论地方立法“结合实际”条款的规范展开

刘康磊,亓国萃

(济南大学 政法学院,济南 250022)

地方性法规是实现地方治理的重要抓手,地方性法规设立的根本目的是保障国家立法的实际可操作性,同时体现各行政区域地方特色,以完善社会治理的方方面面。我国省级地方性法规的制定依据均为《中华人民共和国立法法》第72条(1)《中华人民共和国立法法》第72条规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。”,依据此条规定,省级地方性法规文本大多在第1条表述为“结合本省实际,制定本条例”,此条款在法律文本中的适用在我国由来已久。1979年立法法赋予省级人大常委会立法权后,全国各地的地方性法规如雨后春笋般涌现。其中,1980年3月湖南省人大常委会出台的《湖南省县级直接选举人民代表实施细则试行草案》(2)《湖南省县级直接选举人民代表实施细则试行草案》第1条规定:“根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)的规定,结合我省实际情况,制定本细则……”已然确立了立法根据条款(3)立法根据条款是学界根据立法中具体条文提出的概念。孙潮教授在《立法技术学》中提出法律条款应当具有立法根据;周旺生教授主张法律根据条款可以作为独立条款放置在法律文本中;汪全胜教授认为立法根据是指立法主体制定某一具体部门法的根据或基础问题,包括立法的法律根据与立法的事实根据。学界认为立法根据条款通常与立法目的条款放置在法律文本的第1条,共同构成本法的立法基础和根本。法律根据条款主要论证法律规范自身的合法性,事实依据条款则起到增强法律规范的实践性与可操作性的作用。如《立法法》的法律根据条款为第1条中的“根据有关法律和行政法规,结合本市实际情况,制定本条例”。在地方性法规中的地位与作用,拉开了地方性法规中沿用立法根据条款这一惯例的帷幕。在地方立法实践中,“根据有关法律、(行政)法规(的规定),结合本省实际,制定本条例”是立法机关为表明法律规范文本的立法依据与事实依据而使用的一种惯常表述。由于我国“一元两级多层次”的立法体制,为保障法律体系的内在统一性,消除法律规范之间的冲突,地方立法须与中央层面保持一致。因此在地方立法领域中,立法根据条款的重要性更为凸显。立法实践是法治社会中的重要一环,立法根据条款最终是以成文形式呈现在法律规范文本中,这就涉及法律用语的规范表述。但目前学界对于介乎理论与实践之间的地方性法规立法依据研究并不深入,关于立法根据条款的研究多限于立法依据的次序(4)陈章干:《关于行政立法“根据”的次序问题》,《法学评论》1999年第6期。、立法依据条款的内涵(5)汪全胜:《立法技术评估的探讨》,《西南民族大学学报(人文社科版)》2009年第5期。等,对于在立法实践中的具体表述并未探讨。我国地方立法存在主体水平不一样,立法技术不规范等,其表现之一就是各地立法中“结合本省实际”条款表述不一,因此须明确“结合本省实际”的立法内涵及规范表达。

一、地方性:结合本省(市)实际条款的体系意蕴

(一)地方立法中的“地方”概念及其立法表达

2000年《中华人民共和国立法法》出台,标志着我国中央与地方立法正式进入法治化进程,其中第64条对地方性法规的立法事项范围作出明确规定,首次以法律文本形式提出“地方性事务”这一概念。地方立法机关行使立法权的范围即地方立法的事项范围等同于“地方性事务”的范围,可以将其认作地方性法规中“地方”概念的延伸。从目前立法实践的表现及内在需求来看,《中华人民共和国立法法》关于“地方性事务”的规定仍然存在较大的局限性,主要在于“地方性事务”的范围过于宽泛,其概念需要进一步界定。但与此同时,《中华人民共和国立法法》中的原则性规定,也给地方立法实践及立法学理论研究提供了广阔的空间。

