“结构—过程”视域下项目进村的困境与对策研究

赵丰泽,张晟睿

(吉林大学 哲学社会学院,长春130012)

一、H乡产业项目基本情况

(一)问题的提出

项目进村是党和国家开展乡村振兴战略,促进城乡融合发展的重要制度安排。自乡村振兴战略实施以来,中央财政加大扶持农业农村力度,但是大批农村产业项目并未取得预期成效。学界或是从过程和行为角度,对政策相关主体的选择如何导致农村产业项目失败进行考察,或是揭示项目失败背后的结构性因素。既往研究中对结构性因素和过程行为因素解释并不全面,缺乏对产业项目失败因素的整体呈现。基于2023年7月— 8月在D市H乡进行的田野调查发现,村集体热衷于发展同质化产业项目,而这类项目通常难以盈利。由此产生研究问题:为什么村集体在重重困境之下也要发展同质化产业项目?

从结构角度分析,产业项目密集上马造成产业市场供求关系的波动,破坏了价格均衡机制,形成结构性约束。从过程角度分析,项目制管理过程中对技术治理工具的依赖催生政策过程中的政策变通,形成过程性约束。双重困境背后蕴含基层项目主体项目目标与项目资源的结构性错配。

(二)H乡黄牛产业的发展现状

H乡是城关乡,交通较为便利,在H乡选择三个承接同一产业项目的村庄进行田野调查。2021年三个村庄经过申请与审批,获得上级政府提供的黄牛养殖专项资金。经过两年的发展,黄牛产业走向不同结局。A村的黄牛仍然放在养牛大户手中,能够保住本金。B村第一年选择集体养殖,经历资金预警后,将黄牛转给某一大户发包,虽有亏损但仍能维持。C村资金链断裂,黄牛全部出让。

从资金使用情况来看,A村花费24万元购买18头黄牛,剩下的钱置办牛舍、购买草料、聘请饲养员,剩下的几万元钱存在村集体账户中。B村花费30万元购买21头牛,直接将所有牛发包给一名养牛大户,剩下20万元存在村集体账户中。C村花费30万元购买20头牛,将剩下的20万元全部用于牛舍、草料、饲养员的花费上。

(三)H乡黄牛产业的运作过程

产业实施前,D市响应省里政策的号召,成立了黄牛产业发展领导小组,高位统筹推进产业发展各项工作。黄牛养殖成为全市上下统一动员部署的中心任务。政府从政治大局观和利益观双管齐下实行“高位推动”,颁布配套政策激励村集体积极参与。各村的申报书最终要经过县级专家组的论证,论证通过即代表项目的立项。专家组的成员来自涉及黄牛养殖项目的各个部门,然而,论证会的仪式往往多于实质。在部门保护主义思想的影响下,各部门不能集思广益,而是寻找“卸责”机会,淡化部门责任。

产业实施中,三个村的政策执行出现分化,主要体现在资金使用方式和发包方式上。A村村支书和村两委班子商议后,将黄牛集体发包给了本村一个养殖大户,但是对外仍然宣称是村集体在养殖黄牛,养殖大户需要每年交给村委会定额租金。与A村相比,B村并没有搞小动作,而是按照项目规则建设牛棚,聘请饲养员。但出于对风险的预防,B村预留了20万元作为后备资金。C村由村支书兼任管理和兽医服务采取集体发包形式,将全部资金一次性投资。C村轰轰烈烈的项目建设引起了乡里的关注,在黄牛养殖蔚然成风的阶段,上级对此给予了高度肯定。

黄牛产崽困难的问题造成了村庄资金运转困难。C村村支书虽然是兽医,但对黄牛产崽困难并没有什么好办法,开出的高价药物让村民不满。牛犊出栏量不足,资金无法回流,加上高额的人工饲养费,C村在项目上马不到一年的时间便难以为继。B村村委会成员认为,产崽困难并不是饲养原因。黄牛养殖项目最重要的问题在于市场行情下跌。经过B村“三委班子”商议,决定模仿A村的养殖方式,秘密发包给村内一位养了十多头黄牛的养殖大户,甩掉村委会的“包袱”。A村的黄牛养殖项目则比较平稳,由于一开始就选择了发包到户,村集体只负责赚取固定的租金,相比B村C村少了许多技术上的困难。

