加拿大原住民教育政策的历史脉络、制度逻辑与发展路径——基于历史制度主义视角的考察

许建美，王天宇

(杭州师范大学 中国教育现代化研究院，浙江 杭州 311121)

一、问题提出

加拿大原住民教育政策不仅是加拿大民族政策的组成部分,而且是其社会文化价值观的反应器。在加拿大教育史上,随着社会文化价值观变迁,加拿大原住民教育政策经历了殖民同化政策、隔离同化政策、民族融合政策以及多元文化自治政策的发展历程。20世纪70年代以来沿用的多元文化主义政策,在提高加拿大原住民政策参与能力与治理能力,以及增强国家认同方面发挥了重要作用。

根据2021年加拿大人口普查数据,加拿大原住民占总人口的5%,且在持续增长中。[1]原住民教育的发展直接影响着加拿大教育的整体发展水平,因此加拿大官方将原住民教育视为促进本国教育均衡发展的重要途径。然而,虽然民族和解、赋权自治、能力建构、语言文化复兴已成为当今加拿大原住民教育政策中的关键词,但政策理念与政策实践之间依然存在较大的鸿沟。什么样的深层结构和行动主体影响了加拿大原住民教育政策的历史发展、制度逻辑和发展路径,对这一问题的探究不仅可以解释当前加拿大原住民教育政策去殖民化的总体价值取向,而且可以呈现影响教育政策的多维交叠因素。因此,本研究援引历史制度主义的理论与视角,将加拿大原住民教育政策置于具体的教育历史情境中加以阐释,借以理解加拿大原住民教育政策成败背后的制度逻辑与发展路径。

二、历史制度主义的分析框架

历史制度主义作为一种主流的制度分析方法,用来阐述政治斗争是如何受到它在其中得以展开的制度背景的调节和塑造的。[2]基于对历史维度和社会学维度的强调,历史制度主义从制度结构、行动主体与权力关系的互动中理解政治世界的现实运作,凭借路径依赖、正向反馈、关键节点等理论模型,分析制度发展的结构动因与变化路径,在制度的起源、维系和演化方面构建了彰显结构主义与历史取向的理论体系。[3]因此,历史制度主义引入历史分析,通过将历史与制度的有机结合,关注制度如何与宏观结构、微观行动者互动,使其成为分析制度变迁的有效工具。

制度是嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例。[4](P.48)在历史制度主义中将制度作为中介变量进行解释分析,以整体性和动态化的视角审视多重因素在制度变迁中的影响程度与作用方式,建构了包含深层结构、观念、微观行动体等因素的复合式分析框架。历史制度主义所呈现的包容性、完整性的研究视角,适用于解释宏观政策安排及其动态的历史变迁逻辑。因此,对于分析长时段加拿大原住民教育政策的变迁具有较强的适切性和解释力。本研究基于历史制度主义分析框架,首先对殖民地时期以来的原住民教育政策的发展脉络进行梳理;其次通过对深层结构和行动主体进行分析,深刻地挖掘原住民教育政策变迁过程中的制度逻辑;最后通过历史制度主义视角的审视,探寻原住民教育政策的发展路径。

三、加拿大原住民教育政策的历史脉络

基于历史制度主义分析范式,依据加拿大不同时期教育政策取向的变化,结合关键节点作为划分历史阶段的参考,可以将加拿大原住民教育政策变迁历程划分为同化教育探索、同化教育成型、民族融合教育以及多元文化教育四个阶段。

(一)同化教育探索阶段:殖民地时期原住民教育政策

加拿大殖民地时期分为新法兰西殖民地时期和英属殖民地时期。新法兰西殖民地时期,雷克莱传教会制定了加拿大历史上首个系统性的原住民教育政策,即“法兰西化”政策,强调将原住民培养成“法兰西人”。[5]1637年前后,耶稣会在法国人定居点附近为印第安人建立永久定居点,也被称为“保留地”,传教士在“保留地”中以印第安人的本土语言进行宗教教育,同时传授农业实践方面的知识,目的是将他们培养成既有基督教信仰,又能够自给自足的农民。

