三孩政策下我国婚育现状及生育支持政策体系的完善研究

李彤阳，徐椿梁

（南京邮电大学社会与人口学院，江苏南京 210023）

人口是影响国家经济发展的重要因素。 中华人民共和国建立初期， 我国实施自由生育、鼓励生育的政策，从1949 年到1970 年，我国人口规模从5.4 亿人增长到8.3 亿人［1］，快速增长的人口给经济发展及生态环境带来了较大压力。为缓解社会经济发展的压力，我国开始逐步探索计划生育政策。 1971 年，国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》， 将控制人口增长的指标纳入国民经济发展计划；1982 年， 计划生育成为我国的一项基本国策，被写入宪法［2］。 在实行计划生育政策的30 余年中， 我国的人口出生率急剧下降。

但进入21 世纪以来， 随着计划生育政策在全国各地的继续推行，我国总和生育率已低于更替水平，人口红利逐步消失，人口老龄化问题及独生子女问题日益凸显。2001 年5 月公布的第五次全国人口普查数据显示， 我国65 岁及以上老年人口已达8 811 万人，占总人口的6.96%［3］，标志着我国已经步入老龄化社会。 为解决日益严峻的人口老龄化问题，国家出台了一系列促进生育的政策。2013 年11 月，党的十八届三中全会决定启动实施一方为独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。 然而单独二孩政策实施后，效果并未达到预期。2015 年10 月，党的十八届五中全会决定全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策。 在全面二孩政策实施的5 年间，我国人口出生率只在短期内出现了增长态势， 总体上生育率仍偏低。2021 年5 月，第七次全国人口普查数据表明，中国育龄妇女的总和生育率（TFR）为1.3，已进入世界极低生育率国家行列。 另一方面，国家统计局在第七次全国人口普查数据发布会上公布的我国育龄妇女生育意愿子女数为1.8。 这对于中国而言是一个危险的信号， 因为大多数极低生育率（TFR≤1.3）的国家和地区的平均生育意愿都高于更替水平（TFR=2.1）［4］36。 2021 年7 月发布的《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》， 提出进一步优化生育政策， 实施一对夫妻可以生育三个子女的政策及配套支持措施。“三孩政策”这一重大举措的提出， 对于促进我国人口结构的均衡发展而言具有重要意义。 但是该政策颁布之后并没有迎来人口出生率的提高，2022 年国家统计局的数据显示，2022 年我国全年出生人口为956 万人，人口出生率为6.77‰，比2021 年下降0.75‰，再创历史新低。

可见，新生育政策的颁布目前尚未从根本上解决我国的人口问题，还需要制定相关配套支持政策。 因此，如何完善生育支持政策体系，适度提高生育率， 缓解我国现阶段面临的人口形势，需要进行更深层次的探索。 本文从我国现行的生育政策出发，分析我国婚育现状以及影响生育意愿的因素，随后对比国内外的生育支持政策，借鉴国外关于实施生育支持政策的优秀经验，最后从政府、单位、社会、家庭等层面，提出相应的政策建议。

一、我国婚育现状及原因分析

（一）我国婚育现状

1.人口出生状况

从表1 可见，近十年来，我国的人口总数缓慢增长， 由2013 年的136 726 万人增加到了2022 年的141 175 万人，近十年的时间我国仅增加了4 449 万人。 近十年人口出生率总体呈持续下降的趋势， 仅在2016 年全面二孩政策实施后有一个短暂的回升，但是到了2018 年，随着全面二孩政策效应的消退，我国的人口生育率又迅速下降。 如果没有实行全面二孩政策，中国近年来的生育率会发生怎样的变化？ 有学者根据我国近20 年的人口生育率对未实施全面二孩政策的出生率做了一个预测［5］15，笔者根据相关数据整理如图1，对比显示：如果没有实施全面二孩政策，我国的人口出生率将在2012 年以后持续下降，这进一步说明积极生育政策对我国人口出生率的提升有着正向的促进作用。