产业实施后,根据项目运行规则,乡政府针对项目的周期性结果进行评估和审核,起到监督制约的作用。A村违规发包行为虽然违背了政策规定,但凭借三个乡村中最好的项目成果避免了上级的追责。A村的成功案例反而成为大家津津乐道的典型。B村模仿A村实行发包制度,最终避免了走向C村彻底失败的结局,挽回了部分损失,也没有被乡政府追责。C村项目资金链断裂,变卖全部黄牛,项目宣告失败。但由于村支书并无贪污腐败行为,决策经由村委会集体同意,乡政府也无法追责。

二、项目进村面临的双重困境

(一)结构约束下的盈利困境

站在结构视角,黄牛养殖项目包括三种基本结构单元:项目主体、主体行为、行为结果。项目主体通过主体行为发生互动,由此产生行为结果。具体表现为政府主体与社会主体的互动影响供求关系,供求关系变化导致价格浮动,价格浮动直接影响项目的盈利能力。从整个项目的发展历程来看,项目最初由政府高位推动,基层积极执行。较好的市场行情形成了正向的反馈,刺激了黄牛市场的需求,推高价格形成泡沫。然而在项目中期,需求方成为了供给方,市场需求疲软,价格下跌。基于供求关系变化的价格浮动是项目盈利的结构约束。

1.供不应求推动市场正反馈

D市成立肉牛产业发展小组,将黄牛养殖项目设置为年度的中心任务。中心任务具有较强的回应性、重要性和压力性[1],采用全面动员的形式,叫停原有的常规机制,打断其惯性和节奏[2]。

肉牛产业发展小组暂时取代了原本负责黄牛养殖相关工作的科层机构,提级管理黄牛项目的相关工作,向基层传递了高位推动项目发展的强力信号。面对上级的政治动员,各乡镇陆续谋划,布局黄牛产业落地发展。乡镇对中心任务的重视程度会影响到上级领导对乡镇及领导干部的评价。因此,地区性的黄牛需求在短期内激增,导致地区短期内没有足量的黄牛供应,以至于要到其他省份去拉牛。黄牛产业在上级的政治动员和下级的积极响应下营造出欣欣向荣的场景,释放出积极有利的正反馈信号。

对于H乡的村干部来说,2021年火热的黄牛市场是有目共睹的,有些个体养牛户也得益于牛价上涨而卖出了好价钱,大家都相信此时加入黄牛项目便会分得一份政策的红利。

2.供大于求引致市场负反馈

从经济人经济行为的自发性来看,如果市场上某种商品的价格较高、利润颇丰,那么一是原有厂商会增加对该商品的生产,二是其他厂商也会加入到生产者的行列,直到生产该商品与生产其他商品所得的利润平均时为止[3]。然而,这种价格机制的调节是滞后性的。市场对市场参与者市场活动的调节,总是在不利于市场正常有序运行的市场活动结果出现以后才进行的事后调节[4]。

黄牛市场从供不应求到供大于求的转变发生在2021年末,大批黄牛被投放到J省的黄牛供求市场,而2020年第一批养殖的黄牛也已经产崽,黄牛供给的大量增长冲击了地区黄牛市场,改变了原有供求关系,导致黄牛价格在2021年末骤降。而这一年正是H乡黄牛产业投入大量资金,完成基础设施建设并开始投入运营的第一年。因此,当市场机制出现负反馈信号时,H乡已经无法调整资金配比额度。

政策运行的周期性决定了一项政策在排除意外情况的干扰下至少运行3～5年,这意味着黄牛市场每年都会出栏大量肉牛,造成市场持续性供过于求,项目承包方要经历长时段的亏损。

(二)过程约束下的治理困境

一般情况下,人们对于被认为令人失望的政策结果的反应是谴责政策的决策者,这种谴责被证明是正当的程度是一个经验性问题[5]。然而,政策的失败不能完全归咎于决策者。决策者虽然在政策结构中占据关键性位置,但难以起到决定性作用。政策过程中的过程约束对政策执行的影响不容小觑。既有研究已经表明,项目制作为技术治理背景下主要的施政方式,其具有的“技术理性”优势在于能够保证条条部门政策意图直达基层,加强对基层的控制。其不足在于无法解决项目进村过程中的基层治理困境,即难以克服项目下乡中的过程约束。

