论行政应急法制与数字技术交互式发展

戚建刚，王兆鑫

（中南财经政法大学 a.知识产权研究中心；b.法学院，武汉 430073）

国家应急管理部公布的《应急管理信息化发展战略规划框架（2018—2022年）》指出， 我国应急管理体系和能力仍然相对落后，应急管理信息化水平不高,迫切需要运用云计算、大数据 、物联网、人工智能等新技术。数字技术随着互联网的迭代，在市场需求中应运而生，主要包括大数据、人工智能、云计算、物联网、区块链和5G 技术等。利用数字技术规制公共风险、应对突发事件已然成为国家重要任务，行政法应当正视并回应国家应急管理新变化，确保政府为主导的多元主体运用数字技术管理突发事件、防范数字技术自身风险的活动具有合法性。不得不承认，目前我国数字技术与应急管理融合发展远未达到智能化阶段，作为调整智能化应急管理过程的行政应急法制只能初现端倪。但为合理解释并预测数字技术对行政应急法制所带来的影响，并谋求行政应急法制前瞻性变革，笔者引入“交互式发展”这一概念，通过聚焦行政应急管理中智能化应用的具体场景和情形，围绕行政应急法制中行政应急主体、行政紧急权和行政应急过程这三个核心要素，着重分析行政应急法制与数字技术交互式发展的涵义、理论基础、主要表现、面临的挑战以及现行行政应急法制之变革思路等内容。

一、行政应急法制与数字技术交互式发展的含义

交互式概念最早应用于计算机领域，是计算机技术中的一个术语。近年来，交互式概念被纳入不同学科范畴之内，赋予其全新学科内涵和学术生命力，但法学领域尤其是行政法学领域鲜有学者关注这一概念并对之展开研究。交互式强调通过新兴技术的传播媒介作用来促进全球范围内全方位、各层次信息的交流与互动。对交互式研究除了对交流互动关系模式的静态观察，更应侧重于信息交互式发展的动态处理过程，破除以往各信息交流主体单向、彼此分离或孤立的关系模式。

行政应急法制是为了管理和控制非常社会状态下行政事务的各种措施和制度总和，是专门调整行政应急活动中各主体之间权利义务关系的法。行政应急法制关注的并不是复杂的数字技术，而是聚焦于数字技术与现实社会之间的关联以及数字技术风险对社会所带来的影响，将不确定的数字技术风险转移到确定的权责分配和各法律关系主体的权利义务设定上来[1]，交互式便可利用自身在信息传播上的先天便利和交流互动方式上的独特优势进一步扩展行政应急法制与科技融合式发展空间，从多维度提升行政应急法制内部各要素与外部环境之间交流与互动。

从定义而言，行政应急法制与数字技术的交互式发展（以下简称交互式发展），是指行政应急法制与以大数据、人工智能、云计算、物联网、区块链和5G技术等为代表的数字技术进行交流互动和深度融合从而发生深刻制度变革的新型法制形态。从规范意义而言，它具有如下三个特征。

一是行政应急法制调整对象涵盖行政应急系统内部诸要素与数字技术相融合所形成的社会关系。科技对法律产生的直接影响往往从它所催生的法律事实开始，不同于传统技术条件所催生的行政应急法律事实，数字技术所催生行政应急法律事实正在重构法律关系下全新的社会关系[2]。行政应急法制所调整的社会关系是数字技术潜入行政应急法制内部，与行政应急系统内部诸要素相融合的结果，是数字技术通过对行政应急主体、行政紧急权和行政应急过程等要素的系统性、连续性影响的表现。行政应急系统内部诸要素与数字技术相融合所形成的社会关系是以数字技术为媒介或工具，发生在个体之间、个体与群体之间、个体与国家之间等，具有互动性与平衡性的特点。一方面，数字技术的兴起与广泛应用使行政应急法制所调整社会关系主体的交往行为更加便捷、高效，个体之间、区域之间甚至是国家之间就行政应急事务的交流日益频繁，社会关系日益紧密，行政应急社会关系时空效应的智能化与数字化程度明显提高。另一方面，数字技术还充当行政应急法制内部各要素之间的“调和剂”，通过多元化的先进科技手段整合、调控与优化行政应急法制所调整的社会关系，更好平衡各种社会主体之间的力量对比。