英属殖民地时期,英国殖民政府在“保留地”内建立学校,向原住民传授农业生产技术。这在一定程度上促进了原住民对现代生产技能的接触与掌握,但是明显的传教色彩使得“保留地”无法招徕足够多的原住民儿童前往学习。因此,为进一步强化同化教育,殖民者将办学重点由“保留地”中的非正式教育转移到寄宿学校。1844年,《加拿大印第安人事务报告》(ReportontheAffairsoftheIndiansinCanada)的颁布,为寄宿制学校提供了政策依据。[6](P.12)

根据报告,殖民政府开办体力劳动学校,其首要任务是向原住民儿童传播基督教教义,此外还向原住民传授木工、制铁、缝纫及编织等赖以生存的实用技能,旨在使原住民进一步融入“白人世界”,并加速原住民与其传统生产生活方式的脱钩。可以说,体力劳动学校是英国殖民者进行同化教育的初步尝试,此类学校规模大、位置集中,使得原住民学生摆脱家庭的影响,达到了同化原住民的目的[7],为之后寄宿学校制度的体系化奠定了实践基础。

(二)同化教育成型阶段:隔离原住民教育政策

1867年,加拿大联邦政府成立后,制定了名为“为了保护的隔离”的原住民教育政策,其核心理念是“杀死印第安人,拯救人类”(Kill the Indian,Save the Man)。[8](P.11)这一时期是加拿大历史上同化教育政策的鼎盛时期,也是同化教育政策弊端日益凸显的时期。1879年,尼古拉斯·达文(Nicholas Davin)在《关于印第安人和混血儿工业学校的报告》(ReportonIndustrialSchoolsforIndiansandHalf-Breeds)中提议效仿美国工业学校制度,建立寄宿制学校以便原住民儿童加速融入主流社会。达文的报告成为一份立国文件,促成了加拿大寄宿学校制度的形成。[9]1894年,联邦政府对《印第安法案》进行了修订,强制所有6岁以上的原住民儿童进入走读学校或寄宿学校接受正规教育。[10](PP.13-17)由于走读学校多位于都市地带,对于居处偏远的原住民族而言,寄宿制学校成为唯一选择。寄宿学校制度作为这一时期实施同化的制度安排,强制原住民儿童与家庭部落分离,不可逆地破坏了原住民族文化和信仰的传承,因此后来的加拿大真相与和解委员会(Truth and Reconciliation Commission of Canada)将其定性为文化种族灭绝行径。寄宿学校制度的弊端与衍生出的矛盾又成为后来同化教育政策失利的内在诱因。

为进一步推行隔离教育政策,1920年的《印第安法案》修正案中,强迫15岁以下儿童接受寄宿制教育。[11](PP.91-92)缘于此,寄宿制学校中的原住民学生数量从1902年的3285人激增至1940年的8000多人。[12]就教学内容而言,寄宿制学校大多采用半日制教学,上午学习读写算,教学语言为英语或法语,禁止使用民族语言,如果违反规定将会严厉惩罚。[13](P.166)这一时期的强迫同化政策,漠视原住民的人权问题,在二战后遭到了社会舆论的控诉。迫于现实压力,作为隔离载体的寄宿制学校也随着同化政策的失败而走向没落。

(三)民族融合教育阶段:国民教育一体化政策

20世纪50年代前后,加拿大推行“加拿大化”运动,即在英法文化为二元主导的前提下,强调公民权、淡化种族权利,推进不同文化的融合。在加拿大民族“熔炉”政策背景下,强制同化政策开始松动,教育领域内的融合政策试图通过教育一体化战略促进原住民与白人融合,加拿大进入国民教育一体化时期。[14](P.34)

1951年,在《印第安法案》修正案中规定,原住民教育管辖权由联邦政府转移至地方政府,联邦政府向各省级政府提供经费,促进原住民学生在公立学校接受教育。联邦政府为此扩大公立学校的建设规模,加快“合校运动”的发展速度,为融合原住民教育政策的实施扫清障碍。