“地方性事务”的首要特点应为地方性。地方性贯穿于地方立法的立法主体、适用范围等各个方面,并在“地方性事物”中表现尤为突出。有学者提出:“地方立法的任务是解决地方问题,尤其是注重解决应当以立法解决而中央立法不能或者不便解决的问题。地方立法可以或者应当有鲜明的地方特色,其基本原则之一是从本地区实际出发,保持地方特色。地方立法的效力范围限于本地行政区域内。”(6)周旺生:《关于地方立法的几个理论问题》,《行政法学研究》1994年第4期。地方性是“地方性事务”最基本的特征,一是体现为地方特色,包含地区经济社会发展的差异因素,二是体现为具有地域范围的界限,也即“地方性事务”的地方特色限于本地区领域范围之内。除地方性之外,“地方性事务”还具有一定程度的专属性。地方立法的专属性与中央立法权相对应,其立法权专属于地方立法机关,且“地方性事务”是地方专属立法权的内在界限。强调“地方性事务”的专属性,对于划分中央与地方立法领域,优化中央与地方立法配置具有重要的意义。“地方性事务”自身的特点决定其属于地方立法的范围,应当由地方予以立法,中央立法不需要也不应当介入,但“地方性事务”由地方立法机关专属立法,并不代表在立法权上否定中央立法的可能性。

那么,如何确定“地方性事务”的具体范围?理论研究应当服务于解决现实的问题,在当下我国中央与地方关系的前提下,严格准确界定“地方性事务”的范围无疑是困难的,需要先从宏观角度总体上理解和把握地方性事务的概念,通过在实践中逐步廓清地方立法事项的范围,以最终实现合理配置中央与地方立法权限的目标。为此,目前不宜将“地方性事务”界定过于狭窄,在中央立法保留事项之外,凡与地方实际紧密联系,具有地方差异性的事项,均可以理解为地方性事务,以给广泛存在的地方创制立法事项提供合法性依据。

(二)地方立法中“地方”的规范价值

法律的应用可以分为两种形式,一是法律原则落实到法律文本之中,成为正式的法典,二是法律文本作为纠纷解决的依据,在实践中得以应用。本文所讨论的“地方”概念的应用仅限于地方立法的范畴,故应属第一种形式。“地方”概念所延伸“地方性事务”的概念落实到地方性法规中与立法根据条款中的事实根据条款相对应。学界通常认为立法根据包括法的根据和事实根据两方面,立法根据条款是立法根据的具体表现形式,在法律文本中举足轻重,其作为专门性条款,辐射范围覆盖整个法律规范文本。在法律规范文本中,立法根据条款通常与立法目的条款放置在法律文本的第1条中,共同构成本法的立法基础和根本。法律根据条款主要论证法律规范自身的合法性,事实依据条款则起到增强法律规范的实践性与可操作性的作用。

(三)“结合本省实际”的体系意蕴

“结合本省实际”条款在法律文本中的适用在我国由来已久,1980年首部自治区人大常委会制定的地方性法规中对立法根据条款作出具体规定(7)《广西壮族自治区各级人民代表大会选举实施细则》第1条规定:“根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》),结合我区具体情况,制定本实施细则。”,拉开了地方性法规中沿用立法根据条款这一惯例的帷幕。但立法实践中并非所有的省级地方性法规中都对立法根据条款加以规定,那未规定立法根据条款是否会对法律本身的效力产生影响,立法根据这一条款在法律文本中又占据何种地位,“结合本省实际”条款又在其中扮演何种角色,立法根据条款的设定可以从以下三方面进行考量。

1.明确地方立法的事项依据。“结合本省实际”作为地方立法回应实际需要的法律条款,既体现了地方立法的实际性,也规定了地方立法的事项界限所在,即地方立法的事项范围仅限于“本省实际”,若超出这一范围则超出了地方立法的事项范围。地方立法应以“本省实际”为事项范围,在单一制的国家体制中,地方立法本质上是根据上位法结合本地区具体实际制定适合本地区发展的法律,因此地方立法也应以本地区实际为事项边界。“结合本省实际”的条款还体现在地方性法规的第2条(8)地方立法实践表明地方性法规的第2条多为法的适用范围,孙潮教授指出:“法律适用范围应当集中在法律总则的第2条规定中。”地方性法规的适用范围应当以本区域为限,受区域发展影响,规制区域内的相关法律关系,是事实根据条款的延伸。孙潮:《立法技术学》,杭州:浙江人民出版社,1993年,第122页。中,绝大多数的地方性法规在其第2条中都对本法的适用范围做出规定,这也是“结合本省实际”条款在总则中的延伸,如《江苏水污染防治条例》第2条规定“本省行政区域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体和地下水体的污染防治,适用本条例”,这也体现出“结合本省实际”这一立法根据条款对法律文本的整体辐射。