二是行政应急法制的发展过程是大数据科技驱动下的动态演变过程。数字技术是大数据爆炸的技术，数字技术通过海量的数据载体以一种前所未有的方式获得有巨大价值的产品和服务，或深刻的洞见，以驱动社会各领域的变革[3]，当然也包括公共应急领域在内。大数据的生命力在于流通与共享。行政应急法制的发展离不开大数据科技驱动，大数据是交互式发展的核心资本和重要资产，交互式发展的实质是对大数据的动态处理过程。比如武汉“微邻里”小程序的运作机理其实就是大数据驱动，它的成功运作为基层行政应急法制发展积累了经验。大数据激活了交互式功能，一方面体现为大数据加速了行政应急主体的智能化与多元主体的数据共享，不断加强行政应急主体之间的合作互补与业务协同，实现行政应急跨层级、跨部门、跨行业的共治局面，以提高行政应急效率；另一方面，大数据为行政应急法制提供了社会化、互助化的解决方案，借助智能应急服务平台或系统，通过对海量的数据进行分析、解释和预测，公众不仅能及时得到各种风险预警信息，还能广泛参与到风险防控和应急救援过程之中，各种行政应急治理方式日益多样、相互交融或融合，从而减轻行政应急法制的基层压力[4]16。据此，行政应急法制实现动态演变。

三是行政应急法制价值取向是实现行政应急的科技“善治”。“善治”是人类政治发展的现实追求，谋求科技向善与追求优良的国家治理是相互适应的，数字技术与国家治理之间有效融合的最佳途径便是通过科技的向善来迎合优良国家治理现实的技术诉求[5]。行政应急法制是现代风险社会的产物，实现行政应急法制的“善治”本就是行政应急法制发展的题中之义。随着数字技术植入，行政应急法制发展空间不断扩展，发展能力不断提升，但数字技术本身滋生的技术风险又对行政应急法制体系的不断调整与完善带来新的挑战。换言之，在风险框架下，行政应急法制的发展所面临的是来自外部环境风险和数字技术具体应用内在风险的双重挑战。这要求行政应急法制内部具体的制度安排应符合科学的善治要求，通过设定基础性的善治原则，设计良好的善治机制，以最终实现科技向善的正功能[6]。行政应急科技“善治”的价值取向不仅在于通过数字技术与行政应急法制之间的交流与合作以发挥数字技术的正面效应，更倚重于有效规避数字技术潜在的风险和挑战，化解行政应急主体的治理危机，督促行政应急法制“自省”的同时，及时更新制度治理模式以完成诸要素的智能化转型。

二、行政应急法制与数字技术交互式发展的理论基础

（一）“科学、技术与社会”理论

“科学、技术与社会”理论是一种专门用来解释科学、技术与社会之间发展规律及其内在实质关系的理论[7]。它重点关注科学技术发展会对社会产生哪些负面影响，即科学技术的“负载性”或社会风险性，进而去思考促进科学技术社会化的可持续发展途径[8]。数字技术的兴起与不断发展大大拓展了该理论的研究疆域。

“科学、技术与社会”理论内在揭示了行政应急法制与数字技术之间深层次的交互关系，尤其是关注到数字技术带给行政应急法制的挑战，行政应急法制发展必定是在不断发现与克服技术所带来社会风险中前进，以便实现科技“善治”的社会价值。“科学、技术与社会”理论强调，数字技术的广泛应用容易陷入技术决定论的困境之中，产生权力技术化与技术权力化的双重风险。权力技术化指行政应急主体过度依赖于数字技术工具，但它们却难以理解数字技术，从而导致公民等社会力量难以有序参与行政应急过程，行政应急主体反而无法有效履行监管职责；技术权力化指数字技术由于被不断地应用而拥有对政府、社会组织、企业和公民个人等的某种“强制力”。这种“强制力”虽不具备天然的强制性，但技术权力持续向少数主体集聚的态势使得在技术权力化影响下，科技巨头依靠技术优势在市场竞争中对数据资源进行分割与垄断，给行政机关运用大数据治理造成困难[9]。从应急管理角度而言，权力技术化与技术权力化实际上是行政紧急权与科技之间的关系出现异化，以至于出现“技术控制”危机[10]。为应对此类危机或者挑战，行政应急法制需要进行相应变革。

