论双碳目标下国家温室气体减排义务

王 浩,何金遥

(西南石油大学 法学院,成都610000)

世界范围内,气候环境变化导致愈加频发的极端天气和气候灾害引发了国际社会的关注。《京都协定书》《巴黎条约》等一系列环境气候变化公约的签订和履行表明了各国在应对全球气候变化方面已达成共识,即各国应采取相应手段来控制和减少二氧化碳的排放,以应对全球气候环境变化。在此背景下,2020年9月,习近平总书记提出:“中国力争2030年前二氧化碳排放达到峰值,争取2060年前实现碳中和。”(1)《习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话》,《中国青年报》2020年9月23日。中国在国际会议所做的碳达峰、碳中和承诺,体现了大国的责任与担当,这就需要国内统筹实施,履行温室气体的减排义务。为此,党中央国务院成立了碳达峰、碳中和工作领导小组,制定实现碳达峰、碳中和目标的时间表、路线图以及相关的政策文件,政策措施涉及应对气候变化、污染防治、能源结构调整、优化产业布局、绿色金融、碳排放交易等多领域,致力于构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系(2)《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》,https://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5649728.htm?eqid=9f75dcd300031f7e0000000264644303。。在中央领导小组的指引下,以生态环境部为代表的职能部门也开始了政策实践。2021年1月,生态环境部发布文件提出,“以双碳目标为牵引,加强气候变化应对与生态环境保护工作统筹融合。”(3)生态环境部:《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》,https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202101/t20210113_817221.html。2021年3月,在国家发改委召开的双碳目标专家座谈会上也提出要加快出台双碳目标顶层设计政策文件,确保如期实现目标。

为推进双碳目标的实现,个别地区出现空喊口号、蹭热度、蜂拥而上或“一刀切”、过度超前行动等运动式“减碳”苗头。2020年12月,义乌市采取“拉闸限电”的行政手段以控制高峰时段用电,对企业实行限产和错峰生产,造成了大量工厂停工停业。2021年9月,东北地区由于双碳目标下导致煤炭供应不足,再次出现“拉闸限电”的情况,城市主干道红绿灯无法正常运行而造成交通秩序混乱,部分商铺为维持正常经营只能用蜡烛照明。针对上述问题,2021年7月30日,习近平总书记指出,“尽快出台2030年前碳达峰行动方案,纠正运动式“减碳”(4)《中共中央政治局召开会议,分析研究当前经济形势和经济工作,中共中央总书记习近平主持会议》,http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-07/30/c_1127713888.htm。。上述问题表明,我国履行国家温室气体减排义务的依据更多的是政策文件,法律依据不足,尚未形成政府、企业、社会力量协同推进国家温室气体减排义务履行的体制,以及国家温室气体减排义务的措施和责任难以落实等问题。

一、正当性分析:双碳背景下亟须履行国家温室气体减排义务

当前气候变化已成为各国关切的问题,为应对气候变化经不断谈判协商签订了一系列应对气候变化的公约。我国作为上述公约的成员国和全球最大的碳排放国,控制和减少温室气体排放是当前需要承担的国际义务,也是兑现我国国际承诺的必要手段。

(一)履行温室气体减排义务是遵守国际气候公约规定的要求

20 世纪末,气候变化问题日益严峻,其具体表现为全球气候变暖,应对气候变化风险成为全球性问题之一(5)朱炳成:《全球气候治理面临的挑战及其法制应对》,《中州学刊》2020年第4期。。全球各国为应对气候变化,在不断的谈判、协商下达成共识并签署了一系列气候公约。1992年《联合国气候变化框架公约》为解决全球气候问题奠定了法律基础,其中确立了应对气候变化的最终目标和法律原则,并明确了在发展优先的前提下,发展中国家只承担提供温室气体源义务。1997 年《京都议定书》根据气候公约原则的指引,进一步明确了发展中国家在其范围内制定的以改进温室气体排放和模式(6)周洪钧:《〈京都议定书〉生效周年述论》,《法学》2006年第3期。。2015年《巴黎协定》则确定了控温目标和自主贡献的参与模式。

