省直管县后财政转移支付问题研究——基于河南省沈丘县省直管县财政调研分析

●崔晨涛 王爱娟

财政转移支付是指中央为了促进各区域间经济社会事业协调发展，推动基本公共服务均等化，通过预算安排对下级政府无偿的资金拨付。河南省依据自身发展情况，于2022 年在全省102 个县全面推进实施“省直管县”财政体制改革。这一新型财政管理体制改革旨在减少管理层次，提高运行效率，赋予县级政府更多的财政自主权。在构建现代财政体制和践行新发展理念的背景下，“省直管县”财政体制改革实现了财政资金的“扁平化”管理，由过去的省市县三级改为省县两级，这一制度在明确划转基数（以2019 年划转基数为基期）的基础上在全省全面推行。河南省沈丘县认真贯彻落实党中央、国务院和省市财政转移支付政策，加快财政体制改革，完善财力保障，规范转移支付管理，坚决兜牢基层“三保”支出底线，奋力支持县域经济高质量发展，在新时代新征程中展现财政新担当。

一、沈丘县2022 年财政收支基本情况

沈丘县地处中原经济区和华东经济区结合部，隶属于河南省周口市，是中华蒙学经典《千字文》作者周兴嗣的故里和“槐”文化的重要发祥地。县域总面积1082.35 平方公里，辖22 个乡镇（街道）总人口139.46 万，548 个村委会，29 个居委会。2022 年全县完成地区生产总值396.4 亿元，同比增长6.3%；社会消费品零售总额同比增长2.5%；规模以上工业增加值同比增长10.8%；固定资产投资同比增长13.5%；城乡居民人均可支配收入达21300 元，同比增长6.5%。

（一）财政收入基本情况

1．财政总收入。沈丘县在2022 年度完成财政总收入21.53 亿元，比上年同期24.87 亿元下降13.4%，减收33390 万元。其中：入中央金库40874万元，比上年同期78177 万元，减少47.7%，减收37303 万元。

2．一般公共预算收入。2022 年全县累计完成一般公共预算收入176896 万元，比上年同期171276 万元增长3.28%，增加5620 万元。分部门完成情况看：税务部门累计完成税费收入111524 万元，比上年同期134581 万元下降17.1%，减收2.31 亿元；财政部门累计完成65372 万元，比上年同期36695 万元增长78.1%。分结构完成情况：

第一，2022 年全年累计完成税收收入99298 万元，占一般公共预算收入的56.1%，比上年同期127828 万元，下降22.3%，减收28530 万元。

第二，2022 年全年累计完成非税收入和政府性基金预算收入77598 万元（占一般公共预算收入的43.9%）和63602 万元，同比分别变动了78.6%和-69.3%。其中：国有土地使用权出让金收入完成57494 万元，同比下降69.4%，减收130642 万元。

（二）支出基本情况

县财政科学合理调度资金，做好“六稳六保”工作，优先保证涉及民生的各项支出，科技、城乡社区、交通运输、住房保障等重点支出保障较好。

1. 一般公共预算支出。2022 年全年累计完成一般公共预算支出680066 万元，同比增长0.6%，增支4164 万元。

2. 政府性基金预算支出。2022 年全年累计完成政府性基金预算支出103033 万元，同比减少36.1%，减支58263 万元。

二、沈丘县财政转移支付制度建设情况

（一）制度保障情况

近年来，沈丘县认真贯彻落实《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》《中央对地方专项转移支付管理办法》，从制度建设着眼，结合沈丘实际，出台了《沈丘县上级转移支付资金管理办法》，对资金分配和使用、直达资金管理、预算绩效管理、信息公开及监督检查进行系统布局，使沈丘县转移支付资金管理有章可循，有规可依。

（二）转移支付类别

财政转移支付类别主要为一般性转移支付、专项转移支付、财政共同事权转移支付和其他。其中：一般性转移支付包括均衡性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、教育转移支付、社会保障和就业转移支付、医疗卫生转移支付等。专项转移支付包括教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、农林水、交通运输、商业服务业、住房保障支出等。