（二）现代风险社会理论

与“科学、技术与社会”理论相比，现代风险社会理论则从更为宏观的层面解释了行政应急法制与数字技术交互式发展的内在机理。现代风险社会理论表明，现代社会是一个风险社会，风险管理在现代社会中处于核心地位。虽然数字技术是有效应对现代社会风险的技术性工具，但由于它是影响面广的“颠覆性”技术，势必会带来一系列“次生风险”，即数字技术的“再生风险性”。同时，随着数字技术嵌入社会领域，人类自主性和个人自决权遭受了前所未有威胁，个人隐私在数字技术面前“暴露无遗”，由此又带来人身和财产安全隐患。此外，数字技术所引发的社会风险后果还具有不可计算性和人为不确定性。现代风险社会理论所揭示的数字技术所引发的社会风险，意味着需要一个主体多元化，具有合作性、互补性和复合性的全球化风险治理体系，需要有组织的集体行动而非单独的个体行动[11]。由于政府集中掌握和控制着强有力的技术手段与信息资源，故应对数字技术风险必然要以政府为主导。现代风险社会理论揭示了行政应急法制若要实现科技“善治”，需要在多元主体参与下，由政府承担“元治理”的角色和职责，实施“元治理”，发挥“元治理”[12]作用，行政应急法则需要通过不断发展自身来为政府的“元治理”提供规范性依据，为政府此类行为提供合法性保障。由此可见，现代社会风险理论表明为应对数字技术所引发的社会风险，需要以政府为主导的治理体系，同时，政府为主导的治理体系又依赖数字技术来应对此类社会风险。这类似于一个“相生相克”的过程。而行政应急法制则为政府为主导的应急治理体系提供合法性，提供合法性过程其实也是实现了行政应急法制与数字技术交互式发展。

三、行政应急法制与数字技术交互式发展的主要表现

（一）行政应急主体智能化

1.技术赋权：行政应急主体的信息协同

数字技术“赋权”的积极作用在于通过信息沟通与共享加强各个社会阶层的合作治理和业务协同。具体到行政应急领域，技术赋权改变了传统行政应急主体的特征并弥补其不足。传统行政应急主体具有集中性、权威性和协调性等特点。然而，一个不争事实则是，传统行政应急主体缺乏对信息资源全面综合利用能力，偏重政府作为单一的行政应急主体的权威性与集中性，限制了应急管理中信息资源跨主体、跨层级和跨部门的整合共享。数字技术使得行政应急主体具有明显的智能化特征。智能化突出表现就是不同的行政应急主体之间的信息协同。行政应急主体通过深度加工和利用大数据，集成、传递或共享信息，实现业务和资源协同，从而提升应急管理能力。随着数字技术逐渐植入，传统条块结合的行政应急管理体系下的金字塔式组织结构逐渐演变为扁平化的内部组织机制[13]，行政应急主体之间的信息传递模式也由“科层式”向“扁平化”转变。传统“科层式”行政应急主体由于部门利益或机构重叠、职能交叉等因素会导致信息的滞后和失真，而数字技术所带来的行政应急主体的“扁平化”，能够实现数据信息实时动态地快速传递[14]。

2.技术赋能：非国家行为体的协助与整合

非国家行为体是一种介于国家与个人之间的社会力量或组织体，其作用是弥补国家中心责任的不足。他们是国家与社会力量之间相互调和的产物，不仅承担部分公共职能，而且还是公民参与政治和社会管理的一种有效形式[15]。《中华人民共和国突发事件应对法》第二十九条规定的居民委员会、村民委员会、企业事业单位是重要的非国家行为体。数字技术赋能使得各类社会公益组织、自治组织（诸如慈善组织、志愿组织和基层组织）等其他非国家行为体通过信息技术系统和大数据资源，运用各种数字技术深度参与到政府应急管理过程，在发挥各自优势前提下，实现跨边界合作，对政府应急决策和管理起到协助、整合作用[16]。技术赋能不仅仅是静态上的“赋予能力”，还是通过运用人工智能和大数据等新兴技术形成一种新的方法和路径，以此来激活、强化非国家行为体自身的能力。它创新了非国家行为体参与行政应急管理的方式，更新并强化了非国家行为体的治理规则和对数字技术的学习能力。比如，智慧社区在行政应急管理中发挥了重要作用。从行政法层面而言，它就可以视为行政法律规范授权的非国家行为体。智慧社区应急服务平台通过平台前端的物理感知将汇聚的各种应急数据传输到平台后端的智联网上，集合线上医疗服务、出行服务、运输服务、志愿服务、慈善服务等，从而积极参与到政府为主导的行政应急管理之中。

