高效能治理的概念内涵、研究现状与未来展望

王怡涵,李若凡

(西北农林科技大学 农村社会研究中心,陕西 杨凌 712100)

高效能治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义,因此,党的十九届四中全会强调,“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”(1)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,https://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm?ivk_sa=1024320u。。2020年5月22日,习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时首次提出 “高效能治理”概念,即“要研究谋划中长期战略任务和战略布局,有针对性地部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策”(2)《习近平参加内蒙古代表团审议》,http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c22774/202005/t20200523_305148.html。。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》则将“国家治理效能得到新提升”确定为我国经济社会发展的主要目标之一(3)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,https://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。。在实现高质量发展进程中,要以高效能治理为基础,更大力度地解放和发展社会生产力,提高全要素生产率,增进人民福祉(4)陈振明:《以高效能治理引领高质量发展》,《国家治理》2021年第19期。。现阶段对高效能治理的概念内涵、研究现状等进行系统梳理十分必要,在此基础上探索高效能治理研究的新趋势,加快以高效能治理引领高质量发展的步伐。

一、高效能治理:渊源、内涵与特征

虽然高效能治理是顺应时代发展而衍生的新词汇,但就概念与内涵而言,却有着深厚的理论积淀与深远的发展进程。中国的治理理论博大精深,西方国家的治理理论于20世纪90年代中期传入中国,两者通过有效结合,逐步形成立足本土、具有中国特色的国家治理理论,推进国家治理体系和治理能力现代化。

(一)高效能治理的起源

“治理”一词在古典拉丁文和古希腊语中的原意是引导、控制和操纵,大都用于国家及其公共事务相关的管理活动和政治活动中。在20世纪末,学者赋予“治理”新的含义,“治理是各种公共的、私人的个人或机构管理其共同事物的诸多方式的总和,是促使相互冲突的或不同利益得以调和,并采取联合行动的持续过程”(5)全球治理委员会:《我们的全球之家》,牛津:牛津大学出版社,1995年,第2-3页。。治理的理想目标是善治,即在管理活动和管理过程中追求公共利益最大化(6)俞可平:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社,2000年,第1-15页。。有学者将“治理”解释为“统治者或管理者通过公共权力的配置和运作,管理公共事务,以支配、影响和调控社会”(7)徐勇:《GOVERNANCE:治理的阐释》,《政治学研究》1997年第1期。。 “效能”一词由“效”和“能”组合而成,即一定的行为主体为组织、他人或特定目标“贡献才能”。高效能解释为有效用,合用以及有利(于目标)性。高效能治理可以指治理的高效能,即治理成本的最小化与收益的最大化,也可以指实现治理的高收益,尽可能地实现治理目标。高效能治理被视为治理获得好的结果或取得成功,它旨在提升社会治理质量。

(二)高效能治理的概念内涵

“高效能治理”是源于国家治理实践,彰显“中国之治”经验和智慧的新概念,与西方话语中的“一般治理”存在显著差异。“一般治理”主张去除或弱化国家和政府的权威,强调多中心社会自我治理。“高效能治理”以中国特色社会主义制度作为基础,坚持以人民为中心,是党建引领、政府主导与多元主体主动参与相结合的治理。其治理过程也是“国家整合社会、社会回应国家”的国家化过程(8)陈军亚:《国家化:基于中国国家实践的理论和方法》,《南国学术》2021年第4期。。高效能治理充分体现了目标有效性、价值人民性、方式协同性、内容系统性和手段精准性。

