中亚禁毒合作机制评析*

朱新光，徐鸿飞

（上海师范大学哲学与法政学院，上海 200234）

一、引 言

众所周知，中亚五国独立后，随着阿富汗等地毒品的大量涌入，中亚非法罂粟等的种植面积不断扩大，种植范围从以吉尔吉斯斯坦为核心的部分地区，逐步扩散到土库曼斯坦的东南部、塔吉克斯坦的东南部、乌兹别克斯坦的东南部等区域，并有向各国蔓延的趋势，引起中亚各国的广泛关注。因此，加强中亚禁毒安全合作，已成为该地区安全的当务之急。

就目前国内外学界有关中亚禁毒合作议题的相关研究成果看，主要集中在中亚禁毒合作的成因和形式等研究上。比如，中国学者在成因上普遍认为，阿富汗毒品问题、中亚毒品走私贩运，以及由此引发的地区社会问题等，是造成中亚禁毒合作的主要因素。①参见邓浩《中亚毒品问题：现状与前景》，《国际问题研究》，2001年第4期，第46-51页；宋海啸《阿富汗毒品经济：历史、作用与成因》，《南亚研究》，2010 年第3 期，第100-111 页；文丰《阿富汗毒品及其对中亚的影响》，《新疆社会科学》，2014 年第6 期，第79-85 页；王玮《上合组织框架下中亚地区禁毒区域合作研究》，《广西警察学院学报》，2019 年第3 期，第103-107页；梁春香《“金新月”地区毒品向我国渗透的现状与对策》，《武警学院学报》，2014年第11期，第9-13页；曹旭《浅议上海合作组织框架下禁毒合作现状与发展对策》，《山西警察学院学报》，2018年第3期，第66-71页；许勤华《解析毒品与毒品走私对中亚地区安全的影响》，《俄罗斯中亚东欧研究》，2007年第2期，第32-36页。印度的穆哈帕彻则、捷克的扎布然斯基、伊朗的阿兹孜等人的研究也表明，中亚的当地农民、犯罪集团、跨国网络和武装团体等各类毒品走私团伙相互勾结，在经济、政治、社会、个人、卫生和环境安全等方面威胁中亚各国的法律和社会秩序，对各国带来严重的吸毒、艾滋病和毒品犯罪等社会问题。②See Nalin Kumar Mohapatra.Political and Security Challenges in Central Asia: The Drug Trafficking Dimension,International Studies, 2007, Vol.44, Iss.2, pp.157-174; Tomas Zabransky.Post-Soviet Central Asia:A summary of the drug situation,International Journal of Drug Policy,2014,Vol.25,pp.1186-1194;Hamidreza Azizi.Analysing the Impacts of Drug Trafficking on Human Security in Central Asia,Strategic Analysis,2018,Vol.42,Iss.1,pp.42-47.这些观点虽客观分析中亚禁毒合作生成的内外环境，但未能阐释各国治理毒品蔓延所付出的巨大努力。而在禁毒合作形式方面，尽管中国学者从上合组织、各国间双边合作等方面分析中亚禁毒合作机制及其成效，③参见刘轶《中国与中亚国家禁毒合作现状及展望》，《新疆大学学报》（哲学·人文社会科学版），2013年第5期，第99-106页；胡江《合作打击中亚地区毒品犯罪的若干问题分析》，《江西公安专科学校学报》，2010年第1期，第9-15页；张文伟《上海合作组织禁毒安全合作》，《俄罗斯学刊》，2016年第5期，第67-74页。印度的莎尔玛、意大利的丹伊礼等人也强调中亚国家与中国、俄罗斯、美国和伊朗等国相互合作的重要性，并借助集安组织、上合组织、欧盟等力量，在防止毒品扩散方面发挥作用，①See Sharma.Central Asian Security and Changing Dimension,Eurasian Vision, 2003, Vol.21, Iss.1, pp.235-253; Filippo De Danieli.Beyond the drug-terror nexus:Drug trafficking and state-crime relations in Central Asia,International Journal of Drug Policy,2014,Vol.25,Iss.1,pp.1235-1240.但缺乏对中亚禁毒合作演变及其影响的整体性研究。