（三）定期评估和退出机制建立情况

沈丘县按照“谁申请项目，谁做绩效、谁批复预算，谁批复绩效”的原则，加强上级转移支付资金预算绩效管理，同时下达绩效目标与资金分配，提高资金使用效益。在转移支付资金预算执行中，财政部门联合资金主管部门，加强绩效监控，发现与既定绩效目标有偏离的，及时采取措施予以纠正；对偏离程度严重的，予以调整、暂缓或停止该项目的执行。转移支付资金使用完毕后，资金主管部门按照要求及时开展绩效评价工作，并将评价结果报财政部门，对于重大项目，财政部门委托第三方机构对绩效评价情况进行抽查。同时，加强对绩效评价结果的运用，将绩效评价结果作为下一年度资金分配的重要参考因素。

三、沈丘县财政转移支付资金基本情况

（一）2018 年至2022 年财政转移支付资金规模、结构及增长变化情况

2018 年沈丘县收到上级财政转移支付387195 万元，占本级财力的55%，其中一般性转移支付268258 万元，专项转移支付108954 万元，其他9983 万元。

2019 年沈丘县收到上级财政转移支付414548 万元，同比增长7%，占本级财力的比重为58%，其中一般性转移支付184884 万元，共同财政事权转移支付180153 万元，专项转移支付39528 万元，其他9983 万元。

2020 年沈丘县收到上级财政转移支付449288 万元（其中中央财政直达资金75251 万元），同比增长8%，占本级财力的比重为62.5%，其中一般性转移支付209416 万元，共同财政事权转移支付197985 万元，专项转移支付31904万元，其他9983 万元。

2021 年沈丘县收到上级财政转移支付412572 万元（其中中央财政直达资金222483 万元），同比减少8%，占本级财力的比重为55%，其中一般性转移支付178957 万元，共同财政事权转移支付27006 万元，专项转移支付31904 万元，其他9983 万元。

2022 年省财政直管后，沈丘县收到上级财政转移支付378774 万元（其中中央财政直达资金177334 万元），同比减少8%，占本级财力的50%，其中一般性转移支付238941 万元，共同财政事权转移支付13986 万元，专项转移支付31904 万元，其他9983 万元。

2022 年上级财政转移支付提前下达规模为213663 万元，年初预算规模为213663 万元，其中6 月底前下达123741 万元、7 月后下达41370 万元、12 月下达23438 万元，预算执行数378774 万元。2022 年中央财政直达资金提前下达规模为112134 万元，年初预算规模为112134 万元，其中6 月底前下达60930 万元、7 月后下达4270 万元、12 月下达1627 万元，预算执行数177334 万元。

（二）2022 年沈丘县承担上级财政转移支付配套资金情况

共同财政事权地方承担部分资金需求测算101140 万元，实际安排101140 万元，本级财政支出217004 万元，配套资金占比47%。其中，公共安全共同财政事权中本级财政支出2099 万元；教育共同财政事权资金需求测算24413 万元，实际安排资金24413 万元，本级财政支出62661 万元，配套资金占比为40%；科学技术共同财政事权资金需求测算25 万元，实际安排资金25 万元，本级财政支出25 万元，配套资金占比为100%；文化旅游体育与传媒共同财政事权资金需求测算254 万元，实际安排资金254 万元，本级财政支出724 万元，配套资金占比为35%；社会保障和就业共同财政事权资金需求测算18536 万元，实际安排资金18536 万元，本级财政支出40116 万元，配套资金占比为46%；医疗卫生共同财政事权资金需求测算42667 万元，实际安排资金42667 万元，本级财政支出56486 万元，配套资金占比为76%；节能环保共同财政事权资金需求测算6713 万元，实际安排资金6713万元，本级财政支出7141 万元，配套资金占比为94%；农林水共同财政事权本级财政支出35122万元；交通运输共同财政事权本级财政支出3974 万元；住房保障共同财政事权资金需求测算8533 万元，实际安排资金8533 万元，本级财政支出8657 万元，配套资金占比为99%。

