农村人居环境整治中村民参与度提升策略研究——基于江阴市璜土村的实践经验

陶佩菁

（江南大学 法学院，214122，江苏无锡）

1 问题的提出

农村人居环境整治是实施乡村振兴战略的第一场硬仗，与人民群众生活密切相关。党和政府历来重视农村人居环境整治工作，2017 年党的十九大报告就明确提出要将“生态宜居”作为实施乡村振兴战略的要求之一，2018 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》文件。整治行动实施三年以来，农村长期存在的脏乱差局面得到扭转，农民群众环境卫生观念发生了可喜变化，人民对农村优美人居环境的期待，从“摆脱脏乱差”逐步提升为“追求乡村美”。2021 年《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025 年）》出现在公众视野，明确到2025 年，农村人居环境显著改善，生态宜居美丽乡村建设取得新进步。

王春光教授在总结40 年以来中国农村发展的经验后，认为如果忽视了社会和文化这一维度，忽视了农民主体性，发展就会出现偏差[1]。村民作为环境污染的受害者和环境改善的受益者，本应是农村人居环境整治的主力军，但大多研究很少从村民主体的角度分析问题的应对之策。本文从目前村民参与人居环境整治的现实困境出发，以江阴市璜土镇村民参与人居环境整治的实践作为经验参考，进而提出提升村民参与度的对策建议，以期对农村人居环境整治质量的提升有所裨益，助推苏南地区美丽乡村建设。

2 农村人居环境整治中村民参与的现实困境

2.1 村民参与意识淡薄

第一，农村人口流出消解村民的主观能动性。城乡在医疗、教育等公共服务方面资源不对等促使村民离村进城发展，与乡土的感情纽带因此日渐淡薄，村民作为农村人居环境整治主力的动力也日渐消散。离乡务工的青壮年就此扎根城市发展，留守的老弱妇孺会倾向于更关注自己家庭的生产生活琐事，对村集体的公共事项明显缺乏足够的热情和耐心，更不会主动参与[2]。并且留守村民思想相对保守，由于长期养成的习惯，在环境卫生、畜禽养殖方式的规范改善上，观念转变较慢，参与整治和爱护环境的自觉性不高，有的还出现抵触情况。

第二，农村人居环境整治的具体规划专业性极强，村民文化素质不高，落入了“有心无力”境地，长此以往也就不愿意关注。基层政府在村庄人居环境整治的具体项目实施前，往往会选择在村民布告栏进行公示，但这一过程仅仅是展示项目的相关规划图纸，忽视村民参与能力有限的问题，缺少必要的交流解释环节。村民难以看懂规划的内容与目的，未能提出行之有效的反馈建议，久而久之造成公众参与程度不深的现象。

第三，目前部分村民对农村人居环境整治行动的认识存在偏差，认为这是在大搞“面子工程”。基层政府为了追求治理政绩而忽视了村民真正的生活需求，因此导致了村民的沉默性对抗与应付性参与。村民普遍觉得自己的参与毫无意义，只是在配合村委完成自上而下的政治任务，吃力不讨好，更是耽误了自己赚钱，参与积极性不高。基层政府在推进工作中急于出效果，忽略了发动群众，群众反而成了旁观者。某些基层工作人员抱着“完成任务”的心态推进工作，导致整治行为异化，平时工作不扎实，每当上级检查就做做表面文章，甚至拉群众一起做给上级看，忽略了群众感受，引起群众反感。

2.2 村民参与动机不纯

村民参与动机不纯，一方面是由于小农思想的自利性。一些村民受传统生活习惯影响，认为公共事务无关自己，对农村生活污水、生活垃圾造成的环境影响缺乏认识，参与整治的主动性不强，片面认为环境整治是政府的事、干部的工作，与己无关，持不配合的态度，因此成了环境整治工作的旁观者、局外人。另一方面是由于利益相关的被动式参与。村民对于关乎自身利益得失的事务更加关心，也更愿意参与有利于自己的事务[3]。部分村民等靠要思想严重，对人居环境整治缺少主人翁意识，不愿自筹资金，也不想投工投劳，都希望政府包办，自己坐享其成。

2.3 村民参与渠道有限

目前大多数农村人居环境整治工作中村民仅仅做到了象征性参与，参与的广度和深度都不够，主要是由于村民参与渠道有限。农村人居环境整治工作往往是由上级政府制定好项目方案，在前期缺乏意见的采纳与收集这一过程，无法落实好满足村民的真正生活需求。而项目在建设完成后仅仅作为部门工作的展示，只做出小部分修改甚至于不修改，村民缺乏反馈的渠道和谈判的实力。部分用于人居环境整治的涉农项目，由于脱离当地实际和农民需求，存在安排不合理、工程质量差、亮点“太靓”、资源浪费等情况，导致新上项目农民不欢迎，在这种状况下，乡村发展并不能提升他们的成就感。

3 农村人居环境整治中村民参与的“璜土实践”