图1 假设不实施全面两孩政策的生育率变化趋势

表1 2013—2022 年我国总人口、出生率、出生人数

2020 年， 我国人口出生率首次跌破10‰，创1978 年以来的最低纪录。 2022 年人口出生率为6.77‰，再创历史新低。 在新增人口数量上，2022 年全年的新生儿数量比死亡人数还少85 万人， 人口自然增长率为-0.60‰， 比2021 年下降0.94 个千分点，我国生育率已低于警戒线。 总之，我国当下的人口增长速度十分缓慢，人口“负增长”时代已经到来。

2.婚姻登记状况

图2 为中华人民共和国民政部公布的2018—2022 年民政事业发展统计公报的婚姻登记信息，从中可见，我国结婚人口数持续减少。 自2019 年开始，我国结婚人口数跌破1000 万对，为927.3 万对； 在2020 年跌破了900 万对大关后，到了2022 年更是减少为683.5 万对，结婚登记数据跌破700 万对大关。 而2021 年的离婚数据则比2020 年减少了150 万对。 2021 年修订实施的《中华人民共和国民法典》第1077 条规定，自婚姻登记机关收到离婚登记申请之日起三十日内，任何一方不愿意离婚的，可以向婚姻登记机关撤回离婚登记申请。 可见，离婚冷静期的实施在很大程度上降低了离婚率。 但是结婚率总体上仍处于下降趋势，结婚人数的减少也是导致生育率下降的主要原因之一。

图2 我国2018—2022 年结婚人口与离婚人口数据

3.初婚年龄状况

结婚人数快速下降，与适婚人群总量减少有关。 随着95 后乃至00 后进入婚育阶段，处于适婚年龄的年轻人数量也在下降。另一方面，这一结果也与年轻人尤其是90 后初婚年龄大幅度推迟有关。 根据《中国人口普查年鉴—2020》的数据，2020 年中国人平均初婚年龄为28.67 岁。 而在2010 年，中国人平均初婚年龄为24.89 岁，即十年间我国平均初婚年龄推后了近4 岁［6］。2022 年多地婚姻大数据相继公布，其中初婚年龄推迟的现象均较为普遍。 江苏2022 年平均初婚年龄为27.49 岁， 其中男性平均初婚年龄为28.19 岁，女性平均初婚年龄为26.74 岁。河南2022 年全省平均初婚年龄男性为29.9 岁、女性为28.8 岁。 杭州2022 年男女结婚年龄比2021 年略有推迟， 男性平均初婚年龄为28.8 岁、女性为27.5 岁；与上年相比， 男性晚0.3 岁， 女性晚0.4 岁。 广西桂林2022 年全市平均初婚年龄为29.65 岁，其中男性平均年龄为31.40 岁，女性平均年龄为27.91 岁［7］。初婚年龄的推迟导致了高龄产妇的增加，这在一定程度上影响了我国的生育率。

（二）影响生育意愿的因素

1.生育年龄及观念

在个人因素中，生育年龄与生育观念是影响生育意愿的关键因素。 首先，从优生优育的角度，女性最佳生育年龄为23～30 岁，35 岁以上的初产产妇即为高龄产妇。 但是随着社会的发展变化，初婚年龄大幅推迟，晚婚晚育群体的规模越发庞大［8］20。上述中国女性的初婚年龄不断推迟，有些地区如安徽的女性初婚年龄甚至超过了30 岁［9］的现实，直接导致了女性生育年龄的延迟，很多初产女性成为高龄产妇。 由于高龄产妇的生育行为会对其身体造成不利的影响，所以很多家庭出于女性健康方面的考虑，选择少生或者不生。 其次，人们的生育观念有所转变。 在过去的传统社会中，经济发展水平较低，人们多从事农业活动，因此有了“人多力量大”“养儿防老”等说法，往往一个家庭会生育多个子女。 随着经济文化的发展以及人们受教育程度的提高，再加上计划生育政策的影响， 人们的婚育观念发生了显著变化，女性社会地位的日益提升，使得现代女性更为重视生活品质以及育儿质量，而非仅仅满足于生育孩子的数量。