（三）2022 年财政转移支付资金效果

财政转移支付资金在弥补地方政府财力缺口、保障基本民生等方面发挥了重要作用，为政府正常履职提供了财力支撑。一是财力均衡方面，转移支付前176896 万元，转移支付后555670万元，改善幅度214%。其中转移支付前可用财力为176896 万元，人均1340 万元；转移支付后为555670 万元，人均4209.6 万元。二是基本公共服务均等化方面，转移支付前101140 万元，转移支付后340081 万元，改善幅度236%。其中转移支付前人均财政支出766 万元，转移支付后2576万元；转移支付前财政供养人均基本支出33825万元，转移支付后113736 万元。三是优化财政支出结构方面，转移支付前“教卫社文住”五项支出占比53%、债务付息支出占比11%，转移支付后，依次为30%、3.5%，改善幅度分别为23 个百分点、7.5 个百分点。四是基层“三保”保障倍数方面，转移支付前为0.55 倍，转移支付后为1.71倍，提高3.1 倍。

（四）财政转移支付制度和政策实施情况

各资金主管部门将提前告知下达的上级转移支付资金及时细化到单位及项目，进入预算一体化项目库编入年初部门预算。一般转移支付资金中财力性补助资金由县财政局统筹用于弥补地方财力缺口，优先保障“三保”支出；专项转移支付资金按资金规定使用范围，在收到资金后的30 日内及时分解下达具体项目；共同事项专项转移支付中县级需承担的部分年初预算足额纳入预算。除涉及保密事项外，主动公开专项转移支付专项资金分配方案，接受社会监督。县财政局和资金主管部门按规定对上级转移支付资金监督管理，确保资金安全规范、专款专用，达到花钱必有效。同时，构建多主体联动的监管体系，切实落实财政部门对转移支付资金监管的主体责任，发挥审计、人大和第三方主体的监督作用，加强事前审核和事中管理，确保转移支付及时反映国家的政策意图，服务保障国家重大战略、重大项目和重要部署落实和经济社会发展稳定，有效提升人民群众的获得感、收益感。

四、财政转移支付存在的问题和不足

县级财政收入主要依靠一般公共预算收入和上级补助收入。综合来看，2022 年这两项收入下降了201878 万元。究其原因，主要有以下几方面：

（一）财政收入减少

受经济下行、疫情、减税降费及留抵退税影响，冲击企业正常经营和居民消费，经营收入和税基受挫导致税收下降，再加上中央出台各项鼓励企业发展的财税政策，在地方财力减少情况下又扩大了地方支出。税制改革后，原地方征收的主体营业税改为增值税，变为央地共享税，地方税收分成比例并没有增长，致使财政收入减少。

（二）市对省直管县补助收入支出力度减少

由于城镇化进程加快，经济发展要素向城市聚集，市中心城区有充足的财源，促进了一般公共预算收入增长，而且市财政在得到省级财力支持不变同时，对省直管县补助收入的各项支出减少。同时，现金调度困难。改革前，市本级通过对全市国库现金统筹调度，帮助部分县解决了现金支付问题。改革后，省财政直接向县级调度现金，市本级现金调度可腾挪空间小，压力极大。从2022 年预算执行情况看，市本级及县现金调度极为困难，支付风险增大，收支矛盾异常突出。

（三）财政收入质量不高

省直管县一般公共预算收入数据显示虽然增长，2022 年全县一般预算收入增收来源为地方税种中的耕地占用税、城镇土地用税、非税收入、国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入、政府性住房基金等，但税收只占财政收入比重56.1%，比全省增速60.78%低了4.68个百分点，进一步影响了财政收入质量。

（四）省直管县受收入结构调整致使收入规模减小

根据省及《周口市医疗保障局、周口市财政局、国家税务总局周口市税务局关于印发周口市基本医疗保险市级统筹统收统支暂行管理办法的通知》周医保〔2021〕20 号文件精神，2022年周口市基本医疗保障由县里列支改为市级统筹统收统支，属于卫生健康共同财政事权转移支付收入，由此市里的一般转移支付增加，县级的就相应减少。

（五）财权与事权不匹配

根据2022 年省级分担比例及2019 年一般公共预算收入基数，省级比例不高，而沈丘县财政分担比例为50%，加上沈丘县财力不足，并承担较多的事权支出。而且省与市县财政体制调整后，虽然省级按照事权和支出责任划分补助外，由于地方政府或行业部门明确额外考核事项或历史遗留民生项目较多，县级承担事权远远高于省定项目支出需求，造成省直管县的财权与事权不匹配的现象。