上述公约的签订为各国确立和分配了国际碳减排义务,如在《联合国气候变化框架公约》序言中规定,缔约国应该制定有效的立法并应当反映其所适应的环境和发展方面的情况(7)韩良:《论气候行政权》,《政法论坛》2010年第4期。,而控制和减少温室气体排放就是国际义务的核心要义。同时,控制和减少温室气体排放作为公约中规定的最重要的国际义务,也需要缔约国在国内采取措施予以展开和实践。我国作为上述公约的成员国和全球最大的碳排放国,一直以来积极履行公约所承担的义务。从2007年我国制定的《中国应对气候变化国家方案》到2013年我国发布的《国家适应气候变化战略》,再到2015年我国提交的《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》,上述实践表明在公约的指导下,我国实现了碳减排义务履行从“外”到“内”的过程。双碳目标的提出正是我国进一步遵守气候公约的要求,体现的是信守承诺的大国担当。因此,在双碳目标背景下,通过采取多元化法律手段,控制和减少温室气体排放,既有助于国内温室气体减排义务的实现,也进一步遵守了国际公约的规定,兑现我国所做的国际承诺。

(二)履行温室气体减排义务是全球气候治理的基本要求

《2019 年气候变化绩效指标》显示,1998年后的20年间,全球爆发了超过一万个极端气候事件,造成50多万人死亡,经济损失超过3万亿美元(8)David Eckstein, Marie-Lena Hutfils and Maik Winges, Global Climate Risk Index 2019, Germanwatch e.v. 2018, p.5.。同时,联合国环境规划署指出,极端气候事件的数量将会在未来 10 年持续增加(9)Daniel Puig, Anne Olhoff, and Skylar Bee, The Adaptation Finance Gap Report, Nairobi, Kenya: United Nations Environment Programme, 2016。。极端气候事件的发生促使全球各国共同协作,开展气候治理行动。全球气候治理最大的困境就是“集体行动的逻辑”(10)集体行动的逻辑是指除非一个集团中的人数很少,或者存在强制或其他某些特殊手段促使个人按照他们的共同利益行动,理性的、自利的个人将不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。[美]曼瑟尔·奥尔森: 《集体行动的逻辑》,陈郁、郭宇峰、李崇新译,上海:格致出版社,2011年,第2页。,集体行动逻辑中的激励因素导致发达国家希望借助于自身在全球气候治理中的作用来提高其国际地位(11)何志鹏、马文飞:《领导全球气候治理中国何以可能》,《河北法学》2020年第7期。。基于此,全球大部分国家和地区以气候治理为契机,提出了温室气体减排承诺,在应对气候变化的同时,也旨在提升自己在全球气候治理中的地位和话语权,从而在气候谈判中掌握主动权。例如,美国提出到2025年,温室气体的排放在2005年的基础上减少26%～28%,欧盟也提出到2030年,在1990年的基础上减排40%(12)李慧明:《全球气候治理制度碎片化时代的国际领导及中国的战略选择》,《当代亚太》2015年第4期。。

中国作为传统的能源消费大国,在全球气候治理中的作用不可小觑。国际能源署发布的《2020煤炭报告》指出,中国2019年的原煤产量高达38亿吨,占世界比重将近一半,相当于OECD国家比重的2倍,相当于美国煤炭占世界比重的6倍,是全球最大的煤炭生产国(13)国际能源署(IEA)数据库:《Coal 2022 ——Analysis and forecast to 2025》 https://www.iea.org/reports/coal-2020。。我国传统能源消费的巨大体量也为今后的全球能源消费转型和在中国全球气候治理中占据一席之地奠定了基础。在此基础之上,我国作出碳达峰与碳中和承诺,履行温室气体减排义务,契合了当前全球气候治理的要求。能源消费转型是履行温室减排义务的基础和前提,温室气体减排义务的实现与否也会影响我国今后在全球气候治理中的作用。因此,温室气体排放义务作为双碳目标的核心任务,其切实履行不仅促进双碳目标如期实现,也能够进一步凸显我国在全球气候变化治理中的重要作用,从而为今后的气候变化谈判和气候变化规则的制定提供切实保障。