2.生育及购房成本

经济因素主要包括孩子的养育成本以及购房成本。 在养育成本上，现今要将一个孩子抚养成人，需要一对夫妻乃至双方家庭付出大量的精力和财力。 原国家卫计委（现国家卫生健康委员会）2017 年全国生育状况抽样调查的结果显示，影响育龄妇女生育意愿的前三个因素分别是“经济负担”“年龄隐患”以及“无人照看孩子”，影响因素占比分别为77.4%、45.6%和33.2%［10］6。 从这组数据可以看出，影响女性生育意愿的最大因素是经济负担。2017 年我国义务教育阶段家庭教育支持的调查数据显示，全国家庭0～17 岁孩子的养育成本平均为48.5 万元；0 岁至大学本科毕业的养育成本平均为62.7 万元［10］7。 作为对比，2022 年我国的总体居民人均消费支出为24 538元， 其中城镇居民人均消费支出为30 391 元，农村居民人均消费支出则为16 632 元［11］。 这表明，对于一个普通家庭来说，养育孩子的成本在家庭的整体支出中所占比例较大，家庭的经济负担较重。 在购房成本上，高额的房价使很多处于生育年龄的夫妻生育意愿降低。 以上现象对生育率产生直接的影响。

3.家庭责任负担

随着女性社会地位的逐步提高，越来越多的女性不再局限于传统社会中女性更多照料家庭的性别角色，而是选择不断提升自我，追求自身事业的成功。 女性因其独特的生理结构，在生育子女方面天然地需要承担更多的责任和风险，而女性生产恢复也需要付出一定的时间成本，因此有很多女性为了自身工作发展需要，选择少生甚至不生。 处在最佳生育年龄阶段的女性，同时也正处于事业上升的关键期。 在孩子的婴幼儿时期，一些女性因为家中无人照顾孩子，不得不选择暂时放弃工作，当孩子长大后她们再次回到职场时，部分女性发现自身认知水平与当下社会的职业需求存在脱节现象，一定程度上会导致其出现心理落差。 自身事业发展的需求和生育成本的压力使得相当一部分育龄女性的生育意愿降低，对生育率产生一定的影响。

在照顾老人方面，由于我国早期计划生育政策的影响，现在很多家庭都是“4+2”模式，即四个老人加两个年轻人的家庭结构。 对一个普通家庭来说，老年人的养老压力较大，如老年人因其年龄较大，身体各项机能随之下降，患病风险增加，面对沉重的养老照料的压力，一些家庭不会考虑生育多孩。

二、部分国家生育支持政策及效果对比

总的来说，世界平均总和生育率呈现缓慢下降的趋势， 趋于平缓。 而我国的总和生育率在1975 年以后开始低于世界平均水平（图3）［12］55，并呈现持续下降的态势，这与我国的计划生育政策有关。

图3 1960—2018 年世界及中国总和生育率演变

发达国家由于经济发展水平较高、较早步入老龄化社会，因此其生育支持政策的制定和发展也早于我国。 从表2 和表3 可知，日本和韩国的生育率在1980 年代之后下降较快， 家庭生育支持政策对提高生育率的作用极小。 这是由于在日本和韩国的社会传统文化中，要求女性更多承担照料家庭的责任，这与女性的职业发展需求有较大冲突，所以随着女性经济地位的提高，越来越多的女性为了工作机会而放弃了生育。 俄罗斯的生育率在2005 年有一个小幅度的提升， 这是由于俄罗斯鼓励生育政策的激励，受经济下行态势的影响，近几年俄罗斯的生育率开始出现下降趋势。所以，生育率的变化不仅和生育政策的推行相关，还会受到社会经济环境的影响，仅从国家政策单一角度来思考促进生育率提升的对策， 是比较片面的。 德国的托育服务行业虽然得到国家财政资金的大力支持， 但总体上能为家庭提供的托育服务时间相对较短，难以满足家庭的实际需求。美国的生育率水平总体来说高于其他国家， 但家庭生育支持政策呈现碎片化特征， 且在各州之间有较大的差异性，没有形成全国统一的生育支持政策体系［13］20。

