电子政务建设对地区创新水平的影响——来自浙江省县级市的经验证据

郭琳珊，陈小华，李 拓

（1.浙江工商大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018；2.杭州师范大学 公共管理学院，浙江 杭州 311121）

0 引言

电子政务是运用信息通讯技术再造政府组织结构和优化工作流程，向公民和企业提供高效、便捷的“一站式”公共服务。自1999年“政府上网工程”实施以来，中国电子政务建设进入了“黄金岁月”，当前正处于推进“互联网+政务服务”的创新发展阶段，实现由“业务上网”到“服务上网”的重大转变［1］。与此同时，我国经济发展进入新常态，经济增速下降，经济发展面临速度变化、结构优化等诸多难题。为了解决这一难题，党的十九届六中全会明确提出要重视科技创新，以此引领产业高质量发展，带动经济高质量增长。由此可见，推动创新已经成为当前经济高质量发展的必然要求，而政府推行的电子政务是推动地区创新的重要途径。因此，研究电子政务对地区创新水平的影响是一个重要议题。

近年来，学者围绕电子政务所产生的效应展开了大量研究，具体而言可以分为两类：第一类关注电子政务对政府自身运作、政府服务供给等传统领域的影响，如冯朝睿和徐宏宇［2］研究了电子政务的服务效率；张龙鹏等［3］分析了在线政务服务对公共服务满意度的影响；张军和倪星［4］评估了电子政务的清廉效应；李燕和朱春奎［5］研究了电子政务建设对政府信任的影响；马亮和刘柳［6］分析了电子政务绩效和公民使用之间的关系。第二类研究关注到了电子政务推行所产生的溢出效应，如徐霞和蔡熙乾［7］研究了电子政务对企业投资效率的影响；曹旋和任维德［8］探讨了电子政务对科技创新的影响，认为电子政务能够优化科技治理体系进而提升地区创新水平。总体而言，已有研究关注到了电子政务推行所产生的效应，但是鲜有运用量化方法探讨电子政务建设对地区创新溢出效应的实证研究。

文章将2011年9月国务院办公厅发布的《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作意见的通知》（以下简称电子政务试点政策）视为一个外生冲击，以浙江省县级市为研究对象，利用2005—2018年的数据，采用合成控制法实证检验了电子政务与地区创新之间的关系，得出了电子政务试点政策能够显著提升地区创新水平的结论。在此基础上，探讨如何进一步深化电子政务建设，以充分释放其外部效能的具体路径。

文章余下部分结构安排如下：第一部分是文献综述，详细回顾了已有研究，明确研究的边际贡献；第二部分是研究设计，阐述研究方法的选择与研究变量的选取；第三部分是实证结果，分析电子政务与地区创新水平之间的因果关系以及结论的稳健性；第四部分是结论与政策建议。

1 文献综述

电子政务是在信息社会背景下借助计算机、互联网等电子技术促进政府信息共享与业务协同，为社会提供“一站式”服务的一种新型政府形态［9］，其目标是打造精简、廉洁、高效的政府运作模式［10］。电子政务的应用是推动经济社会发展的重要手段，关于其建设效应的研究主要集中在以下两个方面：

第一，探讨电子政务建设对政府运行所产生的影响，主要集中在提升政府廉洁度和提高政府运行效率等方面。一是在政府廉洁方面，国内学者普遍认为电子政务是抑制腐败、提升政府廉洁度的重要手段，其作用机制主要是信息公开和技术规则：电子政务信息公开机制的建立，降低了公众信息获取成本，强化了部门间信息整合，通过提升政府透明度限制官员的自由裁量权，进而抑制腐败［11-12］；电子政务中技术规则的运用，可以通过事先建立标准的方式实现权力运行流程的“刚性化”和“非人情化”，进而规范权力行使流程达到抑制腐败的目的［13］。国外学者也强调了信息技术和制度质量在电子政务抑制腐败过程中所发挥的中介作用［14］。二是在政府运行效率方面，已有研究可以分为政府内部效率和外部效率两大视角。从内部效率来看，研究者认为电子政务能够延伸、增强政府工作人员的智力和体能［15］，再造政府业务流程，提升部门间的协同性，进而提升政府内部运行效率［16］。从外部效率来看，电子政务的推行可以帮助政府更好把握公众需求与态度偏好［17］，有效解决公众“办证多、办事难、冤枉路、跑断腿”等问题，提升政府外部服务效率［18］。此外，也有研究关注到电子政务在政府公信力、政民互动、回应性政府、行政减负等方面所能发挥的积极作用［19-22］。