1969年,加拿大联邦政府颁布了《加拿大政府对原住民政策的声明》(StatementofGovernmentofCanadaonIndianPolicy,即“白皮书”),推动了加拿大民族一体化进程。“白皮书”承诺,逐渐废除政府管理的寄宿制学校,鼓励原住民儿童进入公立学校就读。这意味着加拿大联邦政府以官方名义宣布强制同化与隔离政策的终结,国民教育一体化政策成为加拿大民族教育的新模式。然而,尽管“白皮书”中坚持融合基调,强调教育一体化,却忽略了原住民的历史、语言、文化等因素,因此在政策本质上仍具有强烈的同化主义色彩。此外,加拿大联邦政府还将原属于自己负责的原住民教育事务下放到各省政府,这被原住民视为违背历史承诺和推卸历史责任。[15]于是,各省原住民代表纷纷开展教育自治运动,以抵制“白皮书”中对原住民的不公正待遇。为解决日益加深的民族矛盾,满足原住民族的权利要求,时任加拿大总理的皮埃尔·特鲁多(Pierre Elliot Trudeau)于1970年撤回了“白皮书”,“合校运动”戛然而止,这也标志着国民教育一体化政策的失败。

(四)多元文化教育阶段:原住民教育自治政策

20世纪70年代,随着原住民融合教育政策的碰壁,多元文化主义逐渐成为加拿大全国性的主流话语。加拿大联邦政府意识到尊重、保护原住民文化的多样性是原住民教育政策的价值基础,而原住民也通过“印第安人”这个身份符号,集结力量向政府争取民族教育权益,原住民教育自治政策应运而生。

1972年,印第安兄弟协会发布具有里程碑意义的意见书——《印第安人主导印第安教育》(IndianControlIndianEducation),将“印第安人主导印第安教育”的理念融入学校建设蓝图中,试图培养原住民儿童对本民族文化的认同感和自豪感。联邦政府将意见书上升为国家原住民教育政策后,开始下放学校中的教育行政管理权。这一意见书的颁布成为原住民获得教育自治权的标志。但这并不意味着联邦政府放弃对原住民教育的全面控制,在决策过程中原住民仍存在被边缘化的情况。[16]受既定观念影响,原住民在社会上仍处于相对不利地位,民族和种族分层现象依旧存在。可以说,潜在的“同化主义”仍主导着政策制定及执行的各个环节。[17]

20世纪80年代,在承认原住民教育自治合法性的基础上,原住民教育政策强调提升原住民的教育自治能力,多维度促进原住民教育改进。1983年,加拿大国会公布了《彭纳报告》(ThePennerReport),建议在教育事务上应给予原住民族更多的自主权。1988年,第一民族议会出版了《传统与教育:迈向未来的愿景》(TraditionandEducation:TowardsaVisionoftheFuture),重申印第安人主导印第安教育的重要性,强调原住民固有的自治权是其教育自治的基础。[18](PP.3-24) 这一请求在1995年得到联邦政府的回应,正式承认原住民固有的自治权利,同时联邦政府还与原住民签署了一系列自治协议和原则性协议,明确了教育的管辖权。

1996年,原住民皇家委员会颁布《皇家原住民委员会报告书》(RoyalCommissiononAboriginalPeoples),承认教育是自治管辖权的核心领域,强调原住民的能力构建在自治权过渡进程中的重要性。报告书还建议发展由多层组织组成的原住民教育体系,支持地方社区、原住民以及整个加拿大社会形成合力促进原住民教育的改善。在《凝聚力量:加拿大原住民行动计划》(GatheringStrength:Canada’sAboriginalActionPlan)中,加拿大联邦政府承诺将能力构建作为发展原住民自治的重点。加拿大联邦政府与原住民合作,支持“保留地”内原住民的教育改革,致力于从学业成绩、教师教育、家校合作、学校设施等多维度入手,提升原住民总体教育质量。[19]自此,原住民教育政策从赋权自治诉求转向在自治体制下构建原住民教育内涵式发展的新路径。

