基于预算管理一体化的内控信息化路径探索——以湖南省财政厅为例

●黎 毅 王烁峰 邓中棋

强化财政内控、实现财政内控信息化是全面贯彻落实党中央大政方针、建立现代财税体制，深化从严治党、强化权力运行制约和监督的重要保障。湖南省作为全国财政内控信息化试点省份之一，省市县三级财政“一盘棋”，厅机关各处室单位“一条心”，齐心协力推动内控信息化工作，在省级、市县两个层面积累了一定的建设经验。

一、 湖南省内控信息化实施情况

（一）印发试点方案，成立工作专班

根据湖南省财政厅党组“站在推进全面从严治党和提升财政治理能力效能的高度来谋划和推动财政内控试点工作”“争取走在全国前列，创造经验”的指示，印发《财政部地方财政湖南内控信息化试点工作方案》，明确了推进内控信息化试点工作的主要工作举措，规划了试点工作的时间线和路径图，成立工作专班，抽调精干力量，联合开展攻坚。

（二）统筹上下联动，开展市县试点

湖南省财政厅通过竞争性方式从20 多个报名市县中挑选出两市五县参与试点，一体推进市县内控信息化工作，印发《省财政厅关于开展市县财政内控信息化试点有关事项的通知》，对试点市县的任务目标、工作周期及激励机制进行明确，并提出了具体要求。

（三）明确工作机制，强化督导考核

工作推进过程中，一方面加强对试点任务的调度力度。不定期对各责任处室、试点市县任务现场进行检查督导，及时发现问题，并在月会中讲评通报，督导各责任处室、试点单位按标准和工作计划落实任务，形成“现场工作有提示，整改督促有措施”的工作调度机制；另一方面充分发挥内控考评指挥棒作用。修订《厅机关内部控制考核评价办法》，大幅提高内控信息化得分占比，对工作有力、成效显著的处室单位给予正向激励。

二、 湖南省内控信息化系统建设情况

（一）省级内控信息化系统开发建设情况

湖南省财政厅系统谋划，针对财政工作点多面广的特点，按照先易后难、先重点后一般、先定性后定量的原则，推进内控信息化系统开发工作。

1.系统建设思路。省级财政内控系统采取嵌入预算管理一体化系统中，依托预算管理一体化资源云及支撑服务云实现模块建设及与其他各业务模块之间的数据交互，相关服务部署在财政内网运行，可直接对预算编制、资金下达、非税收入、国库管理、政府采购、债务管理等已纳入预算管理一体化系统的多个财政业务进行监督控制。系统建设分两个层面实施：一是业务系统内控信息化改造。在财政各业务系统中嵌入内控流程和固化控制措施，并对风险实时预警和处理。实施责任主体是各业务系统主管处室、单位。二是财政内控信息系统建设。通过设置跨业务系统预警规则，实现对风险的预警和处理，同时收集第一个层面产生的预警及处置信息，进行统计分析。

2.系统技术路径。湖南省部署实施内控信息化业务建设以预算管理为主线，从预算编制、执行及核算入手，并逐步扩展实施范围。一是以风险点作为内控规则锚点。财政厅制定内控信息化规则始终坚持问题导向，从三个维度查找纳入信息化的风险点，分别为：根据内控制度和业务程序顺着梳理风险点，根据审计、内审、巡视、纪检监察中暴露出来的问题逆向梳理风险点，发动全员参与梳理风险点。二是科学设计业务预警规则。内控预警规则的质量直接决定内控信息系统是否能发挥实际功效。结合厅内各业务处室在处理日常业务时可能出现的异常情况，针对性设计预警规则并进行分类，对违规事项进行提醒及处理。对于设计好的预警规则，在试运行中如果提示报警次数太多，影响效率，或者完全没有风险提示，起不到内控作用，则说明这个规则有效性不足，需要对规则补充修改和完善。通过试运行加强预警规则与业务系统之间的磨合确保规则预警运用科学有效。三是围绕预警规则明确风险处置程序。对于信息系统中报警的预警规则，系统会根据不同业务类型确定风险预警规则体系，自动将违规数据通知给对应的牵头处室、经办人和相关监督人员，由相应人员按照不同的规则分类进行判断处置和反馈。四是强化数据分析运用。依据系统生成的风险预警数据，按照不同维度和条件形成统计分析报表，通过报表对风险的统计数据、发展趋势、处理情况等进行展示，为后续风险处理提供研判依据。

3. 系统运行成果。财政厅内控信息化系统于2022 年9 月对厅内4 个试点处室开展系统试运行。经过一年多的稳定运行，通过不断迭代，系统管控的范围已涵盖指标管理、支付管理、技术平台、预算管理、项目管理、部门预算、预算编制、项目库、预算执行、惠农惠民一卡通等重要业务。截至2023 年10月31 日，系统已配置内控规则73 条，累计产生需处理预警数据8670 条，其中风险预警提醒5387条，占总比数62.13%；风险处理数据3283 条，占总比数37.87%。后续系统将逐步实现非预算一体化的内控监管数据获取和数据导入功能（例如决算数据、总账系统数据），引入人工智能、大数据等技术智能化分析政策法规，自动化生成规则。