2.明确地方立法的目的依据。十里不同风,百里不同俗,地方立法需要因地制宜。地方立法只有因地制宜才能回应地方政府治理的实际需求,此乃地方性法规的灵魂。地方立法的初衷是为了使上位法能够得到更好的贯彻实施,或者由于本地发展超前、上位法未对此做出规定的情况下,地方为保障有法可依即针对某一问题制定法律(9)我国的地方立法可以分为执行性立法与创制性立法,执行性立法也即为执行法律、行政法规等上位法而在本地区做出的具体规定,创制性立法则是对地方立法提出的更高要求,学界当中对创制性立法的判断标准也各有不同,韩旭教授认为创制性立法在无上位法的依据下,针对本省的发展新形势做出的引领式立法。。“结合本省实际”在此情况下就成为地方立法目的上的依据,同时指导着地方立法的有序进行。地方立法的特色性要求立法主体在进行立法活动时,能够实际结合本地区的政治、经济、文化、社会发展水平等综合状况,深入考量本地区人民群众的实际需求,制定符合地方发展与特色、能够解决实际问题的法律。如果特色性是地方立法的灵魂,那么可操作性无疑就是地方立法的生命力。地方性法规不是空中楼阁,应是能够真正被落到实处,实际解决人民群众的法律关系问题的法律规定。地方立法只有将特色性与可操作性相结合才能真正提高地方立法的质量,而这也恰巧是事实根据条款在法律文本中的直接作用。

3.明确地方立法的权限依据。地方立法不仅仅是立法权的权力分配问题,也是制度供给上的问题。换言之,地方立法的最终目的就是将制度与权力有效凝聚以实现国家治理的高效运行(10)万方亮:《新中国成立70年来地方立法的规范变迁》,《汉江学术》2020年第4期。。“结合实际”条款不仅是对地方立法的目的、事项做出规制,也是在对地方立法提出更高的要求,即要求立法主体应当在立法权限范围内发挥问题导向与意识作用。注重问题导向要求立法主体在进行立法活动时能够结合地方治理的实际状况与当地群众的差异化偏好需求(11)俞棋:《重复、细化还是创制:中国地方立法与上位法关系考察》,《政治与法律》2017年第9期。,提高法律的可操作性,使法律与“地情”“民情”相通。新形势下地方立法权不仅是对中央立法的细化或末端延伸(12)封丽霞:《地方立法的形式主义困境与出路》,《地方立法研究》2021年第6期。,还应充分发挥“结合本省实际”对地方立法的实际作用,为中央立法提供先进的经验与样本。但这一责任所要求的“先进性”与“创新性”须在立法权限范围内进行,避免造成我国法治体系内部冲突。地方立法应当在合法性的圆圈内进行创制性立法,最大程度结合本地区实际情况,做好中央与群众的纽带。地方立法的问题导向意识具体来说是要求在立法落后于社会发展的实际情况下,立法主体能够充分发挥主观能动性,结合本地区实际发展,在立法活动中充分考量民意诉求,真正让法律落到实处。立法机关因“结合本省实际”而发挥主观能动性,但也要受“本省实际”这一范围的限制,在合法合理的基础上使得地方立法的质量不断提高。

二、“结合本省实际”条款的实践现状及其问题

在地方立法实践中,立法主体往往更加关注在一个时期内地方应当立一些什么法,应当以法解决哪些问题,而忽略了规范性运用立法技术。立法技术的规范运用对表明立法价值、提高立法质量有着不容忽视的意义。“结合本省实际”条款是我国地方立法技术的缩影,正确认识此条款的实践现状对规范地方立法技术、提升地方立法质量具有紧迫的现实意义。