(三)履行温室气体减排义务是建立人类气候命运共同体的当然选择

2015年,习近平总书记提出“人类命运共同体”倡议,旨在各国追求自身发展的同时,也要兼顾他国合理关切,以实现共同发展。在生态环境日趋严峻,极端气候频繁发生的背景下,不管是国际气候公约的签订还是各国对全球气候变化的共同治理和内部治理,都体现了人类作为命运共同体的团结与合作。换言之,在人类命运共同体理念的指引下,人类气候命运共同体作为其组成部分应运而生。这里所谓的“人类气候命运共同体”是以可持续发展观为指导思想,将全球治理作为基础路径并结合各国自身气候治理的实践经验去探寻应对措施与政策,同时在团结合作的基础上,最终实现生态、经济和社会协调发展和人与自然和谐共生的目标(14)李强:《构建“人类气候命运共同体”:内涵、挑战及出路》,《中国社会科学报》2019年12月12日。。在当今世界,气候变化的公共物品属性使其带有外部性特征,这让全球各国在气候变化的背景下,已经成为了利益与安全交融的气候命运共同体。这就要求各国齐心协力,以共同目标为指引,积极采取有效的行动,以应对气候变化带来的消极影响。

我国作为全世界最大的发展中国家,应积极发挥在构建“人类气候命运共同体”中的作用。就我国自身来说,需要结合碳达峰、碳中和承诺,切实履行温室气体减排义务,为各国提供控制和减少温室气体排放的实践经验,并建立为国际社会所普遍接受和遵循的温室气体减排机制。

二、实践检视:国家温室气体减排义务履行的实践机理与挑战

2018年宪法修改之前,生态文明建设和环境保护是作为一项单独的基本权利还是作为国家目标写入宪法中尚有争论。2018 年宪法修改后,生态环境保护成为国家的一项重要的客观法义务,以此否认了环境权作为公民的主观基本权利(15)张翔:《环境宪法的新发展及其规范阐释》,《法学家》2018年第3期。。通过公权力活动贯彻环境保护的国家目标与公民因各项基本权利所享有的环境法益并不冲突。实质上,国家控制和减少温室气体排放作为实现环境保护和生态文明建设的重要内容,其义务就源于宪法所规定的国家目标和公民享有的环境法益。然而,在实践中,国家温室气体减排义务履行却面临义务虚置化、依据不足、体制不顺、措施不当等挑战。

(一)国家温室气体减排义务的实践机理

1.作为公民基本权利的环境法益。在2018年环境保护作为国家目标纳入宪法后,表明了其是根据客观法规范而直接指向国家义务,以此否认了环境权作为基本权利为公民个人所主张(16)《宪法》第9条第2款:国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源;第26条:国家保护和改善生活环境和生态环境,防止污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木;第89条第6项:国务院行使领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设。。但与此同时,环境保护作为国家目标的客观规范和其它基本权利的规定也指向了公民所享有的环境法益。大量温室气体的排放造成环境污染,而环境污染也必然会对公民个人的生命、健康带来危害。