1.高效能治理目标的有效性。 有效性是高效能治理的目标导向,也是高效能治理的本质要求。高效能治理注重追求高效率,也强调治理的有效性。它在追求单位资源高产出的同时,更加重视回应民众的真实需求(9)沈费伟、王政武:《以系统思维促进数字乡村高质量发展的路径探析》,《中州学刊》2023年第4期。。高效能的有效性体现在坚持中国共产党的领导。中国共产党的领导是中国最本质特征,也是中国特色社会主义最大的制度优势和内驱力。党的十九届四中全会强调“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”,可以说,国家治理效能是国家治理的实际行为表现和国家治理体系与治理能力现代化任务目标之间的适配程度,是治理有效性与目标达成性的主要评判标准(10)丁志刚、李天云:《“十四五”时期提升国家治理效能的意蕴、框架与路径》,《青海社会科学》2021年第1期。。高效能治理塑造党建引领的社会治理体系,以党建诠释共建,实现人民当家作主以及全过程民主,引导群众和各类社会组织更加便捷、高效地参与国家建设。高效能治理的有效性还体现在“推动社会治理重心向基层下移”(11)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,《人民日报》2020年11月4日。。“党的工作最坚实的力量支撑在基层,经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层,必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策”(12)中共中央文献研究室:《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》,北京:中央文献出版社,2017年,第131页。。基层治理是国家治理的基石,是提升治理效能的核心阵地。高效能治理的重心在城乡基层社区,通过基层治理模式的创新激发群众的参与意识、认同感和获得感,致力于解决人民最关心最直接的利益问题,为城乡居民提供良好服务。因此,高效能治理在不断完善党全面领导基层治理制度的同时,也健全了党委领导、党政统筹、简约高效的基层管理体制。

2.高效能治理价值的人民性。高效能治理蕴含着人民性思维,凸显以人民为中心的价值导向。人民群众是否满意,是检验社会治理的试金石。人民对美好生活的向往是高效能治理的价值追求。高效能治理始终以人民为中心,把民众的需求放在第一位,维护最广大人民的根本利益。增进人民福祉,维护社会公平正义,实现人民对美好生活的向往,是高效能治理的出发点和落脚点。

高效能治理的人民性,主要体现在三个方面。一是高效能治理本质是人民所有的治理。比如,社会治理的本质是谋求公共利益的最大化,作为社会治理重要内容的高效能治理致力于推动人民共同参与,把维护和增长人民的利益作为最高价值追求。二是高效能治理是依靠人民的治理。人民是高效能治理的根本主体,高效能治理充分发挥各种社会组织在国家治理中的作用,搭建公民协商议事平台,推动民事民议、民事民办、民事民管。三是高效能治理是为了人民的治理。高效能治理的根本目标是实现发展成果由人民共享,重点是厚民生。它着眼于“更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活”(13)中共中央宣传部:《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》,北京:学习出版社,2018年,第69页。,完善社会建设制度,增强主动服务意识,解决民生领域突出问题。通过持续深化“家门口”服务体系建设,努力构建富有活力又有效率的新型基层治理体系,打通服务群众的“最后一公里”。高效能治理的人民性与“共建共治共享”高度一致。

3.高效能治理方式的协同性。 高效能治理注重治理方式的协同和联动。它既依赖国家治理,也离不开基层治理、社会治理。在国家治理层面,高效能治理坚持党的领导,由党中央就治理问题制定原则性、宏观性、指导性规范,以高效的执行力保证顶层设计的有效落实。在基层治理层面,政府整合优化相关机构职能,解决跨部门、跨地区的信息壁垒问题,实现协同治理。例如,浙江省推行“县乡一体、条抓块统”治理试点工作,对基层赋权赋能(14)周立、程梦瑶、郑霖豪:《数字赋能如何促进整全治理——基于浙江衢州“县乡一体、条抓块统”机构改革的案例分析》,《中国行政管理》2023年第8期。;制定属地管理事项清单,把事权、物权、财权充分下放到基层,优化基层权力配置,把从职责定位出发转变成从办事的实际需求出发。突破县乡之间的权责边界,推动一体化运作,形成一个高度集中、高效协同的治理体系。在社会治理层面,高效能治理重视社会治理共同体的建设。社会治理共同体强调共建、共享、共治,是政党、国家和基层社会的交汇、融通和合作(15)吴理财:《全面小康社会的城乡基层社会治理共同体建设》,《经济社会体制比较》2020年第5期。。高效能治理充分调动政府、社会、市场等各方面的资源以及积极性、创造性,发挥党和政府的引领作用,尊重公民的主体性地位,拓宽群众参与社会治理的平台和制度化渠道。