第二，探讨电子政务建设所产生的溢出效应，主要关注其在改善企业投资经营、推动地区创新等方面的作用。电子政务与地区创新水平之间关系的研究包括直接推动和间接推动两大类。一是电子政务可以直接推动地区创新水平提升，即电子政务的推行对软硬件等基础设施提出了更高要求，从而倒逼IT业加快技术升级与结构调整，推动地区创新水平提高［23］。二是电子政务可以间接推动地区创新水平提升。这类研究主要从科技管理和营商环境两个视角展开论述：（1）科技管理视角，电子政务通过提高科技管理部门服务能力［24］、优化科技决策系统［25］、促进科技资源共享［26］，助力地区创新。（2）营商环境视角，一方面，电子政务建设通过缩减不必要的审批环节降低市场主体的制度性交易成本［27］、扩大电子监察的覆盖面以提高寻租活动的成本和风险，进而强化企业的创新发展导向［28］；另一方面，通过依托电子政务建设提升政府服务效能来优化地区营商环境，能够吸引更多的企业向该地区集聚［29］和促进企业的创新创业活动［30］，进而提升地区的创新水平。

综上所述，电子政务是当前我国政府改革的重要趋势，学界围绕其产生的效应展开了大量研究，但仍存在一定不足：第一，绝大多数研究侧重于电子政务对政府自身运行及服务供给的影响，对于电子政务建设产生的溢出效应的研究较少；第二，在少量探讨电子政务对地区创新溢出效应的研究中，均是通过理论阐述和案例分析等定性分析方式，缺乏基于客观数据对这一观点进行印证的量化研究。进一步来看，缺乏定量研究的原因考虑是由于二者之间的无偏因果关系难以识别，即一方面电子政务的推行可以提升地区创新水平，而另一方面创新水平又是影响电子政务建设的重要因素，二者之间存在双向因果关系。

因此，在梳理既有研究的基础之上，界定文章的边际贡献如下：第一，相较于以往电子政务建设效应的研究多集中在政府运行层面而言，文章聚焦于电子政务建设的溢出效应，系统梳理了电子政务建设推动地区创新的理论路径，呈现了电子政务溢出效应的释放过程，回应了学术界和实务界对电子政务与地区创新之间关系研究的呼吁。第二，精准识别出了电子政务建设对地区创新水平的影响。以往研究对二者之间关系的讨论主要停留在理论层面上，认为电子政务建设能够显著提升地区创新水平，但缺乏实证经验。文章借助于县级电子政务试点政策这一外生冲击，基于浙江县级层面的客观数据，运用合成控制法解决了电子政务与地区创新水平之间的内生性问题，首次识别出了电子政务对地区创新的无偏因果关系，为上述研究提供了宝贵的实践证据。

2 研究设计

文章将2011年我国设立的县级电子政务试点视为一项准自然实验，以浙江省为例，按是否为试点地区将浙江省内各县区划分为实验组和控制组，并基于“反事实”的视角运用合成控制法，科学评价电子政务建设对地区创新水平的影响。

2.1 合成控制法

合成控制法是公共政策量化研究中常用的方法之一，由Abadie和Gardeazabal最早提出，用于评估西班牙巴斯克地区恐怖活动的经济成本［31］。国内对合成控制法的运用相对较晚，随着对公共政策效果评价的需求愈发强烈，合成控制法的应用也逐渐增加［32］，目前主要用于经济与环境领域公共政策效应的评估，经济领域如行政区划调整、自贸区试点对地区经济运行的影响［33-34］，房产税试点对地区房价［35］的影响效应评估；环境领域如碳排放权交易政策、水环境区域补偿政策的生态效应评估等［36-37］。合成控制法的原理是根据预测变量，对控制组中各样本进行加权从而构造出实验组“反事实”的对照单元，通过对比实验组和对照组之间的差异来评估政策效果，能够有效避免主观选择偏差并解决内生性问题，获得无偏因果推断。

具体来看，在研究中，假设能够观测到有J+1（J为控制组个体数）个县级市在1，2，…，T（T为观测总期数）期的情况，其中只有地区1（即试点区县）在T0+1，…，T（T0为试点政策干预前的期数）期受到了电子政务试点政策的影响，且1≤T0