表2 1961—2018 年中、俄、日、韩、德、美的总和生育率

表3 中、俄、日、韩、德、美各国的家庭生育支持政策内容及生育率变化特点［13］21

总体上看，俄罗斯、德国等国家基本建立了较为完善的生育支持政策体系， 生育率的变化也比较平缓。 其中，德国政府主要是为家庭提供育儿补贴和税收减免等政策，从经济方面减轻了家庭压力， 对生育率的下降具有一定的减缓作用。而俄罗斯政府主要是在儿童学前托育方面为家庭提供服务支持，这就在一定程度上减轻了职业女性的照料压力，对提升生育水平有一定的效果。日本和韩国虽然实施了积极的家庭生育支持政策，但是由于社会传统文化的影响，女性仍然面临家庭与工作的平衡冲突，生育意愿不高。 对此，我国可以对生育政策支持体系进行顶层设计和规划，通过经济补贴和服务支持来减轻家庭的生育压力和照料压力。

三、三孩政策下我国生育支持政策体系的多维构建

生育意愿是影响生育率的核心因素。 要有效解决育龄夫妇生育率低的问题，需从多个角度进行深层次思考。 我国可以借鉴发达国家和地区的成功经验，结合我国目前经济发展状况以及社会文化情况等实际国情，从政府、单位、社会、家庭层面，完善我国的生育支持政策体系。

（一）政府层面

1.探索建立全国统一的补贴制度

经济因素是影响生育意愿的最重要因素，因此，国家应加大对育龄家庭的补贴，并在全国范围内探索建立统一的补贴制度。 要在生育、教育以及住房等方面完善补贴制度，进一步拓展育儿补贴的发放范围。 在生育方面，可以提供分娩奖励以及后续的产后康复补贴。 如湖北宜昌市生育二孩住院分娩基本生育免费，生育二孩的本地市民住院分娩最高可享受2 500 元的补贴［14］116。 在教育方面，可以采用减免学费等方式，如湖北省咸宁市也规定，符合政策二孩就读幼儿园可减免保教费，二孩家庭购房可享受一定的补贴［14］119。在住房方面， 可以采用提供住房补贴等方式，来减轻家庭购房压力。 如2022 年6 月，湖北省咸宁市住房和城乡建设局等六部门联合发布《关于促进咸宁城区房地产市场平稳健康发展的通知》，提出对于购买城区新建商品住房的购房人，符合国家生育政策的二孩家庭每套额外补贴0.5 万元，三孩家庭每套额外补贴1 万元。

2.加强儿童教育支持力度

在养育孩子的过程中，教育成本几乎是占比最大的。 为了缓解家庭的育儿压力，国家应该在立法、资金投入以及监管等方面加大教育支持力度。 在立法方面，国家应制定一系列鼓励幼儿教育发展的政策法规，如增加公办幼儿园、普惠性幼儿园数量， 尤其在农村地区更要增加教育资源。在资金投入方面， 应扩展财政资金的覆盖面，尤其是要向偏远、贫困等地区倾斜，改善贫困地区的办园条件。 各地也可与社会组织合作，引入社会资金创办幼儿园，减轻政府的财政负担。 在监管方面，一方面，政府应进一步规范幼儿园的学费，整治不合规的幼儿园。 同时也应加强对幼儿园教师队伍的培训，大力发展幼师等职业技术教育，大力提高幼师的待遇水平以及社会地位。 另一方面， 政府也应进一步规范校外培训机构，对于课外补习班、 兴趣班等实行严格的监管机制，坚决禁止学校借课后服务的名义乱收费，让学校为学生提供优质教育， 减少家长的不必要花费，降低育儿成本。