（二）大数据驱动下行政紧急权多中心化

多中心化行政紧急权也称为“非唯行政机关为中心”的行政紧急权，不同于传统行政紧急权强调以行政机关为中心，它是指在数字技术驱动下，行政紧急权不再以行政机关自我为中心，而强调一种行政应急的共同体意识，要求关照社会不同主体权利，具有高度的适应性、专业性与民主性等特点。高度的适应性是多中心化行政紧急权的核心特征。在风险危机与数据信息交织共存的现代社会，数字技术的驱动使得行政紧急权无论是内部的结构要素还是整体运作都在法治框架内呈现灵活多变的动态发展趋势，有效消弭行政紧急权的权威性与灵活性之间不能彼此容纳的尴尬局面。如网格化应急管理系统的运行和“大数据+网格化”手段的应用使得行政紧急权结构内部各要素突破了传统物理空间内的单一构造方式和组合格局，在物理空间与虚拟空间交合之间，通过多元组合和动态调整的方式，并利用虚拟化、自动化、场景化的数字技术动态运转和协同发展，使得行政紧急权在突发事件应急管理中更加便捷高效、灵活多变；高度的专业性是指，多中心化行政紧急权的良性运作得益于人工智能、大数据等科技支撑，行政机关通过借助大数据分析海量信息极大增强了自身的专业性，包括自身机构设置和权限分配的专业性，应急措施的科学准确性等。比如，知识图谱通过将各种不同来源的应急数据进行融合构建为一个完整的知识体系，从而为行政机关行使行政紧急权，做出相应的应用决策、完善相关措施、全面做好风险防控工作提供更加精准可靠的依据；高度的民主性是指，多中心化行政紧急权强调行政应急全过程中的公众参与，先进技术工具的运用扩展了公民参与行政应急过程的全新渠道，促进了行政机关和社会公众之间双向互动。比如，政府数据开放提高了行政应急治理过程的透明度，进一步确保公众的透明参与。从保障公民权利的视角来看，由于政府数据是公共资源，政府数据开放使得公众除了享有知情权之外，还享有访问权和使用权。

（三）数字技术嵌入行政应急全过程

数字技术嵌入行政应急全过程主要表现在以下四个方面。

1.预防与应急准备阶段

此阶段是应对突发公共事件的初始阶段。在该阶段，数字技术给政府为主导的多元公共主体应对突发公共事件带来诸多变化。比如，对危险源和危险区域进行登记、调查与风险评估是公共主体在此阶段应对突发事件的一项重要的基础性工作，传统的人员流动调查与统计方式容易造成漏报、瞒报和错报的情况，而时空大数据下的风险普查、检测和分析无疑提高了公共主体风险防控效率，为风险评估奠定了科学的基础条件。

2.监测与预警阶段

此阶段的根本目的是防范和控制突发公共事件进一步发生或扩散。在此阶段，数字技术带来一系列新的治理变化。在大数据驱动下，对风险信息的监测与预警带来的直接效果是自动化决策，公共主体能够进行预测性治理。风险数据信息的自动“输入—分析—输出”系统能够辅助公共主体对公共风险进行评估，有利于进行实时跟踪、重点筛查。比如，在自然灾害天气预警方面，重庆智慧气象系统以全国气象大数据云平台为基础，对接数字重庆云平台，深度应用云计算、大数据、人工智能、物联网、5G 和区块链数字技术，对标监测精密、预报精准、服务精细，在预警发布方面，建立了集自然灾害风险隐患、预警、灾情和救灾信息资源互联互通、开放共享、安全高效的智能预警信息发布系统，发挥了气象防灾减灾的第一道防线作用[4]25-26。

3.应急处置与救援阶段

此阶段是突发公共事件应对过程的中心环节，此阶段的首要目的是有效处置突发公共事件、最大程度减少人员伤亡和财产损失，并防止事件的进一步传播扩散和次生灾害的发生。在该阶段，数字技术给公共主体治理活动带来许多新变化：数字技术的应用提升了应急救援系统的精准性，创新了应急志愿服务和应急慈善服务活动；通过数字技术最大程度整合各方应急处置与救援力量。比如，在安全生产领域，国家矿山安全监察局通过制定远程分析指导和视频会商制度、远程监管监察办法，严肃查处了瓦斯超限、明停暗开、井下超员等违法行为，实现了突发事件情况下的远程监察规范化，大大提高了监管监察的行政执法效能[4]26-27。

4.恢复与重建阶段

此阶段是指公民权利、社会制度和国家秩序的恢复，既涉及物质层面重建，也涵盖精神层面重建，其中，复工与复产是最为重要的内容。在此阶段，数字技术给多元公共主体治理活动带来的新变化主要表现为：为了稳定工作学习节奏，各企业、学校等通过网上办公、学习，保障突发事件中停工不停产、停课不停学。复工数字化支持系统的推出，使得各用户获得虚拟世界的“身份证”，帮助企业提供一套全员健康和复工复产管理的数字化工具，助力企业进行人工智能的风险筛查，通过客观检测、环境分析、健康预警等维度进行“360°”风险排查，从而生成科学的风险评估报告，并基于此给出不同风险的分级管控和防控建议[17]。