然而，现实中试点区县在T0+1,…,T期没有受到电子政务试点政策干预时的创新水平是无法观测的，因此如何客观估计试点区县在T0+1,…,T期的反事实结果成为政策评估的关键。基于合成控制法的思想，考虑构造权重向量W=(ω2,…,ωJ+1)，其中所有权重非负且和为1，W的不同取值代表不同的合成控制组合。Abadie等［31］研究证明，假设存在一个J维权重列向量去加权凸组合J个控制地区，并使得该合成控制地区的可观测协变量Zi、干预前结果变量均与地区1的相等，则该合成控制地区的不可观测经济特征ui也将自动与地区1的相等［38］。那么，记为W*加权J个控制地区的结果变量得到的合成控制值，则间的距离将趋近于0，这意味着基于控制组合成出的地区1的相关变量特征足够接近真实的地区1。对于最优权重向量W*，可通过求解二次规划问题得出。

2.2 数据来源与变量说明

2.2.1 样本选择

以浙江省为例，探究县级电子政务试点政策对地区创新水平的影响，其原因如下：一是典型性，浙江省电子政务建设起步较早，是电子政务发展的先进省份，以浙江省为例能够有效揭示电子政务建设所产生的效应，进而从中提炼出一般性的经验和认知；二是可行性，浙江省具有相当数量的、与实验组的县级市特征相近、未受到政策介入的县级市作为控制组，符合合成控制法的使用要求，并且浙江省县级市层面的相关数据易于获取。依据电子政务试点政策文本，浙江省试点地区包括杭州市萧山区、温州市龙湾区、遂昌县和永康市，在实际操作过程中，由于萧山区、龙湾区、遂昌县的数据难以获取，故选定永康市（县级市）为实验组，将省内其余19个县级市作为控制组。此外，县级电子政务试点政策颁布于2011年9月，考虑到政策作用时间，将2012年设置为政策实施第一年。因此，以2005—2018年共14年间浙江省20个县级市政府的面板数据，实证检验县级电子政务试点政策对地区创新水平的影响。

2.2.2 变量说明

被解释变量是地区创新水平。现有用来测度创新水平的指标众多，综合考虑地区当年创新活动反映的时效性、不同地区评审标准的可比性等方面因素，专利申请数是其中最有力的指标［39］，在国内外学术研究中得到广泛应用［40］。因此，地区创新水平指标测度借鉴徐向龙等［41］的做法，用地区每万人专利申请数来衡量地区创新水平，数据来源于《浙江省统计年鉴》。

为提高估计结果的准确性，选取地区经济发展水平、人力资本水平、外商投资水平、人口规模这些会对地区创新产生影响的因素作为预测变量，说明如下：第一，经济发展水平高的地区更能够承担创新成本也更倾向于开展创新活动［42］，借鉴袁子馨等［43］的做法以人均GDP表征地区经济发展水平；第二，人力资本水平一定程度上反映地区具有较强技能获取与创新能力的高级劳动力比例，是地区创新投入的关键要素之一［44］，既有研究中通常用每万人高等学校在校生数量表征人力资本水平［45］，但由于县级市层面高等院校数量较少，数据缺失严重，此研究以每万人中等学校在校学生数进行衡量；第三，外商投资既有物质资源的直接输入也有知识溢出效应产生的隐形资源，闫中晓等［46］和刘俊等［47］的研究中均强调了外商投资对地区创新水平的重要作用，借鉴葛翔宇等［48］的研究用外商实际投资额占GDP比重表征外商投资水平；第四，已有研究关注到人口规模对地区创新水平的影响，研究表明，在一定限度内地区人口规模越大，各类创新资源集聚与创新主体互动的机会越多，越有利于地区创新［49-50］，参考李健等［51］的研究以各地区年末人口数表征人口规模。以上数据均来自于《浙江省统计年鉴》。

3 实证研究

3.1 实证结果

基于浙江省永康市电子政务试点干预之前的各期数据，运用合成控制法计算得出各个控制组在合成控制组（合成永康市）中的最优权重组合，如表1所示。

表1 合成永康市的城市权重

可以发现，实施电子政务试点政策之前的永康市，可以通过0.674个慈溪市和0.326个乐清市加权组合而成，其余县级市被赋予的权重则为0。

基于上述控制组城市的最优权重，可以构造出“未实施电子政务试点的永康市”这一反事实的对照组——合成永康市。表2对比了在2012年电子政务试点政策干预之前真实永康市与合成永康市的基本情况。

通过表2发现，真实永康与合成永康之间的差异相对较小，尤其是就因变量地区创新水平而言，如2010年真实永康的创新水平指标值即每万人专利申请数为42.830，合成永康为41.130，这表明合成控制法可以较好地拟合出电子政务试点政策干预之前永康市的真实情况，可以用其来评估电子政务试点政策对于地区创新水平的影响。