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(一)条款的实践现状

为直观展示我国地方性法规中“结合本省实际”条款的实践现状,本文采取随机调查抽样的方式汇总我国地方性法规中“结合本省实际”条款的表述形式。为保障抽样对象的权威性,此次随机抽样将以“国家法律法规数据库”作为样本检测来源,按照10∶1的比例进行抽样。截至2022年4月,我国现行有效的省级地方性法规达6471件,其中包括412个各省级人大及其常委会作出的各项决定。虽然省级人大决定与狭义省级地方性法规的制定主体与实际效力基本一致,但本文中所讨论的仅指狭义的省级地方性法规(13)广义的地方性法规包括人大决定与狭义的地方性法规。人大决定一般是指人民代表大会常务委员会就本行政区域内的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作等重大事项作出的决定,其与狭义的地方性法规在行文依据、文字表述、对象范围、审议次数与时间跨度方面不尽相同。由于本文是以立法依据与立法技术为侧重点对省级地方性法规进行研究,因而本文所探讨的仅指狭义的地方性法规。,因此省级人大及其常委会做出的各项决定不作为本次样本来源。除去省级人大常委会做出的各项决定后,将我国现行有效的6059件省级地方性法规作为样本来源,以随机抽样统计和分析的方式抽取了601件样本进行了分析,以期能够涵盖绝大多数的省级地方性法规对于立法根据条款的表达方式。随机抽取的601件样本共有五种表述方式,第一种是以《北京市实验动物管理条例》为代表的立法根据条款,其表述方式占据绝大多数,大都表述为:根据有关法律、(行政)法规(的规定),结合本省实际,制定本条例。第二种是以《天津市实施〈中华人民共和国水法〉办法》为代表的立法根据条款,与第一类表述方式不同的是,其将“根据有关法律、(行政)法规(的规定)”变为“依据有关法律、(行政)法规(的规定)”。第三种是以《黑龙江省森林植物园保护条例》为代表的立法根据条款,对比第一类立法根据条款,其将“结合本省实际”此句直接省略。第四种以《湖南省湿地保护条例》为代表,无“根据有关法律、法规”此类表述。第五种以《辽宁省道路运输管理条例》为代表,未含立法根据条款,仅对立法目的做出解释。

将其归纳后会发现我国各地地方立法技术参差不齐,存在以下问题。一是对于“根据”和“依据”的采用态度不一,二是法律文本中是否明确规定本地方性法规的事项根据,三是上述提及的各部法规对于法律根据的表述不一。法律根据条款是立法者在法律文本中对法律制定的必要性以及可行性做出的肯定,一部法律若缺乏法律依据,行政立法的合法性便会受到质疑(14)孙潮:《立法技术学》,杭州:浙江人民出版社,1993年,第120-121页。。事实根据条款则是对立法时所依据的具体社会状况或独特的客观状态做出的说明,使立法具有实践性与可操作性。那若“结合本省实际”这一条款未在法律文本予以规定,是否妥当,是否会对法律本身的实效性产生影响,这一问题有待商榷。不同行政区域在进行地方立法时限于立法机关水平、区域发展等各项因素,立法技术水平参差不齐,囿于对“结合本省实际”这一重要内容的认知偏差,导致法律用语不规范的情形出现。

(二)条款的问题反思

“结合本省实际”条款是我国地方立法工作的缩影,从微观来看,是单一条款的立法技术水平有待提高。从宏观来看,则是我国地方立法工作呈现出重复性、欠缺实际性和可操作性的形式主义,及地方立法体系上的不协调。

1.条款表述欠缺规范性。我国对于“结合本省实际”条款的法条设置尚未达成统一的形式,不同的地方性法规之间对于“结合本省实际”条款的设置差异性过大,出现了许多不同的立法例。“结合本省实际”条款在地方立法中代表立法的指导思想,也是地方立法的价值取向(15)赵卯生:《行政立法的基本价值取向及其现实启示》,《行政法学研究》2007年第1期。。“结合本省实际”条款是否存在、怎样表述,是地方立法技术中应当规范的问题。地方立法实践中关于“结合本省实际”条款的多种随意表述,在形式上的不统一不仅损害了法制统一原则,也使得我国地方立法表现出随意性的特征,从而无法形成整齐统一的立法形式。实质上来看,“结合本省实际”条款的不统一反映的是我国地方立法的监督控制不力。备案审查机制下,不仅要审查法规是否与上位法相抵触,还要审查法律用语是否规范准确、法律条文形式设置是否统一得当。当一部法律在立法技术上更加完善时,法律的可操作性也会随之提高。“结合本省实际”条款作为地方性法规的总则条款,具有指导全文的功能,必须在立法技术上加以重视。