4.高效能治理内容的系统性。高效能治理是一项系统性的工程,它注重用系统的思维方式分析问题、推动治理方式的创新和发展,以高效能治理推动高质量发展。在横向上,树立“大社会观、大治理观”的高效能治理找准基层治理中的难点、堵点、盲点,从群众最迫切的事入手,充分调动多元主体的积极性,共同参与治理。同时,注重治理内容的系统性,既强调公共领域中的经济、政治、社会、文化等各子系统的相互独立,又注重各个系统之间的关联,依赖子系统的相互配合实现良性发展和治理效能的提升(16)尹广文、崔月琴:《社会治理的系统论研究》,《社会建设》2015年第2期。。在纵向上,高效能治理落实“全周期管理”意识,实现治理过程的事前、事中和事后全流程闭环管理;形成“治未病”思维,将问题解决在发展过程中,防患于未然;同时关注重点环节,在重要领域和关键环节改革上寻求新突破,以此带动全局发展,提升治理水平和治理效能。

5.高效能治理手段的精准性。高效能治理是精准化的治理。注重关心和了解每个个体的需求和独特性,并为这些独特的需求提供合适的服务内容和服务方法。高效能治理推动粗放治理转变为精准治理,立足实际情况强调精准施策,提高治理整体效能。因此, 高效能治理重视发展的层次性与多样性,充分利用智能化手段实现精准决策,靶向治理,注重因地制宜,重视数字化治理,大幅度提高政府决策科学化水平,加快高效能治理进程。高效能治理创新“赋能型”的基层治理能力提升机制,坚持向基层放权、赋能、减负,激发基层“想干事”的愿望,赋予“能干事”的权利,提升“干成事”的能力。

(三)高效能治理的特征

高效能治理是多维互动式的治理,强调不同治理主体之间通过有效互动实现善治。它通过扩展民众充分表达利益诉求的渠道以及提升政府回应性的方式推动多元治理主体有效互动。如北京市“接诉即办”改革创立一系列互动治理机制,推动治理主体间的有效合作,从而提升治理效能(17)李文钊:《超大城市的互动治理及其机制建构——以北京市“接诉即办”改革为例》,《电子政务》2021年第11期。。

高效能治理是简约性的治理,遵循以简驭繁和删繁就简原则。以简约的治理手段回应高度差异化的社会需求,降低治理成本和治理风险以提高治理水平(18)何得桂、夏美鑫:《高效能治理的理论内涵与政策议程》,《中共南昌市委党校学报》2022年第1期。。“一网通办”(19)谭必勇、刘芮:《数字政府建设的理论逻辑与结构要素——基于上海市“一网通办”的实践与探索》,《电子政务》2020年第8期。“政务通”(20)段易含、麻宝斌:《营商环境中的政务环境建设评价——基于吉林省“只跑一次”改革的调查》,《重庆社会科学》2020年第8期。等政务服务平台为民众和企业提供“极简化”公共服务,使民众真正实现“只跑一次”,有效降低治理成本,是高效能治理的具体体现。

高效能治理追求既有效率、又有效果的状态和治理目标。高效能治理通过提升治理主体的治理能力,提高治理过程的有效性和治理目标的达成性来增强治理效能(21)朱光磊:《全面深化改革进程中的中国新治理观》,《中国社会科学》2017年第4期。。上海市“一网统管”精细化治理模式建构技术“催化”组织变革和向管理者“赋能”推动问题解决的路径,促使城市管理者的问题发现力、分析力和解决力的提升,是高效能治理的具体实践(22)刘伟:《技术运行与“一网统管”新型组织模式的建构》,《行政论坛》2021年第3期。。

二、高效能治理的研究现状述评

高效能治理是顺应时代发展潮流而生的标示性概念。它始终坚持人民至上、加强和创新社会治理、促进社会安定有序与充满活力有机统一。在习近平总书记提出高效能治理概念之后,学界已经围绕其展开了一系列初步探索。