四、数字技术对行政应急法制之挑战

（一）数字技术对行政应急主体的挑战

数字技术对行政应急主体的挑战集中体现为数据壁垒问题与数据孤岛问题。数据壁垒是指，行政应急主体掌握着大量的公共应急数据资源，长期在应急管理体制中处于绝对的支配地位，与之相对应的是应急信息处于相对孤立、封闭的交流状态。数据壁垒导致行政应急主体在应急资源配置和社会动员中占据绝对优势，致使应急管理中社会参与力量不足，严重影响应急管理的社会效果；数据孤岛是指由于不同的应急数据掌握在不同的政府部门手中，各政府部门之间应急信息来源彼此独立、应急信息平台相互排斥、应急信息处理和运用难以互助共享的现象。数据孤岛一方面使得应急信息在政府与社会组织、公民之间上下流通不畅，这严重阻碍公民信息自治权的实现，另一方面则直接导致政府应急治理主体权责不清、信息共享不足和信息治理碎片化的问题［18-19］。这两个问题的暴露表明，对于行政应急主体来说，应急数据的最大价值源于不同主体或部门之间的数据整合、交换与共享，而数据壁垒和数据孤岛问题的出现恰恰阻碍了应急数据的整合、交换与共享，不能保证应急数据的及时性、准确性、一致性和真实性，阻碍应急数据最大价值的释放。数字技术带来的是行政应急主体的智能化，而行政应急主体智能化的重要变化或表现之一就是大数据的深度加工和可利用，但如何进一步促进大数据转变为可视性和普及性的公众信息，如何通过促进各行政应急主体之间以及各行政应急主体内部之间的合作互补与业务协同来能动地反映与深化包括大数据在内的各技术要素，则是目前行政应急主体面临的最大挑战。对于此类问题，行政应急法制应当作出积极回应。

（二）数字技术对行政紧急权的挑战

数字技术对行政紧急权的挑战集中表现为，行政紧急权多中心化过程中所滋生的“技术异化” 导致了个人信息权的“数字弱势”。数字技术催生新兴权利——个人信息权。个人信息权所保护的客体是个人信息。它是指与特定个人相关联的、反映个体特征的具有可识别性的符号系统，包括个人身份、家庭、财产和健康状况等各方面的信息[20]。虽然数字技术形成了多中心的行政紧急权，但技术的中立性和技术治理的过度扩张又在无形中巩固了国家整体性治理架构，加剧了国家与社会之间纵向上的技术鸿沟。数据的集中往往意味着权力集中，技术治理所带来的社会分层毫无疑问给个人信息权带来挑战。行政紧急权多中心化过程中所滋生的“技术异化”，“遗忘”了社会上相当一部分的“数字弱势”群体[21]。个人信息权的“数字弱势”可以说是行政紧急权多中心化过程中“技术异化”所带来的一种负面效应或极端现象，体现了技术控制下行政紧急权发展的非均衡性与不平等性。比如，为预防和应对突发事件，政府及其相关部门会与各大运营商合作，通过多途径获取大量的公民个人信息，导致公民的个人信息无时无刻不处于政府实时动态的“数据监控”之下。虽然政府获取个人信息和在此基础上形成的大数据产品有利于最大程度应对突发公共事件，但随着数字技术的发展和大数据产业和产品的日益增多，个人信息权与行政紧急权矛盾日益加深。一个重要原因则是在数据收集阶段，政府在未能采取必要的匿名和脱敏化处理情况下，就进行数据互通与共享，导致个人信息被非法窃取和泄露，个人隐私安全面临极大隐患。这对现行行政应急法制无疑提出了挑战。

（三）数字技术对行政应急过程的挑战

数字技术给行政应急过程带来了一定挑战，对于这些问题，行政应急法制应当作出积极回应。

1.预防与应急准备阶段

以公共卫生领域为例，在此阶段由于缺乏先进的大数据分析的技术和工具，我国政府对健康医疗大数据的深度挖掘仍处于探索阶段，尤其是缺乏对医疗大数据进行有效的数据预处理，健康医疗数据的数字技术分析尚处于初级阶段，加之当今社会风险源多样且隐蔽性强，这导致数字技术难以甚至无法对全新的突发公共卫生事件进行预测与分析[22]57-58。

2.监测与预警阶段

数字技术带来的自动化行政应急决策也存有一定潜在的技术风险。在此阶段如果过度依赖机器生成的风险监测与预警结果，不断降低政府自身和人工作用因素，行政决定会导致过度预测，而过度预测往往基于不完全的、不确定的数据，可能会产生相反甚至是错误的决策信息[22]241-242。

