浙江省农村水利工程管理“三化”改革现状与对策研究

王雨杰，邱昕恺，胡荣祥，廖春华

（浙江省水利河口研究院（浙江省海洋规划设计研究院），310017，浙江杭州）

以习近平总书记关于治水兴水的重要论述为指引，以改革为动力，浙江省大力推行水利工程产权化、物业化、数字化“三化”改革，积极探索高标准集约管理、专业管理和智慧管理，对于保障灌区安全运行、补齐基础设施短板、改善灌区生态环境、强化水利行业监管有着重要作用，对于保障国家粮食安全、支撑现代农业发展、助推美丽乡村建设有着重要意义。

1 农村水利工程管理“三化”改革现状

1.1 产权化改革情况

2014 年，浙江省德清、开化、遂昌、云和等4 个县成为农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制国家级改革试点县，为顺利推进小型农田水利工程产权制度改革，按照相关法律法规和上级文件精神，由县政府组织力量，因地制宜制定出台了《农田水利设施确权颁证和产权移交实施办法（试行）》，规范试点县的小型农田水利设施确权颁证和产权移交。2016 年8 月，浙江省政府办公厅在总结试点县初步经验、参考全省一些地方改革经验做法的基础上，出台了《关于深化改革推进农田水利建设和管理的意见》。2017 年，浙江省政府办公厅印发了《浙江省农业水价综合改革总体实施意见》，强调加强农田水利工程运行管理，积极推行农田水利工程标准化管理，加快推进小型农田水利工程产权制度改革。

2020 年，浙江省水利厅、浙江省发展和改革委员会、浙江省财政厅、浙江省农业农村厅《关于印发〈浙江省农业水价综合改革工作验收办法〉的通知》，以及浙江省水利厅《关于扎实做好农业水价综合改革验收工作的通知》不断强调要将“八个一”村级改革任务全面进村落地，其中之“一”即是“一本产权证书”，要求将村级农田水利资产登记入账或颁发所有权证，明确产权主体，落实村级农田水利工程管护责任。2021 年浙江省又开展水利工程管理“三化”改革和数字水库、数字海塘“揭榜挂帅”等试点工作，创建水库系统治理和“三化”改革样板县[1]。至2022 年初步统计，浙江省现有注册登记山塘1.8 万余座，万亩以上圩区198 个，万亩以上灌区129 处，规模以上水闸1.3 万余座，集中式农村供水工程近1.1 万处，依托农业水价综合改革对小型农田水利设施颁发产权证书26 180 本。

1.2 物业化改革情况

浙江省不断推进水利工程管理物业化发展，各灌区也自发地开展相关物业化委托工作。如上塘河灌区由于河网密布，需管理的泵站和水闸工程数量较多，故上塘河流域管理中心自2013 年开始已经逐步探索物业化管理，以此有效缓解运行管理人数较编制数量不足的现状；如铜山源水库灌区维修养护管理也实行管养分离，实现物业化管理，将渠道日常清淤割草养护推向市场公开招标，由中标单位承担灌区范围内渠道的日常清淤割草及启闭设备维护。工程维修由各渠道管理站上报需维修项目，经实地察看，编制维修计划，通过公开招标确定建设单位，对养护公司及工程建设单位进行监督和检查。目前，浙江省开展灌区物业化管理的大中型灌区有14 处。

1.3 数字化改革情况

浙江省根据水利工程运行管理和水行政主管部门行业监管不同需求和特点，已经构建了水利工程信息化管理两大平台，一是由水管单位使用的水利工程运行管理平台，二是由省市县三级水行政主管部门使用的水利工程标准化管理监督服务平台。至2022 年，监管平台已在全省水利系统投入使用，与275 个运管平台实现数据互联互通。县级层面，借由水利工程标准化管理建设，大中型灌区开发了标准化运行管理平台，接入灌区工情、水情、雨情、墒情设备及视频监控设备，部分同步配备手机端APP，实现工程信息、工程检查、维修养护、工程运行管理等相关工作在线互通，通过移动设备实现在线巡查。

2 面临的问题与短板

2.1 产权化改革问题

（1）农田水利单体工程易确权、线状工程难确权。目前相关制度明确了工程产权及移交内容，确权工作需委托资产评估专业机构，采用典型工程分类评估，由资产评估专业机构出具农田水利设施重置估价报告书，再由县水利部门评估小组根据典型工程重置价值，推算所有工程资产重置价值。集体资产量化难度较大[2]，单体工程如泵站、山塘、闸站等，便于开展评估摸排工作，而渠道、排水沟等线状工程确权难度较大，尤其是村内渠系，往往只能大致估算，工程评估精确度较差。

（2）农田水利工程产权改革难以实现“活权”。据2022 年统计，各地已颁发农田水利设施产权证书2 万余本，“十四五” 期间浙江省将全面开展农业水价综合改革村级“八个一”工作，产权证制作数量也将持续增加，但在“确权、赋权”的同时，如何“活权”，是下一步需要解决的难题。产权落实后，仍需配套市场、平台，来进行产权交易。