四、加拿大原住民教育政策变迁的制度逻辑

历史制度主义作为政策分析的视角,力图解释政策是如何在其所嵌套的相关情境中演进的。在历史制度主义的视野内,加拿大原住民教育政策并不全是一种理性选择的产物,而是在深层结构和行动主体的交叠影响下,在各种利益的交织博弈中逐步得以确立、调适与变革。

(一)深层结构:宏观制度决定加拿大原住民教育政策取向

历史制度主义强调政策的形成与发展是宏观政治、经济、文化等因素综合作用的结果,在关键节点上的变化彰显着政策演进的结构性。纵观加拿大原住民教育政策变迁史的深层结构可发现其深受经济发展需求、文化价值取向以及决策参与机制等宏观制度的影响。

1.经济发展需求是原住民教育政策变迁的根本动力

经济发展需求对原住民教育政策的发展方向、规模等具有根本性的影响。殖民地政府试图以“保留地”、寄宿制学校的形式使原住民摆脱游牧式生活,以占领原住民更多的土地来扩张殖民地的势力范围。从经济利益的角度看,殖民地政府将原住民“欧洲化”的目的是使原住民成为符合殖民者需求的劳动力,以掠夺更多的财富。殖民地时期除了向原住民提供宗教教育外,殖民地政府也向原住民传授职业技术教育,巩固与原住民的皮毛贸易,就是其政策经济意图的体现。随着皮毛生意的衰落,经济结构开始发生变化,教育政策也随之进行调整。

加拿大联邦成立后,资本经济发展需要更多的廉价劳动力,原住民作为潜在人力资本的价值受到重视。强化原住民的教育和培训,提升他们的劳动技能和专业技术水平,将原住民培养成适应现代社会发展的加拿大人,成为这一时期原住民教育政策的基本目标,承担同化任务的寄宿学校制度应运而生。

20世纪50—60年代加拿大已发展成为世界上高度发达的重要经济体。经济的繁荣也促进了少数族裔群体地位的提高,削弱了族裔背景与阶级地位的密切联系。[20]依据弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)的理论,经济地位的根本性改善会逐渐激发群体的政治性诉求,寻求“被承认”和掌握更多的话语权的意识开始在包括原住民在内的少数族裔群体中激荡。经济社会结构的变迁,推动原住民教育政策从融合向承认、尊重与多元转变。加拿大联邦政府开始下放教育管理权,强调尊重原住民文化,承认原住民族的合法权益,重视原住民的能力构建,从而培养既对自己身份认同又能快速适应现代化社会的加拿大公民。这一转型,不仅改变了原住民“愚昧”“低能”的传统隐晦形象,也为加拿大社会发展培养了更多技术与服务人才。

2.文化取向转变是原住民教育政策演变的价值指引

加拿大社会的文化价值取向经历了从单一文化政策到“熔炉”政策再到多元文化政策的历史演变。这一转变逻辑成为加拿大原住民教育政策变迁的价值指引。同化教育政策是加拿大推崇单一文化政策的产物。单一文化价值取向不接纳外来文化,强调对非主流群体进行社会整合,将其吸收到殖民者的文化之中。这种文化取向产生的根本原因是欧洲殖民者固有的“白人至上”的优越性,认为原住民族是劣等种族,需要对他们进行根本性改造,以实现文化价值的齐一化。二战后,随着被殖民统治的国家纷纷寻求独立,加拿大原住民的权利意识和民族认同也开始觉醒,具有强制同化属性的单一文化政策遭到越来越多原住民的抵制。在内外交困的多重压力之下,加拿大联邦政府开始推行民族融合的“大熔炉”文化政策,强制同化原住民的教育政策也逐渐退出历史舞台。