需要说明的是,本研究涉及的技术治理,指的是“依技术进行治理”,即将技术作为达成特定治理目标的工具或手段,政府通过应用各种技术手段(特别是现代信息技术)来参与公共治理,以期提升行政效率和治理效能[6]。H乡黄牛项目中的技术治理主要体现为事前的项目论证、事中的项目监督、事后的项目审核。技术治理在三个环节都遇到了超出技术界限的治理困境。

1.项目论证中的部门保护主义

在事前论证阶段,各部门划分了明确的权责关系,然而清晰的权责关系反过来催生了“部门保护主义”。如果有其他部门的人提出了另一个部门可能会负责的问题,另一个部门的人不得不提出解决办法,在一定程度上属于“冒犯”和“多管闲事”,部门之间墨守成规的规矩便是“不越界”。其次,项目论证通常报喜不报忧,项目申报方为了申请项目,选择性忽略消极因素,放大积极因素。因此,项目论证如若缺乏严格的提问机制,仅凭申请方勾勒预期成效,几乎没有不能通过的项目。职能部门相互卸责使得很多本应该在市级部门得以沟通解决的问题被下放到基层解决,基层在行动中发现这些问题时也许已经为问题的负面效应付出了实际代价。基层匮乏的资源也难以解决这些跨部门的问题,有些问题在上报—下放—上报之间循环往复,始终得不到解决。

2.项目监督中的数字形式主义

在事中监督阶段,黄牛养殖项目的推进情况集中表现在养殖黄牛数量、投资金额、项目占地面积、秸秆利用率等直观可见的数字上,D市制定的黄牛项目运行规则中对数据目标的考核分值也是最高的。这种评价方式深受政府宣传手段的路径依赖影响。上级政府作为远离基层的监督角色,往往没有足够的时间去考察项目运作全过程,因此引人注目的数字就成了政府吸引上级关注的重点,通过数字的变化可以直观感受项目进展。这种对数字考核的路径依赖导致部分地区在项目下乡过程中与上级政府玩数字游戏,产生数字形式主义的目标置换效应,将治理手段异化为治理结果。

“数字形式主义”无助于解决实际问题。一方面,数字的高基数和高增速背后蕴含主观目标与客观现实的冲突。为了实现既定目标,部分地区不惜耗费大量人力物力甚至造假,背离项目建设的原初目标。另一方面,对数字的强调忽略了现实政策过程情境下政策主体行为的影响与意义。诸如资金分配额度这种问题与技术治理几乎无关,项目资金具体如何使用的问题必须在基层实践中才能匹配到合适的方案结果,上级政府很难通过技术治理进行事前测算和事中控制。在案例中,B村C村虽然在资金总额和发包制度上相同,但是对资金的使用理念和使用方式的不同驱使B村省出一部分资金,这部分备用资金最终帮助B村在资金短缺时填补亏空,及时调整。如果上级政府对资金的分配额度进行规定,那么基层的主观能动性被严重压缩,不利于基层政策执行。上级政府一旦将资金使用的剩余控制权交予基层政权分配,便可能出现不合理的资金浪费行为,最后仍需上级政府进行兜底。处在这种两难的困境下,上级只能放权给基层,而更加强调事后的审查机制。而基于数字考核的技术治理在政策过程中难以克服项目主体自主性带来的治理困境。

3.项目审核中的卸责行为

在事后审核阶段,技术治理要求审核财务支出情况。正如H乡副乡长所说,项目账单的数字没有问题,就没有人需要对项目的失败负责。在C村案例中,村支书决策失误导致黄牛项目夭折,但是由于他并没有以公谋私,并且他的提议经由集体审议通过,乡政府缺乏追责理由。这种宽松的政策审核方式并不能促使村干部形成危机意识,反而会滋长挥霍公共财产的心理,意味着只要做到公款公用,以集体决策为借口应对上级,即使决策失败也不必承担责任。

而如若对村干部的行为进行量化评估,就很难对A村这种操作违规但绩效良好的村庄做出处置,乡政府顾虑“一刀切”的审查制度会打消村干部工作的积极性,对技术治理的强调使项目审核陷入了困境。