对此，文章从国家行为体的制度性权力出发，结合正式的或非正式的国际制度安排，构建区域禁毒合作与行为体制度性权力的关联性分析框架，通过梳理区域内国家行为体、地区组织之间的各种禁毒制度性方案相互合作与竞争的过程性因素，阐明中亚禁毒合作制度变迁的有效性及其实践。为此，下文从四方面展开讨论：一是分析冷战后中亚禁毒的驱动逻辑；二是阐述中亚制度性区域禁毒合作的三种机制；三是从禁毒合作的制度安排、合作对象、资金和技术等方面分析其局限性；四是提出区域合作常态化对策。

二、冷战后中亚禁毒的驱动逻辑

一是阿富汗毒品问题日益严峻。阿富汗毒品由来已久。早在英国殖民印度时期，阿富汗就通过种植罂粟，开展与英属印度的鸦片贸易。20 世纪80 年代，苏联入侵阿富汗，阿富汗国内的民族抵抗组织为筹措抗击苏军的资金，在各地大规模种植罂粟、制造海洛因，借助毒品贸易来换取所需的武器。苏联撤军后，阿国内战乱不止，各地反政府武装派别不断扩大罂粟种植面积，谋取暴利。“9·11”事件后，美国发动阿富汗战争，成立阿富汗过渡政权。尽管阿过渡政府总统卡尔扎伊在国内采取一系列的禁毒措施，严禁本国人民种植、收购、买卖毒品等，但由于各地割据势力林立，阿富汗中央政府的政令难以在其控制以外地区推行，广大农民仍把罂粟种植作为其收入的主要来源，因而禁毒效果甚微，阿富汗的罂粟种植面积除了北部地区大幅减少外，其他地区，尤其是在塔利班势力控制地区，种植面积非但没有减少，反而迅速增加，成为名副其实的“毒品王国”，对中亚等地区安全构成严重威胁。

二是中亚毒品泛滥。长期以来，由于阿富汗内战和中亚地区冲突的加剧，助长该地区毒品等非法经济的上升，阿富汗毒品通过中亚国家源源不断流向世界各地，中亚成为阿富汗毒品的主要集散地，俄罗斯的开放性市场则为毒品提供大批新的消费者，进一步增加阿富汗通过其境内的坎大哈、白沙瓦、巴尔赫、赫拉特等地向中亚的塔、乌、土等国走私贩运毒品。随着中亚地区基础设施和交通条件的改善，毒品走私贩运更加猖獗。有学者认为，中亚贩毒通道突出的是一种机会环境，以便让那些曾经不同的集团（特别是跨国犯罪集团和恐怖组织）在整个贩毒路线上建立毒品网络、模仿和融入国际毒品走私贩运的浪潮中。②See Liana Eustacia Reyes , Shlomi Dinar.The Convergence of Terrorism and Transnational Crime in Central Asia, Studies in Conflict&Terrorism,2015,Vol.38,Iss.2,pp.380-393.其结果造成中亚各国罂粟种植、生产和销售的攀升。统计资料显示，在1993—2007年的十四年间，中亚各国政府每年收缴的毒品（包括鸦片、海洛因、大麻、麻黄等）数量平均达到25 000 公斤③参见邓浩《中亚毒品问题：现状与前景》，《国际问题研究》，2001年第4期，第46-51页；阿地力江·阿布来提《中亚毒品问题的国际化及其对我国稳定的影响》，《云南大学学报》（法学版），2010年第2期，第81-88页。，根据实际收缴毒品占全部毒品的5%—10%的比例推算，中亚地区实际毒品数量年均估计超过400吨，造成严重的社会问题。