我国宪法虽未直接规定生命权和健康权,但可以从宪法相关规定中进行解释。一是我国《宪法》第37条(17)《宪法》第37条:中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。规定的人身自由宪法条款和第38条(18)《宪法》第38条:中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。规定的人格尊严条款为国家保障公民的生命和健康提供了规范指引。生命权是法治社会的理性与道德基础,也是人类社会最根本和最基本的权利(19)韩大元:《中国宪法学应当关注生命权问题的研究》,《深圳大学学报(人文社会科学版)》2004年第1期。。二是宪法第41条(20)《宪法》第41条:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。所规定的对国家机关工作人员监督的和给付赔偿的基本权利,也赋予公民获得了知晓身边环境状况的知情权,并在因环境污染,基本权利受到威胁时,有权向国家提出赔偿。三是作为宪法具体化的各部门法,也对因基本权利产生的环境法益作出了具体规定,如《民法典》中就规定了生命权和健康权的不可侵犯性;《环境保护法》第53条(21)《环境保护法》第53条:公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。赋予我国公民环境知情权,而第6章的责任条款则表明:在环境权益受到侵犯的情况下,公民能够主张请求权益受损补偿或赔偿(22)张震:《环境权的请求权功能:从理论到实践》,《当代法学》2015年第4期。。因此,公民基于各项基本权利所享有的环境法益,在推动国家采取各种手段控制和减少温室气体排放的同时,也有助于公民环境法益的实现。

2.双碳国家目标指引下的国家温室气体减排义务。据国家统计局发布数据显示我国的经济总量已经跃居世界第二,但随着经济的快速发展也使碳排放量逐年增加,对环境带来了不小的危害。传统高能耗行业的发展和温室气体的排放也对我国环境造成了巨大污染,如2013年,中国各地持续出现的大范围的雾霾天气,以至于北京等城市的空气污染指数突破了历史极值(23)王敏、黄滢:《中国的环境污染与经济增长》,《经济学》2015年第2期。。环境污染使我国认识到经济发展转型需要从立法上作出回应。因此,2018年宪法修改对环境保护作出了较为完善的规定。一是将“生态文明建设”纳入宪法序言中。二是将“美丽”一词作为生态文明建设的目的和归宿,将其纳入宪法序言作为社会主义国家前缀,表明国家建设社会主义不再一味追求片面的经济发展,而是将环境保护、生态文明与经济建设共同协调实现可持续发展。自此,“美丽中国”不仅成为现行宪法根本法的组成部分,也成为国家政治决策、法律制定与实施的一项重要考量因素(24)陈明辉:《什么样的共和国?——现行宪法中“社会主义国家”的性质与内涵》,《北大法律评论》2019年第2期。。正是基于这一国家目标,我国提出双碳目标并把控制和减少履行温室气体排放作为双碳目标的核心任务。

在生态文明建设和“美丽中国”国家目标的确立和指引下,宪法正文部分第26条(25)《宪法》第26条规定:国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木。赋予了国家保护生态环境的职能。该条款作为一项综合的环境保护条款,其概括式地对国家课予义务,对总纲中其它关于国家任务的环保条款具有统摄作用(26)张翔:《环境宪法的新发展及其规范阐释》,《法学家》2018年第3期。。正如上文所述,我国经济发展的同时也对生态环境造成破坏,因而在双碳目标的背景下,国家的温室气体的减排义务契合宪法的宗旨和精神。宪法第26条概括式的总结了国家环境保护的义务,第89条(27)《宪法》第89条第6项:国务院行使领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设。的规定则进一步确定了国家如何实现宪法序言所规定的美丽中国的目标。宪法第89条明确了国务院具体承担生态文明建设的职能。该条虽然只规定了国务院的相应职能,但在“美丽”和“生态文明建设”的国家目标指引下,控制和减少温室气体排放作为实现国家目标的重要途径,不仅是国务院,而是全部公权力机关都应受到国家目标的规范约束,其具体职能因权力属性和任务功能的不同而各有侧重。