(六)省直管县后对乡村振兴、粮食安全等方面财力支持不足

近年来党中央、国务院高度重视巩固脱贫攻坚衔接乡村振兴，将粮食安全、种子和耕地等问题作为一项重要工作，提出了明确要求。沈丘作为农业大县，在这方面有担当，连续多年全县粮食总产量稳居全省前列，牢牢扛稳了国家粮食安全的政治责任。但经济效益上的投入产出矛盾，给全县发展仍带来了巨大负担和压力。在乡村振兴、高标准粮田建设、美丽乡村人居环境等方面资金投入缺口较大，而且县级财力又不足，无法补齐这方面短板。

(七)临港经济配套建设项目资金支持不足

近年来，沈丘县充分利用沙颍河通江达海的独特优势，加快推进临港经济区建设，积极打造对接“海上丝绸之路”的战略支点，河南内陆港面向东南沿海开放的“桥头堡”。而且，安钢又作为省重点建设项目，通过产能置换落户沈丘。目前，沈丘县正在全力打造国家区域中心港口城市，临港经济发展进入关键时期，港口配套基础设施、仓储物流园区、铁路专用线建设、村庄农民搬迁安置等方面资金需求量很大，而且县级财政无法支撑这部分财力支出。

五、完善财政转移支付制度促进直管县财政增长的思路建议

(一)完善财政转移支付制度，提高地方财力

优化税制结构，坚持以共享税为主体的收入划分制度，充分发挥中央和地方两级积极性。在完善财政转移支付体系方面，按照财政事权与支出责任划分相适应的原则，规范转移支付分类设置，厘清边界和功能定位。合理安排共同财政事权转移支付，实行差异化补助政策，推进地区间基本公共服务水平更加均衡。财政事权通常分为中央事权、中地共同事权以及地方事权三个层次。从总体上讲，在事权的政策安排上充分给予地方更多的自主权，上层次的事权在不影响效果的情况下尽可能的下放委托给地方，并给予资金支持，充分发挥专项资金的政策效应和规模效应。

(二)加大直管县财政转移支付力度，提升财政运转能力

在因素的选择和权重的设定上，要充分考虑直管县财政的困难问题，专项转移支付以保障党中央重大决策部署落实为目标，资金定向精准使用，强化对地方的引导激励，并逐步退出市场机制能够有效调节的领域。专项转移支付不强调数量多寡，进行据实安排。把临港经济建设纳入省专项转移支付，加快支持沙颍河航道沈丘段升级改造工程和港区项目建设。一般性转移支付以均衡区域间基本财力配置为目标，结合财政状况增加规模，并对革命老区、欠发达农业县区以及担负国家粮食安全、能源安全、生态安全等职责的功能区域倾斜，加大对巩固脱贫攻坚、乡村振兴、高标准粮田建设、人居环境改善等方面资金转移支付支持力度。健全转移支付定期评估和退出机制，严格设立程序，对支持同一战略、同一领域、同一行业的转移支付，加强统筹、协同实施。优化分配方式，完善支出成本差异、财政困难程度评价方法等工具，探索建立区域均衡度评估机制及指标体系，逐步加大常住人口权重。全面提升财政管理科学性，把解决县级财政困难作为稳定基层政权和深化财政管理体制改革的重要任务，力争在较短的时间内有效缓解县级财政困境。

(三)加强对转移支付政策研究，争取上级更多资金支持

首先，紧盯上级动向，政策研究到位。安排专人对上级政策文件进行详细解读，并通过学习上级重大会议精神，深入分析研究中央、省市政策资金扶持方向，找准与县域发展的结合点，有针对性地进行资金争取。密切跟踪政策动态、密切关注上级政策走向、转移支付制度改革方向和资金动向，加强政策研究和跟踪，找准政策争取方向和路径。其次，强化部门联动，协作配合到位。各项目部门在掌握政策的第一时间，积极同业务相关部门对接，充分发挥自身部门业务职能，联动协作，结合县域地理区位特点和优势产业特色，按照“超前、细化”的要求，策划包装项目，做深做细项目前期工作，完善好上报符合申报要求的基础材料，确保把工作做实、做细、做扎实。再次，及时研判分析，归纳总结到位。召开争取上级资金总结交流会，对争取工作进行阶段性总结讲评，梳理存在问题和不足，分享资金管理中好的做法，促进争取工作取得实效，有助于对下阶段争取工作进行详细部署安排。同时，通过会议加强业务单位和股室之间争取工作交流，畅谈工作中及上级资金管理中好的做法，促进争取工作取得实效，有效缓解地方资金困难压力。