(一)高效能治理概念与评价标准研究

由于高效能治理提出时间较短,学界尚未形成统一概念。高效能治理是党和国家在新时期国家治理实践中创造出的描述国家治理过程有效与治理目标实现的标识性概念,它强调国家治理主体、客体与介体动态耦合优化,“治理有效性”与“目标达成性”是理解国家治理效能的“钥匙”与“基准”(23)丁志刚、李天云:《制度优势转化为治理效能:深层逻辑与核心机制》,《中共福建省委党校(福建行政学院)学报》2021年第2期。。高效能治理是一个以结果为导向的综合评判标准,既包括效率、节约、效益等价值尺度,也包括民主、公平、正义和回应性等价值尺度,超越了公共管理学上所谓的“管理主义”和“民主主义”之争(24)陈振明:《以高效能治理引领高质量发展》,《国家治理》2021年第5期。。

关于高效能治理评价标准。有学者强调治理的有效性和制度的完善性,评价高效能治理是否实现,要看治理的有效性,制度完善与否,以及是否能够切实解决治理中遇到的问题和麻烦(25)李自强:《以高效能治理推动高质量发展》,https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202006/t20200609_219739.html。。也有学者提出从治理结果评价高效能治理,指出高效能治理不仅突出治理的效率和效益,而且强调治理的最终效果,尤其是能否更好地发挥制度优势、解决现实问题、满足群众需求,从而实现治理的目标(26)燕斌斌:《以高效能治理夯实乡村振兴的根基》,《山西党校报》2020年9月15日。。

(二)制度优势转化为治理效能的研究

高效能治理生成的逻辑起点与理论基础是推动制度优势转化为治理效能。我国的制度优势集中体现在集中性、协调性、持续性、高效性四个方面,制度优势转化为治理效能关键在于改革创新(27)燕继荣:《制度、政策与效能:国家治理探源——兼论中国制度优势及效能转化》,《政治学研究》2020年第2期。,创新国家治理体系的运行机制、提高国家治理能力特别是制度执行能力(28)吕普生:《我国制度优势转化为国家治理效能的理论逻辑与有效路径分析》,《新疆师范大学学报(哲学社会科学版) 》2020年第3期。,要把握制度有效性、治理有效性与匹配有效性三重逻辑机理和党的领导统筹机制、人民积极参与机制、治理方式革新机制三个核心机制(29)丁志刚、李天云:《制度优势转化为治理效能:深层逻辑与核心机制》,《中共福建省委党校(福建行政学院)学报》2021年第2期。;制度优势转化为国家治理效能遵循“政党推动”路径(30)齐卫平、陈冬冬:《制度优势转化为治理效能的政党推动》,《江西师范大学学报(哲学社会科版)》2020年第4期。;要加快制度集成,发挥制度优势,补齐短板,强化执行,狠抓治理环节,提高“四个治理”的有效性(31)虞崇胜:《将制度优势转化为治理效能——国家治理现代化的关键环节》,《理论探讨》2020年第1期。。从政治势能的角度来看,要进一步激活和发挥社会治理领域的宣传性政治势能、结构性政治势能和身份性政治势能,进而提升社会治理效能(32)贺东航、高佳红:《政治势能:党的全面领导提升社会治理效能的一个分析框架》,《治理研究》2021年第5期。。