三是中亚各国的吸毒人数和毒品犯罪成倍增长。中亚毒品的肆意蔓延，造成各国吸毒人数和毒品犯罪大幅攀升，成为制约该地区经济社会的潜在威胁。一方面，阿富汗毒品大量涌入中亚，使得该地区吸毒人数规模居高不下。据不完全统计，从1998—2017年间，中亚五国的各类吸毒者一直维持在50万人左右的规模，④参见《2019 年世界毒品问题报告》，网址：http://www.nncc626.com/2019-06/15/c_1256442126.htm.访问日期2020 年8 月15日。且呈现出低龄化特质，其中，哈、吉、乌三国的青少年（14—15岁）的吸食大麻等药物滥用率分别达到4.8%、3.7% 和0.5%，这直接导致中亚国家的艾滋病等疾病快速传播和蔓延，仅2002 年五国的艾滋病患者就高达1.2 万人。另一方面，中亚毒品泛滥也加快各国毒品犯罪案件增多。统计资料显示，1999—2004 年间，仅吉尔吉斯斯坦的妇女参与毒品贸易的比例就从5%增加到12%，哈萨克斯坦的妇女参与毒品贩运的比例从3%上升到12.2%。在毒品暴利的驱使下，贩毒团伙大量涌现，使得毒品犯罪层出不穷。这表明，中亚五国涉毒犯罪活动伴随着毒品走私贩运的不断扩大，正日益呈现白热化态势，加剧该地区的毒品危机，对地区的经济、社会、人身、健康、环境、政治等诸多安全构成威胁。①See Hamidreza Azizi.Analysing the Impacts of Drug Trafficking on Human Security in Central Asia, Strategic Analysis, 2018,Vol.42,Iss.1,pp.42-47.

三、中亚禁毒合作的三种机制

作为区域合作的载体，国家行为体在其中扮演重要角色，它们通常借助正式的或非正式的国际制度安排，来获取制度性权力，并借助区域多边合作平台对地区和国家产生制度性权力的影响力，运用低成本的外交策略来维护国家安全利益。冷战后，中亚利用制度性权力，构建中亚国家“二轨制”禁毒安全一体化、上合组织禁毒协商共治、独联体制度性禁毒合作等三种不同形态的次区域、区域和跨区域合作机制，推动中亚禁毒合作的常态化。

（一）中亚“二轨制”禁毒安全一体化合作机制

中亚“二轨制”禁毒合作机制是地区各国依托中亚合作组织一体化和中亚禁毒五国会议，通过条约、协议和备忘录等正式或非正式的制度安排，在制度设计、情报交流和联合执法等方面构建的一种“竞争性”合作机制。由于中亚内部一直以来潜藏着对地区主导权角逐的暗流，使得各国在禁毒合作的制度设计上一方面通过中亚合作组织一体化，来整合各国禁毒资源、确立禁毒原则、协调禁毒立场，以推进区域禁毒安全的双向互动。1996年中亚合作组织成立之初首次提出加强区域禁毒合作、共同打击该地区的毒品贩运活动的倡议。2001年《在打击恐怖主义、宗教极端主义和分裂主义、有组织犯罪以及其他危害签约国安全与稳定方面一致行动条约》中又规范该地区禁毒合作的制度设计和行动方案。2019年的塔什干联合宣言进一步强调加强区域禁毒合作、共同打击中亚地区非法贩运毒品、滥用毒品和精神药物行为的重要性。另一方面，以吉、塔等国为首的中亚国家还借助阿富汗毒品问题专门成立中亚禁毒五国会议机制，形成与中亚合作组织一体化禁毒机制并驾齐驱的“第二轨道”，并在安全合作上呈现出明显的竞争特质。截至2016 年，中亚禁毒五国会议已先后举办七届首脑峰会和论坛，就各方关注的阿富汗毒品现状及其影响进行交流与磋商，协调各方的禁毒合作立场，制定五国禁毒合作规制和行动方案，形成更为紧密的、多向性的、内外联动的区域禁毒合作态势。还利用联合国毒品和犯罪问题办公室的国家、区域和全球综合方案，以及阿、吉、塔三国禁毒联合规划小组等平台，开展区域毒情调研和毒品检测分析，完善禁毒情报信息共享，保障信息传递的准确性，扩大中亚禁毒一体化的合作空间。②参见《2019 年世界毒品问题报告》，网址：http://www.nncc626.com/2019-06/15/c_1256442126.htm.访问日期2020 年8 月12日。