(二)国家温室气体减排义务履行面临的困境

1.国家温室气体减排义务虚置化。从国家双碳减排政策、法规等制定的背景来看,由于国家主导双碳目标具有执行力强、效率高的优势,因此通过法律法规设置政府职责,调控资源,并通过各省制定的双碳发展规划来明确国家碳减排义务。片面强调国家的减排义务也容易导致其义务虚置化。这里虚置化是指国家碳减排义务不能很好地履行,存在落空的可能性。其根本原因在于,国家环境权利阙如与碳减排国家义务空泛化。一是民众基于基本权利享受的环境法益,作为一种由国家强制力所保护的法律价值有一系列国内立法予以保障,具有排除政府随意干预和阻却的效力(28)张万洪、王晓彤:《工商业与人权视角下的企业环境责任——以碳达峰、碳中和为背景》,《人权研究》2021年第3期。,但是,对于民众环境权利,由于缺乏请求权的法律装置,导致权利难以实现。二是碳减排国家义务空泛化。目前我国由于尚未出台履行减排义务的专门法律,同时双碳目标背景下的相关规定过于原则、操作性不强加之政策文件的稳定性不足,国家碳减排义务可能走向空泛化。比如,各地碳中和行动方案多片面强调政府的义务履行,对在减排义务下公民权利实现的规定不足,其并未站在民众的角度,切实落实民众对义务履行的请求权。因此,国家温室气体减排义务存在被虚置的可能。

2.国家温室气体减排义务法律规范依据不足。目前,在我国已经出台的环境保护法律中,对双碳目标下控制和减少温室气体排放作出了一些规定。就国家出台的法律而言,例如《大气污染防治法》中规定“大气污染物和温室气体实施协同控制”,《环境保护法》也将“防治污染和其它公害”作为立法目的之一,生态环境部出台的《碳排放权交易管理办法(试行)》作为具体规则对碳排放交易市场具有指导意义。在地方实践中,也涉及有双碳目标的立法、规划以及标准。如《天津市碳达峰碳中和促进条例》《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》《上海市碳排放管理试行办法》等。另外,中央和地方政府部门也出台了相关政策文件对温室气体的排放等问题予以规范,如国家标准化管理委员会颁布的《工业企业温室气体排放核算和报告通则》;四川省生态环境厅等五部门联合发布的《四川省积极有序推广和规范碳中和方案》等。

上述涉及碳达峰、碳中和的法律法规和政策文件,未将国家履行温室气体的减排义务细化。一是能源基本法对于碳达峰、碳中和的内容缺失。双碳目标的本质是实现能源转型,基本法在能源领域内不仅指引各能源单行法的基本价值取向,也承担着实现双碳目标的基本任务。虽然《能源法(征求意见稿)》第16条确立了环境保护和应对气候变化条款,然而其宣示性条款作用有限,其立法目的和立法原则对于该内容的缺失使得该条款侧重于对企业和个人的义务导向,而对国家的减排义务则一笔带过。当然,单一条款也无法为双碳目标的国家减排义务提供制度性保障,易让该条款“束之高阁”。二是履行国家碳减排义务的单行法不完善。目前已有的法律法规,立法目的是环境保护和生态文明建设等,虽有涉及双碳目标的内容,但并未直接就其立法,应对双碳目标和气候变化的专门立法体系尚未形成(29)肖隆平:《专访全国政协常委吕忠梅:用法律保障实现碳达峰碳中和》,《新京报》2021年3月8日。。三是履行国家碳减排义务的政策法规不协调。现有涉双碳法律涵盖领域众多,但缺乏对双碳目标的全局考虑,导致政策法规难以有效衔接。例如,《环境保护法》的立法目的是环境保护,防治污染,推进生态文明建设。该立法目的就与《能源法(征求意见稿)》所表述的“保障能源安全,提高能源效率”立法目的不相适应,这势必会直接影响各领域各主体对法律义务的理解和执行。