“熔炉”政策在社会层面要求各种族的文化传统、风俗习惯、日常生活等行为相互包容和融合。在学校教育层面要求将原住民学生融入公立学校。但是这种融合政策在学校教育中的推行逐渐暴露出其固有缺陷:一味注重教育内容和标准的齐一化,固然有助于消除分歧、实现融合,但由于设置的课程忽略了原住民的语言、文化、历史、愿景,导致大量的学生因难以真正融入而辍学。因此,加拿大联邦政府亟需寻求解决原住民教育的新原则和新机制。

1971年,加拿大的文化取向开始转向多元文化主义,以满足各种族的权利要求,调和日益加深的民族矛盾。与“熔炉”文化相比,多元文化主义对“他者文化”表现出更多的理解与接纳。[21](P.215)它主张少数族群在坚持社会基本价值观的前提下,保留自身的文化传统与特色,实现与其他文化形态的共存与平等交流。原住民教育自治政策是多元文化政策的集中体现。在吸取隔离原住民教育政策和国民教育一体化政策失败经验的基础上,加拿大联邦政府结合本国的国情与原住民的实际需求,在文化价值取向不断变迁的过程中,逐渐采纳多元文化主义政策,谋求原住民的赋权自治与能力建构。

3.决策参与机制影响原住民教育政策的实施效果

原住民教育决策机制的核心问题是政府与原住民之间的关系,它决定着“谁”以什么样的途径参与教育决策。在加拿大原住民教育政策变迁过程中,作为政策对象的原住民无法成为政策主体,缺乏有效的利益表达和决策参与机制,这是影响原住民教育政策正义基础和实施效果的主体因素。在加拿大殖民地初期,传教会最早提出了以同化为手段的教育政策,这与殖民当局所构想的彻底征服原住民的想法不谋而合。然而,随着传教会制定的教育政策实施效果不佳,以及加拿大殖民地开始由分散走向联邦统一,传教会势力在逐渐减弱,原住民教育政策的制定主体开始由传教会转向政府组织。

隔离原住民教育政策时期,加拿大联邦政府主要承担制定原住民教育政策的责任,并委托传教会对原住民实施寄宿制教育。原住民决策话语权的缺失导致原住民文化遭到系统地清洗。国民教育一体化政策时期,联邦政府开始将教育决策权下放,地方政府开始负责原住民教育,但是原住民追求教育自主管理权的请求被忽视。由于原住民无法参与教育决策,导致制定出来的原住民教育政策难以得到原住民的认同,也就成为国民教育一体化政策执行遭遇普遍抵制的根源。

加拿大实行多元文化主义政策后,政府进一步下放教育管理权,原住民群体逐步掌握了教育自治权。这标志着原住民教育政策决策机制从政府主导向原住民自治的重大转变。但是决策机制下放并不能解决原住民教育中面临的诸多挑战。首先,原住民教育政策决策机制下放后遭遇的首要问题是原住民缺乏自主管理教育所必需的能力;其次,原住民学校管理人员无法开发出真正适合原住民的校本课程;最后,原住民家庭和社区对教育的重要性缺乏共识,导致了决策机制下放后原住民教育产生了诸多问题。[22]历史证明,要提高原住民教育政策的执行效果,加拿大联邦政府、地方政府和原住民社区需要形成有效的协同机制。

(二)动力机制:微观行动者推动加拿大原住民教育政策实践

政治权威分配给特定行动者导致权力形成一种非对称性。在加拿大原住民教育政策变迁中,这种权力的非对称性体现在教会组织、政府机构与原住民族所代表的不同利益群体之间的博弈。不同行动主体之间的权力博弈为原住民教育政策变革提供了内在动力。