3.应急处置与救援阶段

在此阶段公共主体所采取的各类应急措施都直接或间接关涉公民权利，数字技术介入会对公民权利造成一定影响。一方面，数字技术被大型的信息技术企业或与之相关的企业所主导，它们控制着专业性极强的算法。算法是数字技术的基本方法，虽然算法为自然人带来诸多便利，但算法的运作过程易形成“权力黑箱”，看似客观的数据运算结果实际上不可避免带有主观偏见，这无疑会阻碍公民权利中正当性价值的实现。此外，公民的大量个人信息也会面临被泄露的风险，人工智能联动系统的运作过程缺乏公众的参与互动，难以充分保障公民知情权。另一方面，深藏在智能联动系统或智慧平台中的无处不在的“权力的眼睛”会导致任何一个微小的违法行为都会被进行处理，公民的权利和自由会被不合理地限缩与控制，难以彰显行政应急过程中行政执法的温度，应急处置与救援阶段各项应急措施极易沦为抽空人性互动的“机器执法”[23]。

4.恢复与重建阶段

在此阶段关键要处理好权利救济问题。但“无人干预”的大量自动化行政方式降低了行政应急权利救济的人性化处理程度，冲击了传统行政应急法制中的行政合理性原则，出现了行政应急权利救济的裁量判断、监督、责任等方面的困境[24]。

五、现行行政应急法制之变革思路

（一）完善数字技术影响下的行政应急主体制度

行政应急法制与数字技术的交互式发展不仅应当强调数字技术带来的行政应急主体的多元化和开放性，还要在更深层次的价值目标上克服技术权力控制危机，打破技术垄断局面，追求多元应急主体之间的法律地位平等，充分参与、分工配合、互动制衡之关系[25]。这就需要完善行政应急主体的职权和职责之配置。行政应急法制在规定应急主体职权和职责时，要更加注重数字技术因素的影响，要利用好数字技术对行政应急职权（职责）的积极影响，将数字技术融入行政应急职权（职责）的配置中来，防止行政应急职权（职责）与数字技术的脱轨；需要完善行政应急主体工作体系，行政应急法制要确保应急主体既能各自独立完成相应的行政应急任务，同时又能发挥数字技术影响下的整体优势，有效克服行政应急主体物理结构分布上的分散性，能够进行合作互动以完成大型的综合协调的行政应急任务；需要健全行政应急主体信息互动体系[25]。行政应急法制需要规定以完成行政应急任务为中心，来设计行政应急主体之间的信息交流和互动，利用数字技术来确保信息在各个主体中可以充分共享和流动。

对此，可用应急医药物资储备与分配为例加以说明。从实践来分析，对于应急医药物资的储备与分配，地方人民政府及其相关部门应当通过数据共享，畅通信息传递渠道，对应急医药物资的时空大数据进行分析和深加工，依赖完善的应急医药物资储备与分配保障的信息化平台建设，确保储备和分配的合理高效等[26]。地方政府及相关部门各司其职，通力配合，如财政部门依法及时划拨卫生应急经费，医药部门储备应急所需药品及医疗器械，交通部门负责保障应急医药物资的运输等，尤其运用多个政府部门的基础数据库，如卫健、交通、公安和民政等系统，加强应急医药物资跨地区、跨层级和跨部门的数据流转，以提高应急医药物资储备与分配保障的效率性[27]。由于各地区经济发展水平不一，政府财力受限，加之应急医药物资生产、储备过多容易造成逾期失效、资源浪费和闲置的后果，地方政府根据本地实际情况，与相关的医药企业签订协议，开展公私合作，保证应急医药物资的生产、储备与供给等。医药企业根据合同能够及时有效地完成应急医药物资的生产与供给等，这就离不开政府部门与企业之间的数据合作，尤其是与大数据企业开展合作，统一各自的数据维度；在应急医药物资的储备与分配过程中，地方政府通过大数据对区际之间应急医药物资需求的分析和挖掘，能够充分考虑不同地区突发公共卫生事件的特点与差异并总结演变规律，并照顾不同地区居民的生理与心理健康特质或水平，注重区际之间应急医药物资空间上的交流与互动等，这离不开精准全面的大数据对区际之间应急医药物资需求的分析和挖掘[28]。 此外，地方政府还要做好应急医药物资的储备与分配的监督工作等，以保证各个环节具体工作的落实。