2.地方立法欠缺实际性。“结合本省实际”条款是立法根据的具象化,更对立法全文起指导性作用。立法内容应以“结合本省实际”为原则,贯穿全部法律文本之中,主要体现为地方性法规能够实际解决本区域内的难题,具有针对性和可操作性,力戒形式主义。地方立法形式主义产生的原因之一就是立法主体在进行立法活动时没有充分发挥立法根据条款的作用,主要表现为内容上大量重复上位法、借鉴其他地方立法、地方特色不足等现象。地方立法的形式主义在很大程度上影响了地方性法规发挥应有的法律效果,阻碍了中国特色社会主义法治建设进程。法律的制定最终要落脚到实施,盲从的立法本质上丧失了立法活动的意义。一是立法重复。立法重复在我国地方立法中是一个普遍现象,尤其体现在下位法与上位法之间。上位法出台后,地方积极响应新法号召,在对本区域实际情况不甚了解的情况下开始制定具体实施细则,由于太过仓促只能对上位法进行大量的移植和复制,并未规定能够实际解决本地区现实问题的办法。肢解组合式的立法仅仅是徒有其表,并不能发挥地方立法的实际功能,最终造成了地方立法资源的浪费,这也是地方立法效益低下的原因之一。在立法体例上,地方立法借鉴上位法的立法结构形式,在法律条文中设置“总则—分则—附则”,并在其下设置若干章节,以求在法律文本体例上做到与上位法无异,有学者将之称作“法典崇拜”(16)封丽霞:《地方立法的形式主义困境与出路》,《地方立法研究》2021年第6期。。尤其在章节式立法体例中,由于立法主体倾向于借鉴上位法的立法体例,因此立法根据条款更多地表现为形式主义,呈现出“大而空”的特点,在具体条文中难以看出地方立法具有实际性、可操作性。在内容上照搬上位法,呈现出大量的立法重复。地方性法规呈现出“东拼西凑”的特点,使地方立法工作丧失意义,毫无地方特色,也不能真正解决地方的问题。二是立法模仿。立法模仿主要存在于地方性法规之间,改革开放以来我国各地区间相互借鉴彼此先进的成功经验已成为普遍现象,但在地方立法时,大量立法主体不加甄别、全盘照搬其他地方立法,没有对本地区的经济、社会、文化发展现状加以考量,此种现象不仅无法满足本地区“地方性”的实际需求,还会造成地方立法与地方实际需求之间的割裂,从而使本地区立法逐步丧失创新力,延缓本地区的法治进程。中国特色社会主义法律体系特点之一即法律之间层级分明,不仅指法律效力层级分明,也要求立法内容简而不陋(17)杨鹏:《立法技术的现状与愿景》,《行政法学研究》2021年第3期。,保证整个法律体系处于“轻盈”状态。立法内容上的形式主义也导致了我国设置中央与地方两级立法体系的意义淡化,使地方立法丧失意义。