1.教会组织:原住民教育政策价值基因的植入者

加拿大的原住民教育政策起源于殖民地时期,传教会组织制定了加拿大最早的以同化为目的的系统性原住民教育政策。同化原住民的教育价值取向自此成为加拿大原住民教育政策的价值基因得以不断复制与延续。尽管随着寄宿制学校的衰落、加拿大联邦政府不断下放教育管理权以及原住民权利意识的觉醒,同化政策已经被多元文化主义政策取代,教会组织在原住民教育政策变迁过程中的显性影响渐弱。但教会初创的同化政策通过路径依赖影响着殖民地时期的原住民教育政策、隔离教育政策时期的寄宿制学校甚至是带有同化色彩的国民教育一体化政策的发展方向。时至今日,在关于“寄宿学校”的讨论中,仍有一种声音认为“寄宿学校”设立的初衷是好的,只是个别教师或管理人员采用的方式、方法不对。这也反映出“同化原住民”这一政策基因依然顽固地在加拿大社会中复制。

2.政府机构:原住民教育政策变迁的主导力量

历史制度主义中的微观行动者之间构成的权力关系并不对称,所以政策的变迁方向也是由相对强势一方的力量决定。[4](P.51)在加拿大原住民教育政策的历史变迁中,加拿大联邦政府一直处于教育决策的强势一方,决定着政策的演变方向。加拿大联邦政府在政策决策过程中的主导地位,一定程度上塑造着教会组织、地方政府以及原住民群体对联邦政府的依赖关系,所以它们都为了自身利益而在联邦政府的调控下采取相应行为。

地方政府的积极参与对于原住民教育政策的演进也有着深远影响。1951年,在修订的《印第安法案》中规定,由省级政府负责原住民教育。原住民教育政策的地方负责制开始登上历史舞台。多元文化主义政策以后,加拿大联邦政府不断下放权力,原住民教育政策决策模式也开始由先前的“强联邦政府—弱地方政府—弱原住民群体组织”模式向“弱联邦政府—强地方政府—强原住民群体组织”模式演变,地方政府在加拿大原住民教育政策变迁中起到了积极的推动作用。

3.原住民族:原住民教育政策演变中的行动者

在原住民教育政策变迁过程中,原住民族是政策变迁中的行动者之一。一方面,原住民通过政策执行过程中的抵制行为表达自己的利益诉求。在殖民教育和隔离原住民教育政策时期,加拿大联邦政府制定的教育政策并不符合原住民的需求。随着原住民权利意识的觉醒,他们开始公开抵制联邦政府施加的不合理教育政策。1969年,原住民群体对“白皮书”的强烈抵制,导致了国民教育一体化政策的失败,这就是其体现。另一方面,原住民群体逐渐成为原住民教育政策变革方案的实施主体。尤其在多元文化主义背景下,联邦政府不断下放教育自主权,各级政府有关原住民教育政策的相关安排均由原住民族具体实施。从同化政策时期的被动接受者慢慢变为当前的主动实施者,原住民族对原住民教育政策的影响力与日俱增。

五、加拿大原住民教育政策的发展路径

基于以上对影响加拿大原住民教育政策变迁的分析,结合当前多元文化主义的价值取向,加拿大原住民教育政策正呈现出通过去殖民化教育促进民族和解、巩固原住民教育自治愿景和强化原住民国家认同的发展路径。其中,通过教育促进民族和解是全新策略,教育自治是政策手段,原住民国家认同的强化是终极目标。