（二）强化个人信息权在行政应急法律制度中的功能定位

加强个人信息权在行政应急法律制度中的功能定位主要基于两方面理由：一是从规范层面而言，以行政机关为代表的国家机关对公民个人信息权具有消极和积极的保护义务。消极义务表现在个人基于信息自决免受国家对其信息的无限度收集和不当使用；积极义务表现在个人作为信息主体当面对其他信息控制者时，国家需承担介入和保护义务[29]。二是从实践层面而言，则为补强个人信息权的“数字弱势”，防止行政紧急权“技术异化”侵害个人信息权的现象。为此，行政应急法制需要作出如下变革。

1.树立个人信息权的社会本位立法理念

个人信息具有个人性与社会性的双重属性，小数据时代的个人本位理念及其相应的制度安排已无法适应和有效解决数字技术快速发展所带来的信息主体间的力量失衡、个人信息秩序失稳和社会利益平衡机制失灵等问题[30]。大数据时代个人信息权的社会本位价值理念日益凸显，倡导个人信息权的权利关联性或社会相互性，彰显个人信息领域的社会共同体利益。从学理而言，自由权的出发点在于让社会上的每个人都能得到平等的对待，而社会权则是为了让社会共同体的每一个成员保持平等参与竞争的机会，使他们有一定的能力参与到社会竞争中去，也在于使每个人平等地享受社会共同体发展的成果[31]。因此社会权的初衷就是为了平等地照顾到每一位社会成员，尤其是关照到社会上的特殊群体或少数人的权利，给予他们机会上的平等，满足他们生存与发展的基本需求。依托于数字技术的社会性发展，个人信息权所承载的社会功能越来越丰富，个人信息不再仅具备简单的可识别个人身份等的基本功能。依据权利的关联性原理，个人信息权还与个人的隐私权、人格尊严、人的自由和私有财产权等相关联；依据权利的他互性或社会相互性原理，个人信息权也会与社会共同体内的其他成员的个人信息权等权利和整个社会的共同利益密切相关，无论是个人信息权利的自互性还是他互性，都意味着个人信息权所滋生的利益处于对立统一状态，而行政应急法制如何恰当地处理这一关系并做出相应的制度安排则是一个急迫问题。行政应急法制需要规定，为了应对突发公共事件，行政机关有权依托数字技术与科技企业等商业团体合作来共同研发相应的信息产品，为了公共利益，个人信息应当被充分流动与共享，个人负有“让渡”部分的个人信息利益的义务，但行政应急法制也需要规定行政机关和科技企业等商业团体需要遵循个人信息权的社会本位价值理念，不得过度“牺牲”个人信息利益。

2.确立以风险多元治理为出发点的立法理念

数字技术侵害个人信息权的风险因素具有来源多样化、危害相互交叉和应对过程技术要求性高等特点。同时，个人信息权受到侵害的风险，与技术风险和公共安全风险等多重社会风险共同叠加，这就对行政应急法制提出了新的要求。行政应急法制需要确定以风险多元治理为出发点的立法理念，改变对个人信息权重管理轻保护、重利用轻救济，持单一风险治理的立法模式，从而充分回应影响个人信息权风险的技术要求和技术风险对个人信息权的影响。比如，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第四十九条规定了全民健康的信息化问题，具体要求着力推进健康医疗大数据、人工智能等的应用与发展，建立健全医疗卫生信息交流和信息安全制度等。该法第九十二条规定国家保护公民个人健康信息，确保公民个人的健康信息安全。但这一法律并未凸显在突发公共卫生事件中如何治理公民个人健康信息风险。行政应急法制需要构建一种防范和治理公民个人信息权风险、技术风险和公共安全风险相互叠加的综合制度，需要规定政府在多元风险治理目标下运用数字技术来最大限度地防范和控制影响个人信息权的各类风险因素。

3.加强个人信息权的行政应急救济制度建设

面对数字技术，个人信息权既有可能受到行政机关侵害，也有可能受到科技企业等商业团体侵权，行政应急救济制度需要围绕这两大侵害主体的行为来建设。一方面，行政机关是个人信息最主要处理主体，也最容易侵害公民个人信息权。行政机关处理个人信息的行为具有公共性、高权性、强制性和单方性等一系列的“行政性”特征[32]。为有效预防和应对突发公共事件，行政机关处理个人信息的行为还具有应急性特征，意味着行政机关具有更大自主性来处理个人信息，行政机关甚至能够突破日常法律规定的程序来处理个人信息。个人信息权极有可能受到过度侵害。此时，行政应急法制需要规定行政机关在处理个人信息时需要遵循保障人权原则和比例原则，并规定行政机关应当接受立法监督和司法审查。另一方面，在应对突发公共事件过程中，面对科技企业等商业团体侵害个人信息权问题，亟须完善相应的行政救济制度。从理论而言，相较于民事救济、刑事救济等事后型救济制度，行政应急救济措施是一种事前救济制度。它具有完整性和系统性，便捷高效等独特优势，行政机关不仅可以综合运用调查、处罚等多种手段迅速制止各种违法侵权行为，而且还有权主动介入，对个人信息权实施全过程保护，更符合突发公共事件的特定情境下保护公民个人信息权的急切性。为此，行政应急法制需要规定以科技企业等商业团体为代表的主体侵害公民个人信息权时，应当受到行政机关从快和从严的处罚。