3.国家温室气体减排义务履行体制不顺。在双碳目标背景下,国家温室气体减排义务分配是通过各个职能部门发布具体行动方案的实施细则予以确定,但国家温室气体减排义务履行体制仍然不顺。一是从政府内部主体之间关系层面看。由于双碳目标下碳减排涉及部门众多,包括国家发改委、自然资源部、生态环境部等职能部门,其各自的职能分配及双碳目标的执行主体和责任主体还未明确。具体来说,表现在国家发改委与其他职能部门之间的监管职能关系尚未厘清。从横向上看,国家发改委、与市场监管总局、财政部、生态环境等部门同时涉及能源监管、碳减排义务政策规划与实施、环境监管等领域,其职能存在交叉和重叠。从纵向上看,国家能源局作为国家发改委的委管局,其监管权力有限,缺乏必要的独立性(30)王俊豪、金暄暄:《中国能源监管体制深化改革研究》,《经济学家》2020年第9期。。二是从政府与外部社会力量之间的关系层面看。一方面,政府与市场主体之间的关系。双碳目标的实现离不开碳排放交易等市场机制的运行,能源企业作为市场运行中最重要的主体,政府如何合理分配政府与企业、企业与企业之间的碳排放份额还有待明确。另一方面,政府与个人之间的关系。政府对双碳政策的实施与制定必然会影响到公民个人的权利义务。2021年9月全国各地基于双碳背景下存在的煤炭供应不足、节能减排指标等原因导致的“拉闸限电”(31)金观平:《“拉闸限电”凸显结构转型紧迫性》,《经济日报》2021年9月28日。事件也表明,在履行减碳义务的同时,保障公民合法权益的实现,也是在这一过程中无法回避的问题。

4.履行国家温室气体减排义务的措施不完善。一是命令控制型方式过于僵化。双碳目标背景下,由于时间紧、任务重,国家温室气体的减排义务的履行极可能以行政命令等“命令控制型”(32)命令控制型监管不仅将监管聚焦在政府行政部门,而且聚焦在命令控制型的监管方式上。命令控制型监管方式以其强制性、不可变通性和严格的法律责任,在很长一段时间良性地引导了监管政策的方向。[美]孙斯坦:《自由市场与社会正义》,金朝武、胡爱平、乔聪启译,北京:中国政法大学出版社,2002年,第368页;马英娟《监管的概念:国际视野与中国话语》,《浙江学刊》2018年第4期。模式予以体现,以“一刀切”的方式执行。如前文所述2020年12月,为实现节能减排指标,义乌市采取“拉闸限电”手段控制高峰时段用电,对企业实行限产和错峰生产(33)林伯强:《“拉闸限电”给中国能源低碳转型带来的启示》,《中国科学报》2020年12月22日。。2021年9月,江苏、广东、浙江等地区因能耗双控的因素对企业进行停工限产,东北地区由于煤炭供应不足而“拉闸限电”,引发对居民生活用电的全国讨论。上述措施表明,通过传统行政强制手段虽然短时期内能够达到节能减排的目标,但从长期来看,行政强制手段会阻碍企业正常生产,对当地经济产生不良影响,此举不符合双碳目标的最终目的。二是激励性的措施实效性不足。随着双碳目标的提出,传统命令控制型方式开始发生转变。2020年12月,国务院提出要“完善节能低碳激励政策”,措施包括税收优惠政策等(34)国务院新闻办公室:《新时代中国能源发展》白皮书(全文),http://www.scio.gov.cn/gxzt/dtzt/2020/xsddzgnyfzbps/zw_21128/202208/t20220802_289914.html。。在能源、建筑、交通等行业采取行政补贴、行政奖励等激励性措施。例如光伏产业作为我国激励性措施的重点领域,中央各部门通过行政补贴给予了必要扶持。2002年,我国发起“西部偏远无电地区的能源供应计划(35)肖兴志、李少林:《光伏发电产业的激励方式、他国观照与机制重构》,《改革》2014年第7期。”;2013年至今,我国发改委、能源局、财政部、商务部等部门,明确了光伏产业补贴规模和补贴标准。可以看出,上述激励性措施主要是通过政策文件指引,不可否认,政策所具有的明确性和执行性,在实现国家、政府和产业发展职能方面起到了难以替代的作用(36)彭中礼:《论国家政策的矛盾及其规制》,《法学》2018年第5期。。然而,相关政策文件出台虽然能够发挥了积极作用,但也由于缺乏足够的稳定性和长期性,在未推动激励性措施的立法转型的同时,也降低了市场主体的预期。总而言之,上述因素大大降低了国家温室气体减排义务履行激励性措施的实效性。