不仅如此，这种“二轨制”机制也在禁毒情报交流和联合执法上得以体现。为确保禁毒情报的主动权，塔、吉两国率先成立国家药物管制机构和与毒品有关的犯罪问题区域信息中心，随后哈、吉、乌三国达成禁毒情报共享协议的禁毒情报合作。在此基础上，2006年，中亚合作组织成立中亚禁毒信息协调中心，扩大各国间禁毒情报合作，加强药物中使用鸦片类用量标准领域的协作，强化在调整、改善、优化药物滥用监测系统，实施有效边境管控，加强各国禁毒信息安全综合保障体系的合作等。另外，在联合禁毒执法上，中亚禁毒五国会议的竞争优势得到充分展示。比如，在禁毒的培训和预警上不断提高各国联合禁毒执法能力，包括采用研讨会和讲习班、指导手册等多样化的形式，对各国的边防军人、海关人员和执法人员进行现代禁毒技术的培训；成立专门的禁毒小组，提供专用的制服、车辆和先进技术设备等缉毒装备，提高他们在禁毒合作中的专业化技能和综合素质；制定协商一致的禁毒方案、区域禁毒执法计划、协调打击非法毒品贩运行动、支助各国政府的指导和技术援助、推动与有关禁毒机构共同努力以促进替代发展计划和监测机制等一系列禁毒预防措施，并先后三次举行代号“卡纳尔”的禁毒联合行动，实施跨国“控制下交付”缉毒行动，③See Swanstrom Niklas.Multilateralism and Narcotics Control in Central Asia,CFE Quarterly,February,2005,pp.5-11.提高禁毒一致行动的效率，维护地区的安全秩序。

（二）上合组织禁毒协商共治机制

作为中亚区域性多边合作机制，上合组织从成员国切身利益出发，通过提供区域禁毒的治理理念、法律规范、议程设置和制度安排等区域公共产品，构建禁毒共治机制，以体现中亚禁毒合作的协商性。一则秉持合作打击地区非法贩毒优先方向和多元共治的理念。《上海合作组织宪章》明确要求成员国加强禁毒合作，确立区域禁毒合作和国内禁毒行动互动的综合禁毒观。2015年上合组织呼吁各方开展打击非法贩运毒品及易制毒化学品的联合行动，提高应对各种非法贩毒紧急事态的能力。①参见《上海合作组织至2025 年发展战略》（2016 年），网址：http://scochina.mfa.gov.cn/chn/zywj/t1492476.htm.访问日期2018年8月16日。上合组织成员国首脑的《阿斯塔纳宣言》（2017年）、《青岛宣言》（2018年）、《比什凯克宣言》（2019 年）等都提出加强在打击非法贩运麻醉药品、精神药物及易制毒化学品等方面的务实合作和协调，②参见《上海合作组织成员国元首阿斯塔纳宣言》（2017 年6 月9 日），网址：http://scochina.mfa.gov.cn/chn/zywj/t1492477.htm.访问日期2018年8月18日。完善成员国禁毒部门领导人、高官、专家工作组合作机制，③参见《上海合作组织成员国元首理事会青岛宣言》，网址：http://qd.ifeng.com/a/20180611/6645773_0.shtml.访问日期2018年9月17日。进一步采取措施建立有效工作机制等的重要性，④参见《上海合作组织成员国元首理事会比什凯克宣言》，网址：https://www.guancha.cn/internation/2019_06_15_505682_3.shtml.访问日期2020年8月3日。共同打击非法贩毒势力、遏制国际贩毒组织和毒品走私团伙对地区禁毒的安全威胁、维护地区社会稳定。二来注重区域禁毒合作的法制化建设。2004年，上合组织在其《禁毒合作协议》中，明确区域禁毒的原则、专业侦查措施、国际合作等的法律规定，⑤参见《上海合作组织成员国关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的协议》，网址：https://www.fmprc.gov.cn/ce/cgvienna/chn/drugandcrime/drugs/mwh/t229272.htm.访问日期2020年8月5日。使中亚地区和国家间的禁毒合作日益规范化，并朝着禁毒法制化的方向拓展。比如，《2011—2016 年上海合作组织成员国禁毒战略》及其《落实行动计划》（2011—2015年）、2018 年的《2018—2023 年上合组织成员国禁毒战略》及其落实行动计划和《上合组织预防麻醉药品和精神药物滥用构想》等禁毒法律文本涵盖应对阿富汗毒品威胁、禁毒预防教育、戒毒康复、国际合作、打击非法贩毒分子犯罪等领域的相关措施及落实，完善上合组织禁毒合作的法律体系。