2.2 物业化改革问题

（1）市场主体培育不充分。农村水利工程物业化管理市场主体培养还有较长的路要走，主要是物业化人员教育工作、素质提升工作开展不充分，尤其是泵站运行工、高配电工等对于专业知识的要求高，需持证上岗。当前仅14 处大中型灌区开展物业化管护，其余由于人力紧张，仍靠管理单位自身力量进行管护，市场主体培育不充分是其主要原因。

（2）物业化管护经费缺少长效保障。浙江省农田水利工程管护经费多以向管护单位进行补助的形式予以保障，以此次农业水价综合改革为例，均依托于管理机构（组织）、终端管理组织（村集体、协会、合作社）进行管养经费补贴，往往未设置常态化的物业化管护经费专项。

（3）对物业化单位难以有效监管。随着市场经济不断发展，水利工程物业化管理单位数量上升，如何对物业化委托进行更规范化的监督管理，甄选优秀的物业化管理单位，加强监管，是下一步物业化改革要提升的内容。

2.3 数字化改革问题

（1）感知体系建设不足。浙江省农田水利工程信息化建设还处于试点探索阶段，工程自动监视、预警、控制等功能未能全部实现，工情、水情、雨情、墒情等感知效果不尽如人意，难以实现实时监测、精准计量和精准管理。

（2）信息化维护压力大。以灌区为例，由于其范围广、工程多，虽然通过水利普查、注册登记、系统采集等方式已将大量的基础数据进行归纳，但由于标准不一、共享机制缺失、投入人力经费不足等问题，目前已有的基础数据库及空间数据库存在数据资源分散、准确性不够、完整性不足、未及时更新等问题。同时对现状信息化设备，包括监测探头、视频监控、数字化平台等，在增加建设新内容时，也需考虑标准化管理已经添置大量数字化设备和建立平台，如何保障设备维修养护经费、减轻县级数字化成果维修养护压力，确保数字化成果长效化，是数字化改革的主要难题。

3 主要对策建议

3.1 产权化改革

针对渠道等线状工程难以划定范围的问题，需进一步结合国土“三调”成果，开展大中型灌区摸底调查，明确灌区的边界范围、面积分布，进一步明确并划定渠系范围，并依据《不动产登记暂行条例》等相关法规，开展灌区注册登记工作，明确灌区的“身份”和资产权属，以实现灌区“身份证”管理。同时完善灌区重要工程设施、重要保护地段的界碑、保护标志、禁止事项告示牌和安全警示牌等，特别是渠首界桩、干渠沿线公里桩（牌）、百米桩（牌）建设，一来可“回头看”明确现状工程范围，二来可以加强对渠系管理范围与保护范围内的巡查。

针对目前农田水利工程可以“确权、赋权”，却难以“活权”的问题，为盘活资产，首先，需建立对应的市场，如德清县先试先行，给全县2 200 多处水利工程颁发了产权证和经营权流转证，并建立了产权流转交易市场和平台，目前已完成经营权流转交易9 宗；其次，可以提高产权证的法律效应，如象山县国土部门代表县人民政府登记核发全省首本山塘不动产权证书。

3.2 物业化改革

主体培育方面，一是加强社会工程管理主体的交流，取长补短，共同提高，尤其是根据标准化管理手册内容，提高物业化管理主体的水利设施设备规范化管理操作能力；二是通过宣传交流，提高水利工程的社会认知度，加强社会工程管理主体对水利工程的了解，推动水利工程社会管理主体的发展。

经费保障方面，要加强政策引导。一方面鼓励通过招标方式择优确定维修养护企业，着力推进水利工程管理物业化，通过全委托或部分委托等形式，努力实现水利工程“专业管”，创新实施“管养分离”的物业化管理新模式；另一方面对已经长期采用物业化管理的地区的制度、办法进行完善，争取县级长期补助资金，开展物业化管理。

面对物业化委托市场大、委托后监管难的情况，需不断提高物业化委托的监管能力[3]。如上塘河灌区各项物业化管理模式逐步成熟，海宁市水利局还专门出台 《海宁市水利局闸站工程社会化委托管理实施办法》，以此提高上塘河灌区对物业化管理队伍的监督能力，不断健全管理体系。

3.3 数字化改革

“十四五”期间持续推进感知体系建设，实现工程管理信息化和精细化。一是山塘按照“智慧化”监管的要求，应对重要山塘开展水位自动化监测，完成山塘感知能力提升；二是大中型灌区配套实时计量、监测、远程控制、工程巡查等基础设施设备，提高灌区总体管理对象覆盖率，开发基于一张图的管理平台，推行用水计划管理、信息统计、计量测报、水费计收或补贴、工程巡检等基本应用。三是圩区依托和整合现有水利信息资源，建立杭嘉湖圩区工程标准化管理运行平台，把圩区工程的监测监控、预警预报、调度运行、维修养护和监督检查、考核评估等标准化管理内容逐项细化。

面对数字化建设后的庞大维修养护体量，积极应用云存储和云服务技术是大数据背景下水利工程数字化建设管理的重要手段[4]。如海宁市上塘河灌区，就将数字化平台、设备的维修养护费用在工程维修养护费用中开支。在此基础上，上塘河灌区以巩固建设成果（标准化管理平台）作为数字化改革的重要方向，将不断修正完善平台管理流程与事项，不断维护、更新监测、监控设备，不断推动灌区向管理智慧化升级，进一步提高用水效率和精细化管理能力。