基于2005—2018年浙江省20个县级市的面板数据，运用合成控制法评估了县级电子政务试点政策对于永康创新水平的影响，结果如图1所示：

图1 创新水平的变化趋势：真实永康市与合成永康市

通过图1可以发现，在2012年县级电子政务试点政策发挥作用之前，合成永康较好地拟合出了真实永康创新水平的变动趋势，二者之间变化路径的差异相对较小，说明合成的永康较好地控制了未观测到的混杂因素（包括随时间变动的未观测混杂因素）的影响。因此，如果永康市没有实行电子政务试点政策的话，那么2012年之后永康创新水平的变化就可以用合成永康的变化进行拟合，而政策干预后二者之间的差异也就可以视为该政策的净效应。

依据图1，在2012年以前，真实永康与合成永康的创新水平基本保持相同趋势，2010年前增速均较缓，在2010年接近于重合，在2010年后同时开始迅速增加，拟合永康增速略高于真实永康，二者变化趋势基本相同；在2012年县级电子政务试点政策发挥作用之后，二者开始呈现出明显差异，真实永康创新水平逐年提升，在2018年达到顶峰，而合成永康在经历了短暂的1年上升期之后，开始逐年下降，直到2017年才又重新呈现出上升趋势，二者之间创新水平的差距在不断拉大。这表明，电子政务试点政策的实施，对于永康市创新水平有很强的带动作用。

为了更直观地将真实永康与合成永康创新水平之间的差异及其变化趋势呈现出来，用真实永康的创新水平减去合成永康的创新水平，进而得到县级电子政务试点政策对永康创新水平的净效应，结果如图2所示。

通过图2可以发现，在2012年政策发挥作用之前，真实永康的创新水平与合成永康的创新水平之差不断拉大，在2012年之前达到最低且为负；随着2012年县级电子政务试点政策的作用，在经历了一年的缓慢发展之后，二者之差迅速缩小并转负为正，差异由2012年的最低值-31.57上升到2018年的55.86。这表明县级电子政务试点政策有效提升了永康创新水平，且随着年度不断推移，带动效应不断增强。

图2 县级电子政务试点的政策效应：真实永康与合成永康的创新水平之差

3.2 稳健性检验

3.2.1 随机置换检验（安慰剂检验）

前述研究结论表明，县级电子政务试点政策使得永康创新水平相较于合成永康所拟合的潜在创新水平有了大幅度提升，但目前并不清楚这一政策效果在统计上是否显著。因此，采用Abadie等［31］所提出的一种类似于置换检验的推断方法来检验合成控制法最终得到的政策效应是否在统计上显著，这实际上也是一种安慰剂检验。

首先，假设电子政务试点政策对个体并不会产生因果影响，即设置原假设为“县级电子政务试点政策对地区创新水平没有显著影响”。其次，将实际上受到政策干预的永康也纳入控制组之中，随后再从控制组中随机抽选出一个城市作为伪实验组，再利用合成控制法估计县级电子政务试点政策对于伪实验组创新水平的影响，从而能够分别得到上述20个城市的政策效应。最后，将上述所有城市结果进行比较，以得出该政策效果是否显著的结论，结果如图3所示。

图3 随机置换检验：永康与其他县级市

在图3中，加粗的黑色实线与图2相同，表示县级电子政务试点政策干预之后对永康创新水平的影响；而浅色的虚线则代表将其他19个县级市作为伪干预个体并用合成控制法估计所得到的伪政策效应。可以通过对所评估的永康市县级电子政务试点政策效应在上述分布中所处的位置进行稳健性检验：即如果永康市处于分布的顶端位置，则可以拒绝原假设，表明县级电子政务试点政策对于永康市的创新水平有显著的提升；如果其处于分布的中间位置，则表明在上述县级市中，随机抽取一个城市样本作为干预组进行估计都能够得到显著的政策效果，也即事实上并没有受到县级电子政务试点政策干预的城市也出现了显著的创新水平提升效应，此时就无法拒绝原假设，表明永康市的试点并没有取得显著的政策效应。通过图3可以发现，在政策实施之前尤其是2010年前，永康创新水平在所有地区中处于中间位置，临近2012年时其创新水平最低；但在2012年政策作用之后，其创新水平迅速提升，到2018年已经明显处于所有地区中的最顶端。出现如此现象的概率为1/20，即真实永康与合成永康样本的创新水平之间出现如此差异的概率仅为5%。因此，我们至少可以在5%的显著性水平下拒绝县级电子政务试点政策对于地区创新水平没有显著影响的原假设，即电子政务试点政策有效提升了永康创新水平这一结论是稳健的。