3.地方立法欠缺协调性。地方立法欠缺协调性表现为地方立法冲突,主要是指“结合本省实际”进行立法的区域内统一位阶的地方性法规与地方政府规章之间的冲突和不同位阶的地方性法规之间的冲突。冲突是协调的前置条件,协调是冲突的解决方式,地方立法协调的内因就是地方立法冲突。区域内的地方性法规与地方政府规章之间的冲突,主要源于立法权限上的冲突与立法内容上的冲突两方面。地方性法规的制定相较于地方政府规章而言更为严谨,地方政府规章的数量之多、影响之大,超乎人们的想象,地方政府规章或许可以称之为地方性法规的替代品(18)曲耀光:《论我国的立法冲突》,《立法研究》1995年第5期。。在实践中,在某一领域若没有地方性法规对此作出规制,往往就会出现地方政府规章的身影,因此规章制定权侵越法规制定权成为地方立法权限冲突的突出现象。立法内容上的冲突则表现在立法根据条款,其中“结合本省实际”的出发点为因地制宜,但由于省内不同地区、不同时期对于经济、社会、文化的认知程度和处理方式不一,地方性法规以及地方政府规章出现一定的冲突也在意料之中。《中华人民共和国立法法》虽然规定了省级人大常委会对设区的市地方性法规有进行批准和撤销的权力,但《中华人民共和国立法法》并未存在省级地方性法规效力高于设区的市地方性法规效力的明确表述,因此在地方性法规适用中,地方性法规之间出现了规定不一致的情况,司法机关在适用地方性法规时就会出现困扰。区域内的立法冲突会造成法律体系的混乱,使很多地方立法在实际操作中变得可有可无。

三、“结合本省实际”条款的规范路径

立法根据条款作为法律条文中的指导性条款应当贯穿于整个法律条文之中,但由于我国的立法技术并不统一,各地在制定地方性法规时对于法律条文的处理方式并不一致,导致我国现行的地方性法规条文结构不尽相同。规范“结合本省实际”条款实际上是对地方立法的规范性、实际性与可操作性作出更加具体的要求,使地方立法更具有优势。规范表述“结合本省实际”条款包含三方面。一是在微观上对条款的立法技术进行规范化表述,二是在地方立法工作中以“结合本省实际”条款为指导,加强地方立法的地方性、科学性,力戒地方立法形式主义,三是坚持以“结合本省实际”条款的内涵解决地方立法冲突,实现立法协同发展。

(一)地方立法的形式与技术

立法技术与立法规范直接决定立法的质量,立法技术的完善虽不能完全带动整个立法质量的提高,但若立法技术粗糙低劣,立法质量必定不尽如人意。对于“结合本省实际”条款的规范化表述,应当分为两点。一是“根据……”或“依据……”是否应当在地方立法文本中规定,若应规定,那么适用“根据”还是“依据”;二是“结合本省实际”是否应当表述在立法根据条款中,若应规定,应如何规范表述。

对于第一点,全国人大常委会法工委制定的《立法技术规范(试行一)》做出了明确的规定,需要规定立法依据时,立法依据应当在第1条与立法目的一并表述。一是否需要规定就成为判断标准,地方立法是中央立法的延伸,是上位法的贯彻实施。地方性法规必须要满足“合法性”的首要前提,而在法律文本中明确法律依据是满足合法性的形式基础,法律文本形式合法与法律内容实质合法共同构成了法律的合法性。因此,必须在法律文本首条共同表述立法目的与立法依据。二是《立法技术规范(试行二)》中对“根据”和“依据”的适用作出明确规定,“根据”的适用范围为引用宪法、法律,而“依据”的引用范围为适用其他法律或者本法的其他条款。前者中的“法律”应与后者中的“其他法律”区分开来。前者采取狭义解释,后者采取广义解释。实际地方立法工作中,所参考的上位法大多为普通法律,偶有基本法律或行政法规,也有依据行政规章,甚至参考部门规章立法的情形(19)当省级地方性法规的起草单位为中央垂直管理时,该单位在起草时不仅会依据法律、行政规定,更会着重参考上级部门出台的部门规章,以便在本管理领域具有更高的实际性与可操作性。,考虑到地方立法的上述引用范围,在文本中采取“依据”更为妥当。