(一)全新策略:通过去殖民化教育促进民族和解

为了回应寄宿学校对幸存者造成的身心伤害和对原住民文化灭绝性影响的追责诉求,加拿大成立了真相与和解委员会,充分调查寄宿学校及其遗留问题。2015年,真相与和解委员会发布的报告和《行动呼吁》确立了通过系统的去殖民化教育,促进民族和解进程的战略。去殖民化是解构和破除殖民意识形态的过程,其目的是恢复原住民的认知和行为方式。[23]去殖民化教育是尊重并恢复原住民文化在教育中的地位,缩小原住民与非原住民教育差距,使原住民成为教育政策变革中的参与者和推动者。《行动呼吁》为原住民教育政策的去殖民化进程提供了明确的行动纲领。具体而言,《行动呼吁》要求联邦政府与原住民团体制定联合策略,以消除原住民和非原住民在教育、就业等方面的差距。针对原住民群体,呼吁在原住民的充分参与和知情同意下,起草新的原住民教育立法。新的原住民教育法应包含如下内容:确保提供足够的资金,以在一代人的时间内消除已有的教育成就差距;开发原住民文化适应性课程;保护使用原住民语言的权利并将原住民语言作为学分课程;赋能原住民家长,使他们能承担责任并充分参与子女教育;提供足够的资金,以解决影响原住民学生寻求中学后教育的问题;为原住民家庭开发具有文化适宜性的早期儿童教育计划。[24]针对非原住民群体实施促进民族和解的教育。《行动呼吁》要求将有关寄宿学校和原住民对加拿大历史和当代贡献的适龄课程作为从幼儿园到12年级(K-12)学生的必修课;培养学生的跨文化理解、同理心和相互尊重的能力;向中学后教育机构提供必要的资金,以教育教师如何将原住民知识和教学方法纳入课堂;在政府中设立副部长助理或更高级别的职位,专门负责落实教育中与原住民有关的内容。[24]

自2015年以来,加拿大有超过一半的省在K-12教育中制定了促进民族和解的政策框架。例如,萨斯喀彻温省在2018年实施了一项“激励成功”(Inspiring Success)计划,旨在使原住民的语言和文化得到重视和支持;为原住民学习者提供公平的机会和学习成果;通过与原住民建立相互尊重的平等伙伴关系,共享教育管理权;通过实施具有文化适应性的真实评价来提升教育成果;使所有学习者展现出对原住民世界观和历史影响的认识、理解。为了达成激励原住民学生成功,采取的教育政策措施包括:与原住民共享教育决策权,在政策制定和课程开发中请原住民长老和原住民组织充分参与;将原住民的语言、文化和历史以及认识世界的方式融入课程;为原住民学习者营造具有文化回应性的、充满肯定的积极学习环境;为实现这些积极的变化,所有的教师和行政人员都有责任通过持续学习和专业发展来改变教学实践。[25]

此外,加拿大许多高等教育机构亦将原住民文化安全内容纳入必修课程,提供原住民相关课程选项。例如,不列颠哥伦比亚大学在提供原住民课程中专注于课程开发和教学,将原住民世界观和价值观融入课堂教学。[26]育空大学采用文化回应性教学法,教学内容与原住民学生日常生活相关,并且每年组织学生参加文化夏令营,直接向领地中的原住民知识传承人学习。[27]在教育过程中全面渗透并强化原住民文化要素,这在很长一段时期内将成为加拿大去殖民化教育政策的主要策略。

(二)政策手段:确保原住民充分参与教育管理与决策

利益表达是在公共政策中政策客体向政策主体反映、提出自身价值目标和具体的利益诉求,最终希望维护和实现自己利益的过程。维护和实现自身利益是参与机制的逻辑起点,参与的过程就是利益表达和实现的过程,因此参与机制是利益表达的基本途径。[28]规范和扩大原住民教育政策制定过程中的公众参与是提高教育政策质量和有效性的重要途径。

自加拿大建国以来,原住民在加拿大社会现代化的历程中不断表达他们对教育参与的愿景。尽管宪法承认原住民的合法地位,但是加拿大立法、话语和实践中存在一种“民主殖民主义”(Democratic Colonialism)。加拿大学者认为,“民主殖民主义”是指保护原住民权利和公平参与加拿大社会的立法、话语、实践的机会,与主流社会的规范和实践中的边缘化、排斥或将原住民视为局外人的机制同时存在。[29] 由此可见,“民主殖民主义”中的“民主”是显性的政治正确,而“殖民主义”则是潜存于主流社会的意识形态。尤其是在新自由主义价值理念盛行之下,政府在寻求加快资源开发和经济活动时,在很多方面都忽视了原住民社区的权利和需求,倾向于进行高度选择性和表面化的协商,或完全绕过协商参与程序,导致政策执行受阻。2013年,加拿大联邦政府就制定《原住民教育法》与原住民进行磋商,从义务教育的标准与实施、教育方案的选择、加强问责制框架等方面,给予原住民利益表达以及参与政策咨商的机会。但出乎意料的是,此次立法提案却遭到许多原住民领导人和组织的批评,原因是此次立法提案是一场自上而下的、政府一厢情愿的单边行动。[30](PP.6-8)这一事件进一步表明,即便是保障原住民权益的法律,若政府以单边行动的方式推进,也会遭遇“滑铁卢”。