与此同时，上合组织还在实践层面打造禁毒部门领导人、高官、专家工作组的禁毒合作的三级禁毒协商机制。上合组织先后制定《上海合作组织成员国禁毒战略》《上合组织成员国禁毒部门高官会议工作规则》《上合组织成员国禁毒战略落实行动计划》《上合组织预防麻醉药品和精神药品滥用构想》等，规划和部署区域禁毒合作的总体安排，落实成员国领导人签署的各项协议的执行情况，赋予上合组织常设机构的禁毒职能和工作规则，⑥参见《上合组织成员国禁毒部门领导人举行第三次会议》，网址：http://news.sohu.com/20120402/n339667270.shtml.访问日期2020年8月9日。构建上合组织禁毒命运共同体和利益共同体等，⑦参见《上合组织成员国禁毒部门领导人第八次会议达成四项共识》，网址：http://www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/201805/t20180517_17382806.htm.访问日期2020年8月12日。推动各机制展开务实合作。以此为契机，按照禁毒部门领导人会议的部署安排，上合组织在禁毒法律基础、缉毒执法、易制毒化学品管制、减少毒品需求等领域组建专家工作组，各专家组按专业分工开展工作。比如，易制毒化学品管制专家工作组自成立以来，在各成员国的边境地区开展的易制毒化学品联合监督行动及成果，就打击非法贩运易制毒化学品、防止易制毒化学品流入卫生、食品领域等问题交换意见，拟定相关合作方案，深化务实合作等方面开展工作，效果明显。

（三）独联体制度性禁毒合作机制

独联体禁毒合作机制是依托独联体平台构建禁毒法律、政策和议程设置三位一体，并借助集体安全条约组织来保障中亚禁毒合作的有效性，从这个意义上说，独联体禁毒机制是一种保障性的区域合作机制。具体表现为：一是在禁毒法律上，独联体通过制定《联合打击有组织犯罪行动纲要》，用以指引各成员国共同打击地区恐怖主义、非法毒品走私贩运等各种危害地区安全的有组织犯罪活动。在此基础上还制定《打击毒品走私协议》（2000 年）、《2014—2016 年禁毒合作纲要》（2014年）、《毒品样品移交协议》（2011年）等，从禁毒合作的原则、方向和方式等方面制定成员国的法律规范，在打击跨国毒品犯罪上明确各国对禁毒法律援助、引渡毒贩程序的实施细则、毒品样品移交程序的法律途径等，进一步完善打击非法贩毒、跨国毒品犯罪、毒品样品移交程序的法律体系。二是在禁毒政策上，独联体制定《2003—2004年打击犯罪活动纲要和同非法贩毒斗争的合作构想》（2002年），提出运用多样化手段扩大大众媒体参与反毒宣传力度，加强禁毒康复体系建设，共同研发生产新型戒毒药物和设备，①参见《独联体峰会闭幕》，网址：http://news.sohu.com/31/24/news203582431.shtml.访问日期2020年8月2日。进一步强化成员国的禁毒预防、禁毒信息、禁毒管理、禁毒交流等的合作。三是在议程设置上，独联体成立成员国的内务部长理事会、边防军司令理事会、国家安全和情报机关跨国委员会，构建独联体内务部长、边防司令和国安局长三位一体的区域性多边禁毒协商的联动机制，在侦察、预防、惩治，以及禁毒信息安全综合保障等方面共同采取措施，增强成员国的内务、边防和安全的禁毒实力。还通过支持设立独联体打击毒品犯罪中心和中亚反应小组等机构，加强与联合国、上合组织、国际刑警组织等的密切合作，维护地区安全稳定。