（二）单位层面

1.实行灵活的产假制度

《女职工劳动保护特别规定》第七条规定，女职工生育享受98 天产假， 其中产前可以休假15天；难产的，应增加产假15 天；生育多胞胎的，每多生育1 个婴儿，可增加产假15 天。第八条明确规定由用人单位支付女职工产假期间的生育津贴。 但与部分欧洲国家，如瑞典480 天的产假时间相比， 我国的产假时间相对来说仍然较短，而且形式较为固定，没有充分考虑孕妇的身体状况以及家庭情况等特殊需求。相关用人单位可以在法定产假的标准之上， 允许女职工递交相关产假时间安排申请，在用人单位的批准下，能够灵活分配自身的产假时间， 对原来的固定使用日期进行灵活调整。各个地方也应根据本省的实际发展状况， 在原有产假的基础上制定符合本省实际的产假制度。如目前河南、海南的产假为188天，黑龙江和甘肃的产假为180 天。 西藏的产假最长可休1 年。湖北省咸宁市鼓励二孩产妇产假延长至6 个月；新疆石河子市规定女性怀孕7 个月以上，可请产前假2.5 个月，期间工资按80%发放［14］117。

2.落实男性护理假期制度

为了增强男性的家庭责任，更好地促进夫妻双方共同担负抚幼责任和家庭事务，用人单位应该严格落实男性护理产假制度，不得私自克扣男性陪产假。 目前已经有一些地方政府增加了配偶陪产假天数。 以河南省为例，男性护理假期为30天；广西和宁夏则是25 天［8］32。 但是政策的制定与执行需要一个磨合的过程。 从现实来看，男性陪产假的实施仍有一些不确定性因素，对于私企来说效果仍不显著，所以政府应该对企业实施奖惩性措施，刚柔并济，用人单位也应自觉遵守男性陪产假制度，促进男性陪产假权益的进一步全面实现。

（三）社会层面

1.发展公共托育服务

随着社会经济的发展、 生育政策的逐渐开放，社会对公共幼托事业的需求不断加大。 当地社区与社会组织应该开展合作，要加强托育服务行业人才队伍的专业化建设， 探索0～3 岁的幼儿托育服务发展路径。 当地政府可以通过提高工资待遇、购买社会保险、理顺晋升通道等方式，提高托育行业的相关福利待遇，增强从业人员的稳定性。 适当降低儿童的入学要求以及托育费用，接受满足条件的儿童入班；同时也要定期对职工进行职业道德培训以及职业技能考核，形成严格的监管机制， 提升托育行业从业人员的职业素养，提高托育服务质量。 构建普惠式托育服务体系，发展多种形式的托育服务，更好地满足不同家庭的托育需求［15］67。

2.切实维护女性就业权益

生育政策放开后，产假延长等一系列举措保障了我国育龄女性生育权利的同时，一定程度上也加剧了女性的就业压力。 而工作是影响其生育意愿的因素之一，所以更应维护育龄女性的就业权益。 首先应当充分发挥妇联等社会组织的作用，为女性提供专业的法律援助、有效的心理疏导干预等服务，鼓励遭受就业歧视的女性积极主动维护自身合法权益。 如果女性的平等就业权受到侵犯，可以寻求当地妇联组织的帮助，当地妇联在收集相关材料后与单位负责人谈话协商，如果有企业态度恶劣且拒不配合，妇联可向当地媒体反应，通过媒体报道等形式来维护女性的就业平等权［16］55。 其次，工会组织应立足新发展阶段，倾听女职工心声，关注她们的心理健康，为女职工提供多形式个性化的服务，依法维护女职工合法的生育权、劳动权。 最后，职场竞争力的提升能有效帮助女性增加就业优势。 社会组织应广泛收集女性就业需求的相关信息，针对不同的女性就业群体实施有针对性的帮助策略。 比如对于产后回归的女性，可以为其提供针对岗位的专业化学习指导，帮助女性尽快适应岗位需求。 对于有创业意向的女性，可以为其提供资金支持、业务指导和政策倾斜［8］46。