对于第二点,《立法技术规范(试行一)》与《立法技术规范(试行二)》并未给出明确答案,但本文认为“结合本省实际条款”应当作为立法根据条款的外延,在地方立法技术中予以明确规定。立法根据条款体现在地方性法规中,意在表现法律的合法性、实际性与可操作性。地方立法中采取条款式立法更能在立法体例上表现出地方性法规的上述三性。地方立法除在受到上位法的指导外,还要受到本地区实际政策、制度创新等方面的影响,因此在立法内容方面,立法根据条款所发挥的作用应当更大。“结合”一词在法律文本中出现的次数并不多,大多在总则中出现,可以分为“结合我国……的经验和实际情况”“结合……特征”“与……相结合”三种表述(20)《中华人民共和国民事诉讼法》第一条:“中华人民共和国民事诉讼法以宪法为根据,结合我国民事审判工作的经验和实际情况制定。”《中华人民共和国反电信网络诈骗法》第八条第二款:“教育行政、市场监管、民政等有关部门和村民委员会、居民委员会,应当结合电信网络诈骗受害群体的分布等特征,加强对老年人、青少年等群体的宣传教育,增强反电信网络诈骗宣传教育的针对性、精准性,开展反电信网络诈骗宣传教育进学校、进企业、进社区、进农村、进家庭等活动。”《中华人民共和国反有组织犯罪法》第四条:“反有组织犯罪工作应当坚持专门工作与群众路线相结合”。。可见,“结合”一词虽未以技术规范的形式予以明确,但是实际应用较为广泛,因此在地方性法律文本中采取“结合……实际”一词也并无不妥。在“结合本省(自治区、直辖市)实际”条款的应用中,根据表述严谨、学理化的原则,可以将其规范为“结合本行政区域实际”。同时在设置地方立法的立法根据条款时,应当根据依据在前、结合在后的顺序对立法根据条款予以规范。

(二)地方立法的体例及内容

立法的体例是指一部法规的表现形式和结构安排,主要涉及总则分则附则的分布、编章节关系、条款项设置等方面。而内容则涉及到具体的立法事项,代表本地区实际政策、制度创新等特色内容。规范地方立法的体例安排与内容对发挥地方立法实质作用具有重要意义。

1.在立法体例上,根据实际情况,考虑采取条例式立法体例。随着地方立法技术的提高,近些年来出现了条款式立法,即不在法律文本中设置总则与分则结构形式,不追求“章节条”形式上的齐全,直接采取“条款法案”,针对地方治理中实际出现的问题有针对性地以法律条文形式做出规定。条款式更有利于充分发挥立法根据条款对法律文本的作用,使立法根据条款渗透到全部法律文本。立法根据条款具体表现为地方性法规的合法性以及实际特色性,条款式立法所蕴含的立法理念则更加偏向立法精细化、注重本地区特色转变等,因此立法根据条款在条款式立法体例当中能够体现得更加精准。条款式立法体例与立法根据条款可以起到相辅相成的作用,采用条款式立法体例可以使得立法根据条款更好地贯穿法律全文,而发挥立法根据条款的指导作用也有利于条款式立法体例在形式上更符合立法的技术规范,实现地方立法水平的不断提高。抽样中所列举的《甘肃省废旧农膜回收利用条例》(本段内下称《条例》)就是采取条款式的立法体例,甘肃省作为地膜覆盖面积仅次于新疆维吾尔自治区的第二大省份,废旧农膜回收利用的立法涉及法律主体总量较大,甘肃省人大以多年成功的废旧农膜收回利用经验为基础,针对省内废旧农膜回收利用中实际产生的问题以法规形式予以规定。《条例》全文未设章节,共24条规定,将重心放在了核心制度、关键条款的设计上,最大化地实现了立法的精细化、具体化。如《条例》第7条、第11条对回收废旧农膜的主体做出明确规定,第12条、第14条、第15条规定旨在调动回收加工企业、回收网点和农户的积极性,真正从实际出发,将废旧农膜回收利用工作落到实处,以法律形式保障省内农田“白色污染”去污化。不难看出,在条款式立法体例中,法律条文更能做到由综合性、系统性向精细化、单项性转变,进一步发挥立法根据条款对法律条文的指导性作用。除了发挥立法根据条款的作用,我国立法体例更应当注重实操性而非美观性,因此地方立法可以考虑采用条款式体例,以求最大程度发挥法律自身的作用。