为确保中亚禁毒合作的可持续性，独联体借助集体安全条约组织在制度设计和一致行动上保障合作的开展。独联体在制度设计上构建以集体安全理事会为主导、辅之于禁毒部门领导人协调委员会和反毒行动中心的合作机制。通过集安理事会制定《2008—2009 年集安组织成员国集体打击毒品走私措施计划》和《集体安全条约组织成员国建立信息安全体系的集体行动纲要》，规定各国的禁毒原则和方式，成立地区快速反应部队，加强禁毒部门领导人协调委员会在调节完善各国毒品犯罪相关法律、协调组织成员国禁毒部门的工作和开展禁毒合作，加强反毒行动中心整合组织内部禁毒资源，推动地区禁毒合作进程。不仅如此，在一致行动上，独联体还以联合军演为基础推进禁毒合作常态化。通过集安组织的集体快速反应部队、维持和平部队，以及中亚地区集体快速部署部队等军事力量，开展“通道”“雷霆”“牢不可破的兄弟”“协作”等一系列联合军演行动，提高成员国间协同禁毒作战能力和实战水平，缴获大量毒品、破获大批贩毒案件，震慑贩毒团伙和恐怖分子，确保地区安全稳定。

四、中亚禁毒合作机制的局限性

当然，应该看到，中亚禁毒合作机制在制度安排、合作对象、资金和技术等方面也面临诸多局限，制约其合作的进一步发展。

一是在禁毒制度安排上欠缺高制度化的国际机制。尽管中亚已形成一整套区域和跨区域禁毒合作，但由于中亚地区的复杂性，毒品犯罪团伙人数众多和毒品犯罪形式多元化，跨国性毒品犯罪分子借助高科技设备和专业技术人才进行高组织化的贩毒活动，毒品犯罪呈现隐蔽性趋势；各国在禁毒制度抉择上存在差异化的战略目标取向，乌兹别克斯坦先后两次退出集安条约组织，土库曼斯坦奉行中立政策而拒绝参与独联体和集安条约组织的禁毒合作等。这就使得它们在禁毒制度设计上更多借助不同类型的区域禁毒制度安排，使得任何一种制度都难以超越或取代其他的制度安排而成为各国真正在国际禁毒合作中的主导力量。

这种碎片化制度安排加剧其禁毒政策偏好的分散性和禁毒议程设置功能的非对等性。无论是哈、塔、吉等国侧重于制定禁毒规划、分析禁毒执法及戒毒治疗、协调各部门间的工作，还是俄罗斯倾向于发挥强力部门的综合保障职能等，都很大程度造成各国间的情报信息不透明、情报共享难以协调的窘况。比如，上合组织《禁毒合作协议》虽要求成员国分析与非法贩运麻醉品及其前体物品有关的犯罪状况等原则性条文，但各成员国未就协议与本国的相关立法和执法进行衔接，各国对毒品犯罪类型和刑事处罚的立法本身存在明显差异。乌国刑法规定在没有加重处罚情节的情况下，不以销售为目的非法毒品走私为非严重犯罪情节，处以三年以上五年以下有期徒刑；塔国刑法认定不以销售为目的非法毒品走私属严重犯罪情节，应科以有期徒刑；吉国刑法规定毒品犯罪最高量刑为死刑等。这些不同认定标准势必导致各国相关部门在禁毒司法合作时对协议的理解偏差，以及在打击贩毒分子中出现执行程序的不一致性，不利于各国间合作打击毒品犯罪活动的有序开展。