（二）试点市县内控信息化系统开发建设情况

1.试点背景。为鼓励试点市县因地制宜创造性地开展工作，财政厅要求各地不得相互走访、相互打听，必须选取不同的开发公司，“背靠背”独立自主开展探索。同时不定期开展内控调研，与试点市县进行内控信息化建设交流，沟通经验做法，并要求试点市县向省厅报送试点进展，省厅也按照“一对一”的方式与试点市县进行沟通对接，以期探寻内控信息化不同的实现路径，创造不同的经验。

2.系统建设思路。一是建立内控制度体系。开展专项风险防控办法修订工作，完善财政主要业务操作流程图或业务程序说明等，加强各业务部门内控意识。二是建设本级内控信息化系统。各试点市县内控信息化系统是通过回流省本级财政一体化数据，在回流基础上构建本地数据中心，同时通过EXCEL 等方式在数据中心中补充部门决算系统、总决算系统、预算执行系统、财政供养人员系统的数据，以此模式运行。三是内控系统试运行。通过系统试运行对各项内控规则进行梳理分析及完善，摒弃无效规则，探寻亮点规则。

3.系统建设成果。目前，7 个试点市县均已完成信息化系统开发，系统各具特色，初步具备内控预警规则配置、预警信息处置、风险统计等功能，并探索出了一些契合各地实际的内控信息化建设经验。如将办公系统升级并纳入内控信息化平台，通过改造收文、发文流程，重点实现了省级指标文的“事前控制”，即通过平台对指标文进行分类归集和控制，不同类别指标文实现归口推送，每条指标文按照制度流程自动流转且受控时间限定，确保了财政资金的分配、拨付、使用等全过程都置于制度的监督约束之下。

三、当前内控信息化系统运行存在的问题分析

（一）规则转换难

在现有的内控制度体系中，定性的规章制度虽然多，但能够在信息系统中进行量化的规则却比较少。在法律法规、文件规定等本身就缺少数值规定的情况下，对于定性要求，难以找到一个合适的“临界值”来量化，即使找到量化数值，在实施时由于缺少相应规章制度支撑，也容易引起业务部门的反对，更不适宜作为内控考评的内容，进而导致此类规则弱化或实质上失效。

（二）数据获取难

内控信息化系统建设需要海量的业务数据作为基础支撑。从工作实际推进中看，通过各种渠道获取的数据暂时无法满足系统设计需要。一方面从各类业务系统获取的数据有限，相关处室出于种种考虑对提供预算管理一体化系统以外的数据不够积极，且部分线下业务未生成线上数据；另一方面许多需要内控预警分析的数据是由其他部门单位主管的业务系统产生的，不同系统由不同部门主管，对接开放数据需要协调相关部门单位，开放系统数据难度较大。

（三）市县见效难

一是数据回流有延迟。财政厅相关数据回流因技术原因，只能采取T+1 的形式，这就导致市县财政局存在一定的延迟，内控管理作为实时性很强的工作，延迟可能导致风险处理不及时，对于一些股室提出跨系统的“自动化”实时管控需求，现存的延迟问题也导致难以实现。二是回流信息有缺陷。预算系统不同年度间或不同系统间项目分类不一致，造成系统间回流数据不能直接作对比分析，影响了市县内控信息化系统的管理能力。

四、下一步推进财政内控信息化的工作规划

（一）加强风险规则设置

一是对规则类型开展分类。除共通规则库，再对每个处室设立独有规则库，对于具备特殊性，即部分处室特殊业务需要的规则，在符合相关政策文件的前提下，应当纳入独有规则库，在独有规则与共通规则冲突时，按照独有规则执行风险预警。二是定期开展规则梳理。定期针对内控规则进行梳理，每月邀请一定数量的处室针对内控风险信息情况分析内控规则设置是否科学，及时修正不科学规则，及时删除效果不明显或产生无效信息的规则，并研究问题原因。

（二）加强数据互联互通

联合审计等多部门建立财会监督管理信息化系统，作为预算管理一体化系统业务模块，将内控信息化系统作为财会监督管理系统子模块；在系统内建立一个财政监督信息数据库，推进财政内部监督和人大、政协、巡察、审计等外部监督成果和数据信息共享。建立财政内部监督与外部监督的有机联系，以财政资金监管为切入点，以促进问题整改落实和完善内部监督机制为目标，利用各项监督成果全方位堵塞内部监督漏洞。

（三）加强成果运用

通过优化系统进一步提高信息化财政监督成果的质量，加强成果的提炼、分析、整合，增强整改意见和建议的时效性、针对性。建立健全岗位考核问责机制，坚持将信息化内控成果与科室、人员考核、预算编制和资金分配挂钩，防止问题和隐患久拖不决和循环反复。建立符合省本级的绩效考评机制，将内控信息化处理情况纳入年度内控工作考评范围，强化处室处理风险数据主体责任和监督机构统筹协调责任。

（四）加强内控信息化工作交流

加强对试点市县的指导帮扶力度，组织内控工作培训及内控信息化培训，印发内控信息化系统指南手册，编制内控信息化系统政策指南，罗列内控系统有关的重要政策，强化内控意识建设。不定期召开内控信息化工作现场会，组织各试点市县财政部门交流内控信息化建设的思维理念、先进做法和经验教训，博采众长、集思广益，形成可推广可复制的内控规则模板。■