（四）家庭层面

1.提倡平等承担家庭责任

家庭是生育支持的直接福利供给主体，完善生育支持政策体系既需要多主体全方位的帮助，也需要家庭发挥其基础作用。 父亲作为家庭主要成员之一， 也应和母亲承担同样的照护责任，但传统上，女性被赋予了相夫教子的角色，要求女性要把更多的精力投入到家庭当中。 这就导致女性在家庭照料中的压力远高于男性，繁忙的家务活动使得女性难以平衡工作与家庭的关系，也会在一定程度上降低女性的生育意愿。 所以男性应当积极参与家务劳动和子女抚育，平衡男女在家庭劳动中的参与度， 也应对妻子多一些关心，减轻妻子身体和心理的负担。 这不仅能形成良好的家庭氛围， 也能将女性从家务劳动中解放出来，广泛参与职业劳动［17］45。

2.提升隔代照料的能力

隔代照料是我国儿童照料的重要方式，对我国儿童照料体系的完善起到不可或缺的补充作用。 它不仅能分担家庭照料儿童的压力，还能弥补公共托幼服务的不足。 然而，隔代照料也面临着较为严峻的现实困境，包括照料者的社会价值得不到肯定、隔代照料的质量不够理想等。 首先，应充分肯定隔代照料在家庭照料中的价值，子女应该意识到隔代照料的存在是减轻其生活负担、降低照料成本的重要方式，所以在日常生活中应正视其父母在照料过程中与自身产生的育儿观念冲突问题，并通过积极沟通等方式来促进问题的解决。 其次，应提高隔代照料的质量，老年人应紧跟时代发展的潮流， 积极参加育儿培训班，更新育儿理念，提升自身的科学育教能力，这不仅能够提高育儿质量， 还能丰富老年人的日常生活，提高老年人的自我认同感，更有利于和谐家庭氛围的构建［18］114。

结 语

进入21 世纪以来， 随着计划生育政策在全国各地的推行，我国生育率持续走低、总和生育率已低于更替水平，生育水平的降低会造成人口年龄结构的失衡， 阻碍社会经济的可持续发展。为进一步激发生育潜力，我国的生育政策做出了一系列调整，已经从20 世纪80 年代的控制人口增长的计划生育政策转变为目前的三孩政策，并强调完善和实施配套支持政策。2022 年10 月，党的二十大报告进一步提出，要“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”。 这些举措是对新时期我国人口形势的积极回应，对于促进我国人口均衡发展具有重要意义。

本文从我国现行的生育政策出发，通过研究我国的婚育现状，发现目前我国的结婚率及生育率均呈持续走低态势，与此同时，离婚率和平均初婚年龄总体呈提高之势。 而影响生育意愿的主要因素有生育年龄、生育观念、生育成本、家庭责任等。随后通过梳理中、俄、日、韩、德、美五个的国家生育支持政策， 可以看到生育率的变化不仅和生育政策的推行相关， 还会受到社会经济环境的影响， 如果仅从国家政策单一角度来思考促进生育率提升的对策，是比较片面的。而且由于各个国家的具体国情及发展状况不尽相同， 同样的政策在不同的国家会产生不同的效果。 结合我国目前的经济发展状况以及社会文化情况等， 国家可以实施一定措施加以引导， 如可以采取在政府层面探索建立全国统一的补助制度、 加强儿童教育支持力度；在用人单位层面实行灵活的产假制度、落实男性护理假期制度； 在社会层面发展公共托育服务、切实维护女性就业权益；在家庭层面提倡平等承担家庭责任、提升隔代照料的能力等。同时更应加强不同层面生育支持政策之间的联结互动，着力构建符合我国国情的生育支持政策体系。 生育支持政策体系必须具有系统性、全面性，政策内容应当覆盖孕育、抚养等各个方面才能有效发挥政策效能。