二是在禁毒合作对象上过度倚重利益攸关方的偏好。中亚在禁毒合作对象的选择上，始终把地区的俄、哈、吉、塔等国家看作其利益攸关方和战略同盟者，并通过政府主导方式，在这些国家开展一系列的诸如边境管理、执法机构的能力建设，以及安全结构重组等禁毒合作，而忽视乌、土等国家的利益诉求。这对于本来就在禁毒的理念、经验、知识和技能等存在差异的国家行为体来说极为不利。从中亚禁毒合作实践看，现存的区域性禁毒合作机制中，除上合组织已涵盖地区所有国家外，其他区域性禁毒合作组织都存在着合作对象的不完整，使得许多区域性禁毒制度安排达不到预期效果。随着全球禁毒治理理念和方式的转变，对有关警务、安全、海关和边防部门方面的禁毒提出更高要求。当面对跨国毒品犯罪问题时，各国往往从本国利益而不是从他国和地区整体利益出发，来看待跨国毒品犯罪现象，从而限制各国区域禁毒的集体行动。比如，在处理同类毒品犯罪案件时，如果遇到毒品犯罪行为地与结果发生地分属不同国家，或不同国家因属地管辖和属人管辖竞合而使不同国家对同类犯罪案件都要求刑事管辖权等问题时，那么各国的国家主权管辖的不一致直接影响禁毒合作的可持续性。另外，上合组织、集安组织等区域性国际组织对中亚禁毒治理的议程驱动，主要集中在利益攸关国家与军事关联的诸如为执法机构提供制服、车辆和设备，修复边境哨所，培训执法人员禁毒技术等传统禁毒，较少关注该地区的吸毒和艾滋病预防、减少毒品需求的干预措施，因而未能触动中亚毒品犯罪团伙与地区毒品贸易联系的核心层面。①See Filippo De Danieli.Beyond the drug-terror nexus: Drug trafficking and state-crime relations in Central Asia,International Journal of Drug Policy,2014,Vol.25,Iss.2,pp.1235-1240.一旦这些区域性组织削减或停止相关支持行动，各国的禁毒合作就会面临非法毒品走私贩运回潮的冲击。所有这些都难以适应复杂的区域毒品犯罪形势的发展需要。

三是各国的禁毒资金和戒毒技术严重短缺。中亚地区国家大多数属于发展中国家，各国对本国用于禁毒方面的资金投入不足，联合国开发计划署的调查报告显示，中亚国家用于禁毒等公共卫生方面的财政支出仅为1%，②See Nalin Kumar Mohapatra.Political and Security Challenges in Central Asia: The Drug Trafficking Dimension,International Studies,2007,Vol.44,Iss.2,pp.157-174.缺医少药现象十分普遍，除少数国家建立较为健全的禁毒等公共卫生财政投入机制和较完整的疫病防控体系外，大多数国家则乏善可陈。比如，在中亚的艾滋病等疫病防控上，各国的医疗毒理学实验室缺乏相关设备和实验标准，无法系统收集艾滋病等疫病的准确数据，大部分吸毒治疗标准不符合世卫组织界定的现代有效成瘾吸毒治疗标准。据不完全统计，2005—2011年间，中亚只有约25%的艾滋病毒感染者接受过抗病毒治疗，与艾滋病有关的死亡率增加21%。③See Neil W.Schluger.Tuberculosis,drug use and HIV infection in Central Asia:An urgent need for attention,Drug and Alcohol Dependence,2013,Vol.132S,Iss.4,pp.32-36.在成瘾吸毒者的戒毒治疗上，中亚限于对吸毒患者的护理服务、病人教育、艾滋病毒和药物滥用方案的转诊或整合，以及与能够提供住房和食品援助的社会服务相联系等，类鸦片替代疗法在哈、塔两国只有0.1%的吸毒者接受过戒毒治疗。④See WHO.Global HIV/AIDS Response,World Health Organization/UNAIDS/UNICEF,Geneva,2011.而对于中亚日益严重的药物滥用和艾滋病毒感染现象，大部分戒毒康复机构的治疗设施简陋、治疗过程管理不到位，⑤See Drugs and demons.网址：http://www.thelancet.com/2004-07/31/c_25367654312.htm.访问日期2018年8月10日。许多毒品成瘾的艾滋病患者因得不到及时治疗而死亡。这既与中亚国家的经济社会发展状况相关联，又与中亚地区复杂的禁毒环境密不可分。其结果造成各国的禁毒资金和技术资源难以进行有效整合和合理配置，普遍存在地区合作中的搭便车现象。倘若这种局面不能得以扭转，势必会影响区域性禁毒合作的可持续性。