（三）健全全方位全周期应急治理的大数据监管制度

行政应急治理过程中的大数据监管要关注全方位、全周期的制度性构建，这是由大数据应用规律和特点所决定的。大数据应用贯穿行政应急治理的全过程，具体包括大数据的收集、处理、分析、反馈与总结等多个环节。健全全方位全周期应急治理的大数据监管制度的关键是行政应急法制需要完善政府数据监管的内在机制和加强大数据的监管制度建设。技术变迁尤其是数字技术的迅速发展引发政府监管模式的不断更新，行政应急治理过程中的大数据监管是科技驱动型的政府监管模式，相较于传统的政府监管模式的分散监管、重点监管、粗放监管和人工监管等的局限性，其具有协同监管、全面监管、精确监管和智慧监管的根本性变革[33]。行政应急治理过程中的大数据监管应注重对大数据进行动态、持续的监管，大数据监管制度的建设应注重系统性和完整性。

1.统一大数据的管理标准，完善大数据智能监管制度

大数据的管理标准是指对大数据产生、处理及管理等工作制定的各类规范标准的管理，而大数据管理标准的统一具体包括制定统一的数据规范、统一的分类编码和统一的质量指标体系等，这对于提升数据质量、打通数据孤岛、加快数据流通和释放数据价值等具有重要的作用，从而有利于保持大数据管理的规范性、系统性和完整性[34]。行政应急法制需要规定行政机关负有相应职责来制定行政应急过程中的大数据管理标准。大数据的智能监管意味着数字技术要充分嵌入大数据的全生命发展周期。行政应急法制需要规定，行政机关需要统筹利用自身和社会资源，尤其是要依托应急信息资源库，建立风险预警与决策、行政执法监督等的大数据统一应用系统和应急管理领域全面完整的大数据监管系统，打破大数据智能监管的行政壁垒，利用先进的数字技术来提升大数据智能监管的效率[35]。行政应急法制需要关注如何提升政府对大数据智能监管能力，要求行政机关在履行监管职责过程中既需要满足智能监管体制内部需求的同一性，同时又需要最大程度上照顾不同社会群体对大数据信息的差异化、个性化需求。

2.优化大数据平台的治理规制，明确问责机制

以企业为代表的各大数据平台既是应对突发公共事件的重要力量，同时也是行政应急监管的重点对象，因为各大数据平台是实现政府数字化治理和智能监管的关键载体和重要依托。在商品营销、社交娱乐、社会服务等大数据平台的运营模式中，商家和平台占据新的市场营销生长点，但当面临突发公共事件时，容易引发平台垄断和资本无序现象，亟须对平台进行相应规制，对平台进行大数据监管的有效方式是采取政府依法授权的“平台加责”治理模式，平台被依法授予实施应急管理的公共角色。行政应急法制则需要为平台的公共角色和政府授权提供规范，此时，行政应急法制其实建构了公权力与私权力之间相互监督、合作治理格局，这有利于大数据监督机制的良性发展。由于行政应急机关和各大数据平台都是应对突发公共事件的责任主体，强化其可问责性也成为行政应急法制的一项重要任务。行政应急法制需要规定行政机关和大数据平台分别在各自的职责范围内履行相应的数据甄别、风险系统规则制定、风险系统安全运行、风险管理和调控等职责，并规定相关工作人员应当努力学习数字治理知识，对于行政机关和大数据平台不作为、乱作为等违法行为，则规定相应的法律责任。

六、结语

在交互式发展的视野下，行政应急法制作为现代风险社会的重要治理工具和法律支撑，其势必会随着数字技术的发展而得到理念上的革新和制度规范上的完善，而数字技术自身也会产生技术风险以及由此衍生的一系列社会风险，数字技术治理也必然成为行政应急法制的规制对象。受制于数字技术尚未实现对应急管理领域的广泛赋能，本文对于行政应急法制与数字技术交互式发展关系的认知只是框架性的，而且更多侧重于理论阐释，具体问题还有待于进一步研究。