璜土村位于江苏省无锡市江阴市璜土镇，在10 多年前，该村还是一个环境脏乱的“化工村”，如今已经成为远近皆知的乡村旅游打卡地、全国乡村治理示范村。作为江阴市西大门的璜土村能有如此翻天覆地的改变，得益于“村民共建共治共享模式”的推行，有赖于璜土村村委多年来积极发动本村村民一起参与家河整治、道路保洁、增补绿化、设施维修等农村人居环境整治项目。

3.1 建立健全制度，明确村民参与的主体地位

为了改变以往“富人治村”的治村传统与惯例，明确村民参与农村人居环境整治的主体性地位，璜土村选出69 名办事公道、有威信的乡贤，凡村里的大小事务都组织乡贤进行表决，把村委的意志转化为村民意愿。王春光建议通过向农民增权赋能的方式来突破农民的主体困境[4]，这种还政于民的做法有效解决了人居环境整治过程中村民主体权力行使困难的问题，从政策源头上赋权于民使得各项工作的展开都畅通无阻。

3.2 运用村规民约，提升村民自治能力

目前，在农村人居环境整治中村民缺乏主人翁意识，“各人自扫门前雪，莫管他家瓦上霜”的观念在农村普遍存在。璜土村以“把家园当公园建设与管理”为新农村建设理念，并通过制定村规民约，强化外在引导，让每一位村民都成为农村人居环境的治理者与守护人。当村民看到先行的东贯庄村水美村美的典型后，激起了全村村民的建设热情，20 个村民小组纷纷向村委递交申请报告。璜土村按照一村一特、一村一景的规划，因势利导，量力而行，分步实施人居环境整治工作。

3.3 进行村务公开，树立村民参与信心

璜土村多年前曾因村干部迎来送往、互相吃请，引发村民不满。新任村干部上任不久后发现这个问题，通过村务公开主动接受监督，重获村民信任。入村的宣传栏上就可看见“党员干部廉政建设8 条‘铁律’”，包括“村干部一律不参加企业、村民宴请”等。并且开通微信公众平台公布村务，村里不会使用智能手机的老人只要打开电视机，就可了解到村里项目实施过程，甚至村里接待项目的报销明细也一目了然。这种村务公开的方式让璜土村顺利度过村民信任危机，重塑村民参与农村人居环境整治工作的内涵价值。

3.4 善于角色换位，拓宽村民参与渠道

璜土村善于进行角色转化，把“单向管理模式”变为“双向互动模式”，村干部在人居环境整治中化身为服务者和建设者，村民化身为建设者和监督者。并采取“村委拿一部分，村民自愿捐助一部分”的形式，解决资金问题，引导村民把集体事当做自家事来做，整治完成后为出资者提供书面凭证。此外，村里项目的施工人员基本从本村村民中找，不仅保证工程质量，还为村民增加创收途径。整治完成后村民主动参与后期项目的管理维护，为人居环境管护长效化奠定了坚实基础。

3.5 立足村民需求，增加村民参与的荣誉感和幸福感

璜土村在人居环境整治中重视群众的意见和建议，围绕美丽乡村建设、家河整治、道路硬化、村村路灯亮化等民生实事，立足于村民现实需求，进一步提高村民参与的幸福指数。十年一贯制的年底大米、食用油发放，给每户村民贴上春联，增加了村民的幸福感与获得感；5 000 m2健身馆和占地16.7 hm2的生态健身公园，满足了村民强身健体和休闲的需求；1 000 m2的民宴厅为村民提供了婚丧喜事办理的场所；大病医疗互助基金等每年为重病村民报销80 余万元；常年免费开放的村民影剧院、图书馆，让村民文化生活更加丰富。这些实实在在的物质与精神福利，切实激发村民参与人居环境整治的热情。

4 共建共治共享视域下提升村民人居环境整治参与度的策略

由于缺乏村民的主体性积极参与，基层政府的环境整治工作不仅执行的难度大，而且对环境问题的解决没有明显的效果[5]。因此，农民主体力量的发挥，核心在于农民主体性的培育和提升[6]，发挥村民在参与农村人居环境整治中的主体作用显得尤为重要。所谓“共建共治共享”，是治理现代化下的新要求，倡导“以人为本”的价值理念，号召群众充分参与乡村建设行动，通过共同参与共享社会成果。由于人居环境整治工作本身存在一定的复杂性和困难性，现阶段亟须充分发挥村民的主体力量，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

4.1 引导村民树立正确的参与意识

其一，需要保障村民基本的物质需求。在马斯洛的需求层次理论中，生理生存需求是第一位的，“仓廪实而知礼节”，只有满足村民最低层次的需求后，才能为村民正确的价值引导打下坚持基础。最有效的办法就是积极探寻有益的结合点，充分发挥得天独厚的区位优势和利用特质鲜明的人文生态资源，适时将农村环境整治与发展休闲农业和特色乡村旅游相结合，以帮助农民增收致富吸引农民参与美丽家园的建设，必须确保农民在农村经济活动中的主导权，能在乡村经济发展、人居环境整治中获得实实在在的收益。