五、中亚禁毒合作机制常态化

一是增强中亚各国间的相互信任。中亚应启动地区各国的禁毒多边对话与协调，以多边合作机制带动双边对话，提高禁毒合作的层级水平；完善各国在海关检疫、航空管制、旅行安全、灾难救助等方面的禁毒合作机制，促进互利的禁毒合作关系发展；发挥地区众多非政府组织、跨国公司和其他社会力量的广泛参与的作用，积极吸纳它们参与地区和全球的禁毒治理建设，共同探讨和协商解决中亚禁毒问题；广泛开展与各国主流媒体的交流与合作，邀请一些世界知名媒体有组织参观各地的禁毒现场，客观真实报道各国禁毒故事，正确引导各国民众禁毒防控政策的舆论导向和科普知识的宣传工作。

二是探索适合中亚禁毒实情的制度安排。中亚应组织召开区域和国际禁毒的各国领导人特别会议，提出区域禁毒治理的新战略，为地区合作机制运转提供法律保障。以《麻醉品单一公约》《精神药物公约》和《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药品公约》等国际公约为宗旨，制定《中亚禁毒合作协定》，明确各方的权利与义务关系。以相互尊重主权和互不干涉内政为原则，以机制高效、合作全面、互相协调、功能整合为行动准则；合理规定各成员国享受的平等参与权、知情权、享受合作成果权、接受帮助权等权利，并明确其履行的诸如快速和透明地进行疫情通报、适当预防与控制、为提出要求的国家调查和禁毒提供支持等义务；设立各国禁毒部门高官委员会，统领各国禁毒合作事宜，拟订有关禁毒的方针、政策和措施等。

三是充分发掘中亚各国禁毒资源潜力。应支持各国的缉毒建设，加快禁毒专业人才培养；根据毒品的防控需要，密切国家间禁毒技术合作与信息交流；加大吸毒感染艾滋病等疫病研发专项基金的投入，汇集优秀医学专家共同研究、开发和储备新的防控技术；定期组织各国有经验的专家学者，联合开展对艾滋病等的流行病学、病原学、临床诊断与治疗、传统医学及替代医学等方面调查研究，掌握艾滋病等流行病的传播规律；开辟病毒研究的“绿色通道”，实现各国的实验室资源共享机制；按照普惠制原则，及时向有关国家提供力所能及的禁毒技术援助和技术转让，强化受援国对毒品防控的自救能力等。

四是保持中亚与国际社会的禁毒沟通和交流。中亚应建立与欧美等发达国家禁毒合作的常态化机制，从禁毒的人力资源、基础设施、疫病防治等方面开展双边合作，交换缉毒信息，争取它们在资金、医用物资和医疗技术等方面更多支持；及时启动中亚与欧盟区域禁毒合作的谈判，构建双方的领导人会晤、部长联席会议等多边对话与磋商机制，打造中亚与欧盟区域禁毒多边合作的制度框架；依靠国际禁毒组织的专业化指导，发挥它们在指导和协调国际禁毒工作、协助加强国家的缉毒事业和提供技术援助、促进防治吸毒感染艾滋病等疫病、组织对平民的保护和救护工作等方面的作用，推动中亚禁毒治理朝着更深、更广的方向发展。