2.在立法内容上,充分发挥立法根据条款的指引作用。从程序上完善实地调研、听取民意等环节,真正做到解决地方治理中的实际问题。地方性法规作为贯彻中央立法的触手,需要充分反映民意,在不与上位法相抵触的情形下,地方特色越突出、越明显,地方立法的实用性与可操作性就越强。样本中的《湖南省湿地保护条例》(本段内下称《条例》)于2005年出台,在2020年及2021年先后进行两次修订,以达到适应地区实际发展的目的。湖南省虽具有丰富的湿地动物资源,但群落结构南北混杂、季相变化大、空间分布不均衡,珍稀濒危及保护物种比例高,因此在湿地资源保护上要符合湖南省实际情况,2021年《条例》第14条、第17条在考虑本地区实际的基础上对湿地物种资源做出保护,能够最大限度地保护湿地物种资源。2005年《条例》第21条规定为“造成损害的,必须采取补救措施”,此条在2021年修订当中更改为“造成损害的,依法承担赔偿责任”。2021年《条例》第27条也明确了具体的处罚数额,一方面加大了对于违法行为的处罚力度,另一方面增强了实际执法中的可操作性,使法律真正落到实处。2021年《条例》修订后,湖南省处罚破坏湿地资源的案件数量上升,对其他公众起到震慑作用,极大地增强了湖南省湿地资源保护效果,回应了立法主体对于生态环境保护的目的。

(三)地方立法的体系与协调

立法冲突化解的途径之一为立法协调,在地方立法中可以称之为地方立法协调,本质上就是厘清立法根据条款中“实际”的具体范围,只有具体明确这一概念,才能真正做到地方立法协调。法律条文中发挥立法根据条款的作用有利于增强地方立法的合法性、实际性与可操作性,但同时也要考虑到地方立法的复杂性,仅仅依靠立法根据条款中“结合本省实际”并不能全面解决本区域实际发展问题,因此需要考虑“结合本省实际”中“实际”的范围。地方立法协调主要表现在两方面,一是区域内地方性法规与地方政府规章之间的协调,二是区域内的地方协同立法(21)地方立法主要包括地方性法规以及地方政府规章,由于《宪法》《中华人民共和国立法法》仅对制定地方性法规与地方政府规章做出了原则性规定,并未具体规定其立法范围,而实践中地方政府规章的数量远高于地方性法规的数量,且二者都是“结合本省实际”制定,因此难免会产生冲突,需要相关主体进行立法协调。。地方协同立法的根源则表现在地方立法的横向治理中,省级行政区域内各地区的立法理念与立法实践方式有所差异,导致各地对于同一问题的规制方式不同。省级行政区域内各地区在进行立法活动时过于注重自身利益,导致地方保护主义盛行,从而割裂省内法治治理的统一局面。地方法制统一是维护中国特色社会主义法制统一的中坚力量,地方主义的盛行是地方法制统一的绊脚石,因此地方协同立法势在必行。

地方协同立法中应当包含地方立法的协调,它要求法治建设不再依托现有的行政区划,而是在协调合作的基础上,发挥地方“实际”的作用,形成内在统一的区域性特色或优势(22)陈光:《论区域法治竞争视角下的地方立法协调》,《东方法学》2019年第15期。。地方协同立法的最终目标是满足区域经济社会一体化的发展,并且在一定程度上能够引领和带动社会变革的发展,因此立法须与改革相结合。“结合本省实际”的范围不应当仅仅包括本行政区域内的实际发展情况,同时也应包括本行政区域的法治大环境。这也在一定程度上对地方协同立法提出要求,地方协同立法作为当前地方治理的大趋势已经不可阻挡,法律规范作为多方博弈的均衡结果(23)曲辰:《地方立法与国家治理体系和治理能力现代化》,《江海学刊》2020年第5期。,应当体现一个行政区域的和谐局面。地方协同立法是区域进入一体化发展后对立法提出的迫切需求,也是立法根据条款在新时代的完美体现,不仅能够实现区域内的法制统一,而且能在法治治理上实现更广泛的公平(24)郑磊:《省级人大常委会对设区的市地方性法规备案审查权:制度需求与规范空间》,《政治与法律》2019年第2期。。正确理解“结合本省(本市)实际”条款,有利于在产生立法冲突时,采取更为法治化、体系化的解决方式。在面对省级地方性法规效力与设区的市地方性法规发生冲突时,结合本省(本市)实际为司法机关选择适用法律提供了价值取向,这也是提高地方立法质量的关键。