其二，基层政府应完善人居环境整治项目的信息公开制度，建立起和谐信任的干群关系。完善公开监督机制，推动决策民主化，保障农民知情权、参与权和监督权。环境卫生问题发现得早，才能将改善人居环境问题及时解决在萌芽状态，不致形成痛点和难点，而这离不开广大群众的实时监督。

其三，农村是熟人社会，农民的行为方式具有明显的邻里效应，用群众身边的榜样和实例说话往往比“行政式命令”更有效。可以请离乡在外居住的青年、乡贤等回老家看看，在交谈、对比中碰撞出火花，集智聚力开展环境整治。树立榜样标杆，让更多农民有目标有方向愿参与。不但让农民主动参与成为自觉行为，而且形成比、学、赶、帮、超良好氛围，形成强大的合力，推动人居环境整治见实效。

4.2 加强宣传工作，提升村民认同感

农村人居环境整治作为一项系统工程，获得村民的理解与支持至关重要[7]。一方面村委可以利用大喇叭、网格微信群、发放宣传单、召开村民大会等形式宣传人居环境整治的意义，还可以聘请老党员、村民代表组成议事组，让群众深刻认识到人居环境整治的重要性和必要性，自觉主动参与到整治行动中来。另一方面可以通过划分“村民包干区”，明确村民维护公共环境责任。“村民包干区”明确要求庭院内部、房前屋后环境整治由农户自己负责，村内公共空间整治由村委主导，充分发挥村民自治的作用，动员广大村民积极主动实行自我管理、自我教育、自我服务，共同改善村居环境，建设美丽家园。要把生态宜居融入乡村主流话语体系，把人居环境优美作为对新农民和新农村的重要评价标准融入乡村核心价值体系，建构价值认同，塑造价值追求，培育话语高地，形成舆论制约，在广大乡村牢固确立卫生整洁为荣、脏乱邋遢为耻的鲜明价值导向，对不注重乃至破坏人居环境的行为予以强大舆论压力和道德批判。

4.3 畅通村民参与的渠道，创新意见反馈机制

农村人居环境整治要体现“安全、保健、便捷、舒适、可持续”的价值导向[8]，不让项目成为流于形式的面子工程、形象工程，就必须通过强制性的法律手段，迫使决策者在决策时充分采纳民意，同时应明确采纳意见的规则和程序。目前基层政府多是采用在政府网站公示采纳意见，但这种方式有时效性且政府网站不是村民最广泛接收信息的媒介，这时通过在村里组织面对面的座谈会更为妥当。

尽管目前群众有多种意见反馈机制，但总体都是由政府主导的，群众难免会有多方面顾虑而不能表达自己的真实想法；因此可以引入第三方机构来进行民意调查。里奇通过分析英国公众对环境保护的参与，认为拓宽公众的参与渠道可以对治理效果起到良性辅助的作用，而开放包容是最有效的公众参与形式[9]。在实施人居环境整治全过程中需要充分保障农民参与人居环境整治的权利，培养农民的话语表达意识，充分听取农民意见建议，积极为农民提供表达利益诉求的多元化渠道，如探索“院落自治”，加强农民自治组织建设，依托院落会议、院落理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。

4.4 合理运用“积分制”，实现村民参与长效化

如果建而不管，农村人居环境整治工作只是做了表面工作，后续将“疲软无力”。对此，《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025 年）》明确要建立健全长效管护机制，对遵守人居环境整治规则的村民给予一定积分奖励以激发群众参与的内生动力，长效管理的氛围会越来越浓。汪红梅认为村庄可以利用环境治理积分机制充分激发群众参与热情[10]；马树同在考察宁夏J 县的积分制实践后，认为共建共治共享社会治理格局下积分制能有效培育村民主体意识[11]。积分制的推广运用，能有效促进移风易俗、营造文明乡风、提升人居环境管护质效，真正让村民把“村里事”当成“自家事”，从“站着看”到“抢着干”。

在不少地方，资金难题已经成为农村人居环境整治的主要制约因素。因此，村两委首先积极行动起来，发挥示范带领作用，进而组织动员群众自己动手改善居住环境就显得尤其重要。村两委要高度重视转变群众观念，克服没资金就没法干的消极心理，培育自己动手美化家园的新文化，形成良好风尚，注重化风成俗。要主动发挥示范带领作用，先行一步，走在前列，干在实处，用实际行动带动群众投身人居环境建设。在项目建设过程中要注重向群众问计，把群众组织起来，用好群众中的匠人能人和土专家，凝聚群众智慧和力量，因地制宜开展整治工作。

5 结语

农村人居环境整治情况复杂，资金投入大，是一项艰巨复杂的民生大工程。要推动实现广大乡村从全域干净整洁到全域美丽宜居的跃迁，光靠资金的不断投入和政府的全盘掌控远远不够，培育农民的主人翁意识才是应有之义。江阴市璜土村的实践表明，突出农民主体作用，引导他们树立正确的环保意识，帮助他们逐步改变不良的生活习惯，是激发村民参与村庄建设的内在动力。干净整洁的宜居环境，是群众对美好生活的期盼。村民、社会力量及基层政府应携起手来齐心合力铺展乡村振兴新画卷，为打造幸福宜居新农村接续奋斗。