(三)高效能治理的模式研究

高效能治理的模式研究主要围绕“党建引领”社会治理和精细化治理而展开。“党建引领”是社会高效能治理的主要模式,关键在于把党的政治优势和组织优势转化为基层社会治理效能。“党建引领”的逻辑是治理而非党建,党建引领与基层治理是一种协作关系,以“大党建+基层治理”引导和动员社会各方参与治理(33)布成良:《党建引领基层社会治理的逻辑与路径》,《社会科学》2020年第6期。。基层社会治理格局的形塑过程包含着“党建”与“共建”的双重逻辑,“党建”的出发点是巩固党的执政基础和组织优势;“共建”强调“一核多元”模式,既要确保基层党组织的政治核心作用,又要保障多元治理主体的参与积极性,同步推进群众自治、社会共治和公共服务(34)黄俊尧、魏泽吉:《“党建”与“共建”:形塑基层社会治理格局的双重逻辑——基于杭州市D区的考察》,《中共天津市委党校学报》2020年第3期。。党建引领基层社会治理进程中出现了“赋能型治理”,它把党的领导摆在首要位置,通过深入挖掘、灵活应用治理资源,激活治理要素,提升多元治理主体的治理素质和治理能力,推动基层社会治理共同体构建,把制度优势转化为治理效能,实现基层高效能治理(35)何得桂、武雪雁:《赋能型治理:基层社会治理共同体构建的有效实现方式——以陕西省石泉县社会治理创新实践为例》,《农业经济问题》2022年第6期。。

精细化治理也是高效能治理的重要模式。强调精准、精确、细致、严格等基本原则的精细化治理突出规范化、标准化、信息化、专业化等手段和方式(36)董幼鸿:《精细化治理与特大城市社区疫情防控机制建设——以上海基层社区疫情防控为例》,《社会科学辑刊》2020年第3期。。社区微治理聚焦于社区日常事务,以弥补传统治理在治理末端高成本、低效能的不足,显著提高社区治理效能(37)王倩、危怀安:《城市社区微治理主体博弈逻辑与协同路径研究》,《西南民族大学学报(人文社科版)》2020 年第5期。。责任网格是基层行政组织基于事权有效分配和资源优化利用而建立起来的科层制运作体系,有助于促进乡村治权结构的优化调整,促进基层精细化治理(38)吴春来:《责任网格的精细化治理逻辑及其效能——乡镇党委统合的一种组织创新路径》,《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2021年第6期。。通过网格化治理,基层政府不仅实现了资源的下沉与整合,而且以中国特色的党政统合模式实现了基层治理的体制创新,促进了基层治理体系和治理能力的现代化(39)吴青熹:《资源下沉、党政统合与基层治理体制创新——网格化治理模式的机制与逻辑解析》,《河海大学学报(哲学社会科学版) 》2020年第6期。。

(四)高效能治理的场域研究

高效能治理开展的场域分为宏观和微观两个层面,宏观层面的高效能治理集中在市域社会,微观层面的高效能治理主要是治理单元优化和治理重心下移。市域作为一个治理共同体,比区镇、社区更加灵活,拥有更丰富的资源和更强的执行力。市域社会治理对于破除公共资源配置上的城乡二元分割,推动条线部门的上下联动、跨区域统筹协调,实现城乡融合发展具有重要作用(40)李友梅:《中国现代化新征程与社会治理再转型》,《社会学研究》2021年第2期。。市域社会治理现代化的内涵是构建与城市化相适应的社会治理方式,将重大矛盾风险化解在市域(41)郁建兴、吴结兵:《市域社会治理现代化的内涵、重心与路径》,《国家治理》2021年第21期。。实现高效能治理是市域社会治理现代化的重要目标,要加快市域社会治理制度的完善,贯彻落实多元化的社会共治理念,以科技创新开展治理工作(42)朱克力:《以城市高效能治理赋能新发展格局》,《中国国情国力》2021年第2期。,优化联防联控和群防群治的新机制和途径(43)朱书琛、何得桂:《高效能治理视野下市域社会治理能力提升研究》,《特区经济》2021第7期。。