3.2.2 基于双重差分法的稳健性检验

双重差分法（Difference in Difference，DID）同样是公共政策评价的常用方法，能够有效消除经济个体同时受到如时间、宏观经济和随机干扰等因素的影响，从而反映出政策的净效应。为了进一步验证研究结论的科学性和稳健性，此处借鉴已有学者做法用其对县级电子政务试点政策对地区创新水平的影响进行评估，从而对合成控制法估计结果的稳健性进行检验。基于此，构建双向固定效应模型进行双重差分检验，模型如下：

在式（2）中，下标i、t分别表示县级市和时间，innovation为被解释变量，表示地区创新水平即每万人专利申请数。treatedit和timeit都是虚拟变量，其中，treatedit=1（实验组）代表属于县级电子政务试点政策覆盖的县级市，treatedit=0（对照组）表示不在试点范围内的县级市；timeit=1表示年份在县级电子政务试点政策干预范围期间，即年份大于或等于2012年，timeit=0表示年份在县级电子政务试点政策干预前，年份小于2012年。treatedit×timeit为核心解释变量，其系数回归值α1度量了县级电子政务试点政策对于试点地区创新水平增长的净效应，若α1>0，说明县级电子政务试点政策的确带动了试点地区的创新水平，反之，则存在不利影响。Xit为控制变量集合，与合成控制法保持一致，包括地区人口规模、经济发展水平、人力资本水平、外商投资水平，Di表示各县级市的个体固定效应，Dt表示时间固定效应，εit为随机扰动项。

依据模型（2），以永康市为实验组，其余19个县级市为对照组，以2005—2018年20个县级市共280个样本进行回归，其结果如表3所示：

表3 双重差分回归结果

表3汇报了基于式（2）的回归结果。依据表3，在控制了地区人口规模、经济发展水平、外商投资水平、人力资本水平以及时间和地区效应的影响之后，县级电子政务试点政策对地区创新水平的估计系数显著为正，系数估计值为23.428 5，至少在1%的水平上显著。上述回归结果表明，当以每万人专利申请数为标准时，县级电子政务试点政策实施后实验组地区创新水平明显高于对照组，因此可以认为县级电子政务试点政策显著提升了地区创新水平，进一步验证了前述结论的稳健性。

综合上述分析，在以永康市为例开展评估时，县级电子政务试点政策的实施有效提升了地区创新水平，这一结论具有稳健性。

4 结论与政策建议

4.1 研究结论

创新是推动经济高质量发展的必然要求，电子政务作为当前政府改革的主流，承担着带动地区创新的重要使命。文章结合国家县级电子政务试点政策这一准自然实验，基于浙江省20个县级市2005—2018年的面板数据，运用合成控制法评估了电子政务建设对地区创新水平的影响。结果表明：电子政务试点政策对浙江县级市的创新水平有显著促进作用，在试点政策实施之后，永康市的创新水平相较于潜在水平每年平均增长了12.49，且这一结论具有稳健性，支持了我们理论层面上的讨论。

4.2 政策启示

研究结论为电子政务对地区创新的影响带来了新理解，提供了新证据。基于研究发现，提出以下政策启示：

第一，高度重视数字政府建设。数字政府是电子政务发展的新阶段，基于电子政务对地区创新所产生的正外部性，未来应高度重视政府数字化转型［52］。一方面，要强化对数字政府建设的关注，投入更多的注意力，注重电子政务的迭代升级；另一方面，适当强化对数字政府建设的资金投入和人才培养，为地区创新效能的释放奠定基础。

第二，改进“互联网+政务服务”水平。优化政务服务是电子政务效能释放的重要路径。地方政府在推进“互联网+政务服务”过程中，一方面，可以将科技创新相关事项作为特色服务来打造，通过在网上提供流程更便捷、时间更灵活的服务方式，不断提高科技服务效率，让科研人员将时间和精力花在研发创新过程中；另一方面，不断拓宽网上办事服务的广度和深度，拓展数字政务平台的应用场景，通过不断扩大网上服务的范围持续压缩各部门的设租空间，以此来促进企业经营策略的转变，释放电子政务对地区创新的带动效应。

第三，深化电子政务建设过程中的信息公开。信息公开在电子政务推动地区创新过程中扮演重要的角色。地方政府在具体建设过程中，一方面，要借助于数字政务平台不断强化创新领域的信息公开水平，如通过短信形式精准推送相关信息至企业端，由被动公开转变为主动公开，通过提高信息公开水平提高信息利用效率，为研发、创新活动的开展提供有利的信息支撑；另一方面，要借助数字政务平台提供信息依法申请公开的一站式服务，针对企业、公众的信息公开申请建立起包含申请提交、受理、处理、反馈的完整业务闭环，确保每一个信息公开申请都能够得到有效、及时的回应，以提升电子政务建设的创新效能。