三、路径探寻:国家温室气体减排义务的实现机制

国家温室气体减排义务的实现是一个体系化的建构过程,为保证实现路径的层次化、实效化,要明确国家温室气体减排义务的法律依据,建立双碳目标下国家温室气体减排的主体架构,完善双碳目标下温室气体减排的措施,健全责任共担的责任体系。

(一)明确双碳目标下国家温室气体减排义务的法律依据

1.加快能源基本法的出台和明确能源法温室气体的减排依据。2020年4月,我国《能源法(征求意见稿)》发布,能源法的立法进程明显加快,但基于各种原因,能源法尚未进行正式的立法程序。为顺应双碳目标的发展趋势和能源产业的长期发展,可以在能源基本法立法目的条款中将“应对气候变化和可持续发展”作为目的之一纳入其中,同时将涉及环境保护和应对气候变化的条款进行整合,以气候变化专章的形式予以呈现(37)王江:《论碳达峰碳中和行动的法制框架》,《东方法学》2021年第5期。。通过立法目的的嵌入和专章的列举,有助于能源领域各主体对控制和减少温室气体排放义务的具体实践展开。同时,各能源单行法也应适时进行修订,以适应能源基本法的统领。

2.完善应对气候变化的单行法律。一是对《环境保护法》等相关法律进行修订,纳入实现双碳目标下国家温室气体减排或应对气候变化的内容。二是制定专门的《碳中和促进法》。从短期来看,碳达峰是我国目前的紧迫目标,需要具有灵活性的政策文件和地方立法实施予以保障。而从长期来看,碳中和作为一项全局性、纲领性目标,能够促进我国经济和环境协调发展,对产业升级具有重要意义。因此,我国应通过碳达峰相关具体政策文件的经验总结和地方立法实践,制定专门的《碳中和促进法》,明确碳中和目标的指导原则、政府义务、公民权利等,既要涉及绿色低碳发展转型的内容,也要为市场主体交易、绿色金融产品等提供制度保障,以实现国家温室气体减排义务的切实履行和碳中和目标。

3.制定国家温室气体减排义务履行的相关配套办法。在国家层面,既要在相关法律中呈现双碳目标,也应通过具体内容予以细化,如《大气污染防治法》第2条为依据,将协同控制纳入具体制度,管控标准、纠纷处理纳入具体程序。在地方层面,鼓励在修改或制定涉及生态文明建设和碳市场建设等法律规章时,设置双碳目标下温室气体减排义务的倡导性条款,并就其作出针对性立法。

(二)建立双碳目标下国家温室气体减排的主体架构

1.明确政府内部各主体之间的关系。一是在双碳目标下要明确相关部门之间对温室气体减排的职能划分。碳减排的职能划分包括横向和纵向。从横向上来说,原则上仍应根据双碳具体涉及领域进行职能界定,如能源监管、碳排放交易等依然由具体主管部门进行管理。从纵向上需要明确中央与地方政府的碳减排职能。如每年国务院发布碳减排行动方案,地方结合自身实际发布实施细则予以执行。二是要在双碳目标下,明确碳减排部门的权力配置。目前涉及碳减排的权力配置主要以政策文件执行,其决策和执行难免存在效率不高的问题。因此,上述职能划分需要通过《碳中和促进法》等法律予以明确,并合理配置相关部门碳减排的权力,以提升涉碳减排部门决策和执行的实效性。三是建立统一的温室气体减排机构。明确碳减排部门的职能划分有助于理顺涉碳减排各部门之间关系,以提升履职效率。因此,在明确各部门职能以外,需要建立统一的碳排放机构。我国为应对双碳目标已成立领导小组,同时,加快构建包括发改委、生态环境等多部门组成的综合行政执法体制,形成权界明晰、责任明确、交流合作综合执法格局。