同年,第一民族协会重申了规范和扩大教育政策制定过程中原住民参与的愿景,并提出了原住民在教育政策制定过程中利益表达成功的条件。这些原则包括尊重和承认原住民族控制自己的教育和其他事务的固有权利;资金上的法律保障;为以原住民语言和文化为基础的原住民教育体系提供经费;在没有单方面的加拿大联邦政府监督或授权的情况下实行对等的问责制;进行有意义的对话和合作。

近年兴起的“不再懈怠运动”(Idle No More),通过干预原住民教育政策的制定、强有力的反权威话语表达,以平等、成功和可持续发展的理念动员原住民内外联盟,从而巩固加拿大原住民教育自治的核心愿景。在原住民教育自治理念下,强化利益表达与参与机制将成为加拿大原住民教育政策变迁中的关键因素。

(三)终极目标:强化原住民的国家认同

现代国家既是公民的,也是民族的,两者间存在着矛盾。一种是对基于同等权利和义务的身份认定,另一种是对民族性的认同。[31](P.230)多元文化主义政策是调节国家认同与民族认同之间矛盾的最有效方式,增强原住民的国家认同也是加拿大多元文化主义时期制定原住民教育政策的终极目标。

多元文化主义时期,政府开始积极培养原住民的民族认同感,鼓励原住民实现自我价值。多元文化主义初期,政府的首要任务是提高原住民的权利和地位,为原住民争取平等的受教育权是这一阶段政策制定的重要任务。随着多元文化主义政策的核心从尊重多元文化并存转向“社会凝聚”的培养,原住民教育政策也开始从单纯注重原住民教育自治转向能力构建,这表明原住民教育政策的目标已经不是单纯地为了保护原住民文化,而是培养具有自主管理能力、合作意识的国家公民。魁北克独立运动的发展,使加拿大联邦政府认识到一味强调民族认同并不利于多民族国家的统一;民族认同与国家认同是一体之两面,在前期强调民族认同的基础上,国家认同教育成为当前加拿大教育政策的重要目标。通过培养原住民的国家认同来保护民族认同,从而实现原住民的双重身份认同。

多元文化政策的基本原则之一就是对“加拿大认同”的强调,语言教育政策领域的官方语言教育是培养国家认同,提升国家向心力和凝聚力的重要举措。[32]加拿大认同建立在多元文化主义、与原住民和解以及语言二元性的基础上,国民所享有的共同语言和语言教育是形成国家认同的重要因素。2018年,加拿大联邦政府发布了《2018—2023年官方语言行动计划:投资我们的未来》(ActionPlanforOfficialLanguages2018-2023:InvestinginOurFuture),以提高官方语言在少数民族社区的活力,并在全国所有地区推广英语和法语。该文件指出,在保护原住民语言的前提下,为原住民学校中的教育工作者提供专业语言培训机会,为在原住民社区内开设更多使用官方语言的幼儿园提供专项经费,同时在学校中为原住民学生提供语言沉浸式教学,确保他们与其他种族学生享有同等的教育机会。[33]该文件的颁布是为了帮助原住民学生更好地掌握国家官方语言,使其在一个具有相同语言特征的语境下提升对国家的归属感和认同感。

在可以预见的未来,加拿大原住民教育政策将在以教育促进民族和解的总体战略框架下,通过原住民广泛的政策参与和语言文化复兴,最终达成国家认同和民族认同的双重身份建构。