治理单元是人类社会最基本的活动和组织载体(44)李增元:《农村基层治理单元的历史变迁及当代选择》,《华中师范大学学报(人文社会科学版) 》2018年第2期。,是国家与社会的联结场域(45)程同顺、魏莉:《城市基层治理单元转换的逻辑解析》,《江苏行政学院学报》2019年第3期。。科学设置治理的基本单元,对于实现有效治理至关重要。社区治理的重点在于优化社会服务单元、居民自治单元、社会协商单元,以居民需求为导向,由政府与社区组织联合供给公共服务(46)黄晓星、蔡禾:《治理单元调整与社区治理体系重塑——兼论中国城市社区建设的方向和重点》,《广东社会科学》2018年第5期。。从自治单元下沉的角度而言,小区作为一级治理单元,可以作为推动城市社区治理效能提升的重要抓手(47)何绍辉:《治理单元重构与城市社区治理质量》,《思想战线》2020年第5期。。农村基层治理单元的重组需要兼顾公共服务供给的规模化与群众自治的参与性,通过下沉和缩小自治单元、上移和扩大服务(行政)单元,实现均衡性治理有效(48)李华胤:《走向治理有效:农村基层建制单元的重组逻辑及取向——基于当前农村“重组浪潮”的比较分析》,《东南学术》2019年第4期。。治理重心下移之所以产生良好治理效能是因为基层治理结构能够适应性地调整和转换,即治理结构调适在其中起到关键作用(49)刘凤、傅利平、孙兆辉:《重心下移如何提升治理效能?——基于城市基层治理结构调适的多案例研究》,《公共管理学报》2019年第4期。。城市治理重心下移并非简单的资源下沉和权力下放,而是国家主导下的基层治理乃至城市治理体系的系统性重构(50)容志:《推动城市治理重心下移:历史逻辑、辩证关系与实施路径》,《上海行政学院学报》2018年第4期。。乡村社会治理重心下移与村级党建呈现耦合与并进的状态,社会治理重心下移必须借助于功能强大的村级党组织,再造乡土自主性,重塑治理格局(51)许晓、季乃礼:《村级党建、治理重心下移与乡村振兴——基于Y村党员“包片联户”制度的田野调查》,《西南民族大学学报(人文社会科学版) 》2021年第3期。。

(五)高效能治理的实践问题研究

无论是宏观层面还是微观层面的高效能治理,它的实践都离不开数字治理。数字时代的城市智慧治理通过树立连接治理的新理念,构建整合治理制度体系,以数据治理作为工具,促进城市高质量发展和高效能治理(52)② 陈水生:《迈向数字时代的城市智慧治理:内在理路与转型路径》,《上海行政学院学报》2021年第5期。。上海市提出的“一网通办”和“一网统管”平台治理模式有效推动了治理体系和治理能力的现代化建设②。杭州的“最多跑一次”改革扭转了以往政府中心主义的改革逻辑,是浙江省得以实质性推进简政放权的重要经验(53)郁建兴、高翔:《浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来》,《浙江社会科学》2018年第4期。。智慧城市建设从提升治理成效的高效化和精准化、倒逼治理流程的分权化和扁平化、重塑治理结构的多元化和协同化三个维度推动社会治理能力和治理体系现代化(54)张蔚文、金晗、冷嘉欣:《智慧城市建设如何助力社会治理现代化?——新冠疫情考验下的杭州“城市大脑”》,《浙江大学学报(人文社会科学版) 》2020年第4期。。

当前基层的高效能治理还存在治理结构、运行机制以及治理手段的困境,主要表现为非均衡性治理结构与基层多元共治之间的紧张,科层化治理与基层社会结构的脱嵌,动员式治理和项目制治理一定程度上束缚了基层社会发展活力(55)⑩ 申建林:《高效能治理的逻辑、困境与出路》,《人民论坛》2020年第20期。。与高效能治理要求相比,地方实践还存在现行治理体系运行成本过高,治理缺乏必要的层次性、灵活性等问题,过分依赖“高位推动”,忽视治理的联动性、协商性以及治理的合作性与协同性问题,这与高效能治理的要求还有较大距离(56)⑧ 樊鹏:《高效能治理中的新问题、新挑战、新路径》,《人民论坛》2020年第29期。。