2.明确政府和企业、社会力量之间的关系。一是由于双碳目标涉及多方利益主体,国家在履行减排义务的同时,作为市场主体的企业需要履行企业的社会责任,具有专业技术力量的行业组织需要参与。二是通过程序听证和信息公开等方式,将企业和公民个人纳入双碳政策实施制定的过程中,在互相监督和合作的过程中厘清政府、企业与用户之间的权利义务,促使其共同履行国家碳减排义务。

(三)完善双碳目标下温室气体减排的措施

1.增加命令控制型方式的灵活性。如前所述,“命令控制型”方式不仅不能有效促进国家温室气体排放义务的实现外,还面临合法性质疑。因此,我们要使命令控制型方式精细化。在双碳背景下,地方政府需结合自身实际情况,制定双碳核算标准与企业排放标准,引导企业实现精细化管理。同时,根据《行政处罚法》第34条,规定了行政机关设定裁量基准的权力。在涉及企业超标排放等情形下,通过设定行政处罚、行政强制等手段的裁量基准,规范行政机关的执法行为。我们还要使命令控制型方式差异化。在双碳背景下,地方政府要结合实际情况,根据涉碳排放企业规模确定排放标准,实行分类管理,并对重点企业进行碳排放监控。行政机关在碳排放分类管理的过程中,对其处罚和执行,也应遵守《行政处罚法》第33条规定,结合主观过错和危害后果,进行差异化处置,以实现强制手段的灵活性。

2.增强激励性措施的实效性。激励性措施是以经济诱因方式等正面激励和反面约束(38)李沫:《激励型监管的行政法思考》,《政治与法律》2009年第10期。,需要予以规范化。一是引入激励性措施。通过行政补贴、行政奖励和完善碳市场建设等方式引导企业革新技术手段,控制和减少高耗能产业排放温室气体。例如在碳排放权交易领域,政府机关应当合理设计分配方案,制定相关技术规范以期逐步健全完善碳排放权交易市场。二是类型化激励性方式。通过明确各激励性方式的概念、构成要件、时间周期、应用领域等以区分激励性措施,从而类型化激励性措施,为激励性措施的分类实施提供基础。三是运用行政行为法规范。在归纳类型化激励性措施的基础之上,通过出台行政补贴、行政奖励、行政指导等行政法规范建立法治化的激励性制度。例如在我国能效“领跑者”制度领域,将我国现行的能效“领跑者”政策实施的具体环节,如评选程序、遴选标准、激励措施等方面予以法治化,提升其规范位阶,并完善能效“领跑者”制度与强制性节能标准制度、能效标识制度之间的规范联系。

(四)健全责任共担的责任体系

1.要明确碳减排义务主体责任。在双碳目标下,温室气体的减排义务的责任承担包括政府各职能部门、行业协会和企业自身。因此,需要明确各方主体的责任,具体包括:政府内部对于未履行减排义务的行政责任,从横向上,如自然资源部、生态环境部等部门的责任。纵向上,地方政府对国务院以及地方政府与其部门之间的责任划分;企业在减排中的民事、行政及刑事责任;专业的社会组织在碳减排中的责任。

2.要追究不履行碳减排义务主体的责任。明确各方责任后,还需要通过相应方式予以落实。在目前上级政府对下级政府的问责方式下,下级政府可能因能力不足,难以鉴别环境违法或者由于上级设置的减排目标过于超前,导致出现虚假执法和过度执法。因此,在双碳目标下,问责方式不应只为简单的惩戒,还应通过奖励、劝勉和鼓励等方式提升执法主体的积极性和灵活性。我们还可以通过司法裁判方式追究行政机关或企业未履行减排的义务责任,包括行政诉讼和环境公益诉讼。例如当碳排放者不履行、怠于履行碳减排义务而导致生态环境或公众健康受到影响时,可以民法和环保法中相关规定为依据对碳排放者提起诉讼。再如,行政机关未落实减排义务或因落实义务导致公民合法权益遭受损害的,法院可以受理相关案件,以支持政府履行减排义务的合法性。