(四)加快培育建设经济财源，提升财力保障能力

要将精力聚焦于发展经济，筑牢培育新增财源的根基，坚持项目引领，以促进经济社会高质量发展为主线，以实现财政收入持续稳定增长为核心，积极培植本级财源和新的经济增长点。首先，县域经济要抓住“省直管县”财政体制改革的良机，加快推进职能转变，深化行政审批制度改革，进一步完善落实减税降费措施，优化营商投资环境，正确引导企业投资和社会投资，着力培养新的经济增长点。其次，做大做强现有工业财源，大力发展特色工业，培植一批新型骨干财源建设项目。协同发展特色优势产业与战略性新兴产业，引导传统绿色产业转型升级，让这些产业在县域经济参与“双循环”过程中释放更多发展动能。再次，稳固基础财源，围绕河南“中原粮仓”优势，加快推进农业产业化经营，积极打造涉农产业品牌，引导农业产业化龙头企业加快科技创新发展，形成一定规模，促使龙头企业成为地方财政收入的重要来源。

(五)加快完善税收征管范围，提高征收质量效率

随着数字经济日新月异的飞速变化，新经济背景下也衍生出各类新业态，从前建立在工农业经济基础上的传统税源及收入制度并不能有效适应税收征纳过程中面临的新现象、新问题。电子商务、共享经济、零工经济等因数字经济的出现而加速发展，自然人税源在数量上快速增长，在分布上却更加分散和隐蔽。新形势下，财税部门不仅要做到依法治税、科学治税、应收尽收、及时入库，确保财政收入稳定增长，而且要不断转变征管思路、提高税收征管能力，由向实体经济税源要收入，扩大到向数字经济税源要收入。除征收现有传统产业税源：先进制造工业、建筑及房地产业、商业及出口贸易、金融保险、电力电信传输、仓储物流、交通运输、餐饮住宿业、现代服务业等经济税源；还应积极拓展“三新”税源收入范围，如数字经济税收、电子商务税收、自媒体税收等网购经济税源及平台经济税源（如物流快递、餐饮外卖、电商直播和文化娱乐网红等）等税收之外，不区分税收、非税、基金，包括清理欠税、正常的税收以及大税、小税，而是应做到全方位监管，确保应收尽收，实现财政收入稳步增长。

(六)兜牢基层“三保”底线，提升公共服务保障能力

做好基层“三保”工作，在体制机制方面，要进一步推进省以下财政体制改革，以“县级为主、省级兜底、中央支持”原则，合理配置各级政府权责，规范省以下收入划分，健全转移支付体系。特别是建立健全管长远、固根本、见长效的县级财力保障机制，加大对直管县财政现金调度力度，以保证地方财政正常运转，提升基层公共服务保障能力，更加稳固地兜牢兜实“三保”底线。地方层面，夯实县级政府主体责任。尽管有中央转移支付的大力保障，但地方自身必须千方百计统筹财政资源，特别是进一步盘活存量资产资金，提高“三保”资金保障能力。但还是要继续想方设法积极筹措资金，比如清理各类结转结余资金、推进暂付款清收工作等。此外，还要加强县级财政运行监测，更加全面、准确评价县级财政运行情况，及时帮助基层解决实际困难、应对突发情况。同时，“过紧日子”必须常抓不懈。无论收入宽松还是紧张，要始终绷紧党政机关过紧日子这根弦，严格控制一般性支出，压减非刚性非重点项目支出，强化“三公”经费预算管理，降低行政运行成本，杜绝“面子工程”“政绩工程”和一切铺张浪费，把省下来的钱更多用于“三保”。

（七）强化转移支付资金管理，提高资金使用绩效

加强转移支付预算编制管理，及时将资金项目纳入年初预算，提高年初预算到位率和完整性；要加快转移支付资金拨付使用，积极运用预算一体化系统跟踪分析资金下达及使用，进一步完善直达机制，推动资金形成实际支出和工作量；要提高转移支付资金使用绩效，强化绩效结果同预算安排有机结合，发挥绩效评价结果的运用效力。■