(六)高效能治理的路径研究

学者们从国家、政府、社会三方面对高效能治理的路径展开研究。提升国家治理的整体效能要夯实国家治理的制度基础,强化制度和政策执行力,着力固根基、扬优势、加快补齐治理体系的短板弱项,以“五治”推进国家治理方式现代化(57)陈振明:《以高效能治理引领高质量发展》,《国家治理》2021年第5期。。实现高效能治理既要善于运用中国传统文化精髓搞治理,集中优势力量、优质资源来落实重大部署攻坚克难,也要重视多元协商共治,调动一切积极力量来参与治理建设⑧。后疫情时代实现高效能治理要统筹发展和安全,持续提升应急管理机构的治理能力(58)马亮:《后疫情时代的高效能治理是统筹发展和安全的关键》,《国家治理》2021年第1期。。要释放社会层面的积极效能,推进基层治理结构向多元化和扁平化转型;超越科层化治理,基于民意民情和民间规范扩大基层治理的弹性空间;推动基层治理向社会自主治理方式转变;激励多元主体参与、激发治理活力,基于法治处理治理矛盾和纠纷⑩。发展农村集体经济是促进乡村治理高效能的重要路径,通过把农村集体经济组织嵌入乡村治理,在发展中重新凝聚规则和共识,为乡村高效治理奠定物质基础(59)衡霞:《组织同构与治理嵌入:农村集体经济何以促进乡村治理高效能——以四川省彭州市13镇街为例》,《社会科学研究》2021年第2期。。

(七)研究现状评价

高效能治理是党和国家在新时代治国理政实践中创造性提出的有关国家治理的概念,它始终坚持“以人民为中心”的价值追求,根本目标是更好地解决现实问题,面向未来以满足人民群众的根本利益。既有的研究成果为深入研究高效能治理奠定了基础,但还存在如下局限性。

1.直接研究成果少。尽管高效能治理的有关研究成果不断增加,但与其直接相关的研究成果总量很少,截至2023年12月,以“高效能治理”为检索词在 CNKI期刊数据库进行题名和关键词的检索仅能检索到58篇文献,核心期刊文献只有19篇。

2.研究成果系统化不足。学者们的大多数研究成果零散分布于制度优势、党建引领基层治理、政府治理、市域治理、精细化治理等领域,而缺乏对高效能治理的整体性研究。例如,如何理解“中国式现代化”“高效能治理”“高质量发展”“高品质生活”和“共同富裕”这些基本概念的内涵以及它们之间的相互关系。同时,一些有关高效能治理的思考以报纸、新闻采访等形式呈现出来,尚未形成系统的论述。

3.理论程度提炼有待加强。学界对高效能治理的模式和存在的问题等基本要素尚未达成共识,从而导致高效能治理理论研究还相对缺乏牢固的基础,影响了高效能治理理论化的实现程度。既有研究大多只涉及高效能治理的某一方面,例如,如何把我国的制度优势更好地转化为国家治理效能,进而实现高效能治理,如何以高效能治理引领高质量发展、支撑高品质生活,具有一定的局限性。

4.对高效能治理的评价标准不够明确。例如,高效能治理应该如何衡量?学者们虽然从治理的有效性、治理的效率和质量、治理的结果等角度对高效能治理做出了评价,但是这些评价标准大多缺乏前瞻性和可操作性,仅仅以描述性为主,尚未构建起契合高效能治理的科学指标体系。

5.对高效能治理路径研究不够聚焦。既有研究成果基本上都是一些原则性、框架性的话语表述,具体实践很难找到有力抓手。需要找到一种系统化、程序化的方法或机制来推动高效能治理的具体实现,特别是要集中研究制度优势推动高效能治理的机制设计与实现路径。

三、高效能治理的未来展望

学者们关于高效能治理的一系列研究成果为进一步研究高效能治理奠定了理论基础,而研究中存在的问题和思考也拓展了高效能治理下一步研究的空间。因此,在全面推进高质量发展的背景下,需要进一步加快高效能治理研究,加快推动高效能治理理论与实践良性互动的步伐。

