集、分析有关疫情信息，不断缩小不确定性的范围，根据风险评估的结果及时调整即时防控措施。以此检视《征求意见稿》第50条，在肯定其进步意义的基础上，还应将其进一步修改为：“在新发传染病纳入法定传染病管理前，县级以上人民政府应当预先采取与风险评估相适应的传染病预防、控制措施，同时立即上报上级人民政府。”该修改建议相较于《征求意见稿》第50条在应对新发传染病的态度是相对保守的，但却在保障公共健康与限制公民权利、在风险预防原则和比例原则适用之间更能达到平衡，不至于失之偏颇。

（责任编辑：刘艺）