(一)协同攻关,加快高效能治理理论和话语研究

高效能治理是符合中国国情,具有中国特色的治理理论。针对高效能治理研究成果系统化不够,理论程度提炼相对不足的问题,迫切需要组织专门力量以协同攻关的方式对高效能治理进行系统性研究。一是推动高效能治理实践的理论升华。围绕“党建引领”社会治理和精细化治理等各种治理模式,进一步加大对高效能治理案例研究的力度。要深入探讨高效能治理引领高质量发展的有效实现路径。深入实践在田野调查中发现问题、挖掘问题、提炼学术,更好地理解和掌握高效能治理实践层面的内容,及时总结和提炼高效能治理的中国样本与中国经验,与已有的治理研究形成学术对话,推进高效能治理研究不断深入。二是在完善高效能治理理论体系的基础上,加快构建高效能治理的学术体系和话语体系。目前高效能治理的场域研究只关注到了市域治理,还很少在县域治理和省域治理中开展高效能治理的研究。应针对高效能治理在不同场域如何继续开展深入研究,构建系统的学术理论。高效能治理是党领导人民创造的具有中国特色的治理方式,其衡量标准主要是什么,关键话语有哪些,都有待加强探讨。要把握高效能治理的独特性,以治理效能的提升为核心,围绕高质量发展与国家治理构建具有中国特色的高效能治理话语体系。

(二)明确高效能治理的评价指标体系

如何衡量高效能治理是一项重要而紧迫的课题。从理论探索到实践发展需求看,高效能治理迫切需要建立一套系统、高效、可行的评价指标体系。从高效能治理的概念内涵与构成要素出发,加快构建新时代高效能治理的测评指标体系,以评价促发展;通过对高效能治理进行评估和评价,引导高效能治理研究继续深入推进,同时将评价体系运用到高效能治理的具体实践,进一步提升国家治理能力和治理体系的现代化。

制定高效能治理评价体系的基本原则。一是从国家治理的高度把握治理高效能治理的评价标准,将目标的有效性、价值的人民性、方式的协同性、内容的系统性、手段的精准性作为评价体系的基本原则,这些方面也是高效能治理评价体系建设的价值基础。二是制定分级评价原则。对高效能治理的评估应该分级分类评价,省域治理、市域治理、县域治理和乡域治理要有相应的评价指标体系。可操作性原则也是制定评价体系的一项重要原则。高效能治理的评价既要注重治理结果评价,也要关注过程与结果相结合的成效评价。成效评价的可操作性由评价指标体系的可操作性决定,在设计评价指标体系和遴选具体指标时,要考虑指标所涉及的数据是否有可靠来源。高效能治理评价体系还应该遵循系统原则。各项指标的选择要服从整体性要求。同时所选择的各项指标之间应该是有机统一的,即所选择的指标之间应该相互协调、相互补充、相互支撑,而不能相互冲突。

(三)进一步探讨高效能治理机制

如何把我们国家的制度优势更好地转化为治理效能,进而加快实现高效能治理,特别是制度优势转化为治理效能的机制设计等课题还需要持续加强研究。高效能治理的运行机制是推动高效能治理真正运作起来的重要链条与关键环节。高效能治理的关键在于治理如何从理念的工具转变为行动的工具、政策的工具。要把握治理政策执行的方向,构建以制度执行力为核心的研究框架,处理好制度执行与治理效能的关系。高效能治理的形成要件和路径有待深入挖掘,围绕中国伟大的治理实践开展高效能治理的整体性、比较性研究,分析不同治理实践的治理动力、治理技术、治理保障之间的共同点与差异性,对高效能治理的具体实践活动进行指导。推动高效能治理理论与实践的互动研究,注意运用高效能治理研究成果指导和推动高效能治理实践,不断提升治理水平。此外,要充分利用高效能治理的探索性实践和创造性做法,推动高效能治理理论的丰富和拓展。高效能治理既有的相关研究主要涉及其概念、理论基础、治理模式、开展场域、以及实现路径等方面,但研究成果还需要进一步完善。基于中国公共治理的实践、经验和传统,加快形成关于“高效能治理”的基本理论、主要方法和实现路径,还需要学界的持续努力。高效能治理研究要在评价指标、治理机制等方面加大理论创新力度,推动高效能治理研究的长足发展,同时用理论促实践,不断提升高效能治理的实践水平,进一步提升国家治理能力和治理体系的现代化。