(三)双重困境背后的结构性错配

项目进村的结构—过程双重困境源于项目目标和项目资源的结构性错配,即基层政府承担的项目目标和自身拥有的资源不匹配。

1.结构性错配导致产业同质化

乡镇政府作为五级政府最末端,最贴近农村基层,掌握最多的实际情况,理应在项目选择上拥有判断力和选择权。然而在实际中,许多乡镇缺乏主观能动性,依附县(市)的总体目标进行发展规划,始终不能做出创新型的突破,在同质化竞争中随波逐流。

一方面,部分乡镇抱有“无过就是功”的心态, 担忧创新带来风险,因此选择模仿和学习成功经验。另一方面,需要认识到这类乡镇只是个例,多数乡镇苦于缺乏实施创新所需要的资源支撑。乡镇基于地区特色开发特色产业,在财政上离不开县(市)政府的支持。在资源有限的情况下, “百花齐放”的产业发展格局对县(市)政府来说很难实现。为了高效利用项目资源,县(市)政府通常采用“抓包”形式对下发的项目资源进行再分配,集中打造其项目示范区。示范区的竞争十分激烈,成为示范区能在短期内收获大量资源,实现快速发展。落选示范区也意味着错过发展快车道,而仅靠乡镇政府的扶持难以做大做强特色产业。因此,基于理性主义的考量和做出改变的政治压力,大部分乡镇不得不选择接受发展上级推荐的同质化产业,在同质化竞争中面临结构性约束下的盈利困境。

2.结构性错配导致政策变通

在政策过程中,为了杜绝项目下乡后的“走样”现象,政府部门均习惯设置严苛的考核机制,希冀通过考核工具的进步而不是对政策主体的教育来限制基层的行为。政府过度依赖问责工具,问责制也在持续加码,下级承受的问责风险在膨胀,导致基层不敢为不敢当式懒政。异化的问责情形衍生出隐蔽化的数字形式主义,主体仍在按照程序执行任务,但趋于主观被迫执行[7]。上级政府向下推动乡村振兴高标准发展目标,却不能给予发展目标所必需的足够资源,势必导致基层政府在策略主义思维下寻找变通,项目进村面临过程约束下的治理困境。

三、克服项目进村困境的对策建议

(一)调整项目监督机制

压力型体制下的基层政府承担条块部门的各种监督与考核任务,需要完成多维度的任务目标,而可调动资源又捉襟见肘,这种结构性错配现象不利于基层产业项目良性发展。

首先,项目进村涉及到的多个部门主体应该设置相互联系的权责体系。虽然科层制主导下的政府机构以专业化、规范化等计划为特征,但是项目下乡本身作为一种超越科层体制的新型国家治理体制[8],其管理体制和管理模式不能延续科层制。许多项目建设问题情况较为复杂,不单独隶属某个部门的管辖范围内,需要多部门通力合作。要改变项目监督机制中对各部门进行单独赋分的现状,将部分重点考核任务的主体扩充为多部门共治共建,考察项目进村过程中各部门是否存在“部门保护主义”,逃避问题而致使问题被下放到基层,基层无力解决而被迫“变通”。

其次,对基层的项目监督要改变唯数字的路径依赖。技术治理作为治理工具存在工具属性上的缺陷,它能够优化政策过程但是无力破解政策顶层设计问题。正确的决策离不开调查研究,正确的贯彻落实同样也离不开调查研究。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全党大兴调查研究[9],应抓住历史机遇,破除“数字形式主义”。各级项目监督机关应身临项目建设一线,实地探查项目建设进度,聚焦项目建设过程中遇到的“疑难杂症”,找准根源和症结,帮助基层寻找破解之道。

(二)优化项目资源配置

身处基层的乡镇政府和村集体组织,自身并不具有充足的资源,通常需要向上级申请转移支付或专项基金。这种传统的项目资源转移方式仅能做到物质上的支持,没有改变基层在产业链整体布局中处于弱势地位的格局。在黄牛养殖项目案例中,地区黄牛市场的交易量和交易额度并不清晰,基层也就无法根据交易量和交易额度研判黄牛市场走势,为黄牛养殖项目提供供求关系的走向和风险的预测。在这种情况下,上级政府即便下拨更多的资金,也并不能带来项目建设质的飞跃。市场化的产业项目不能“闭门造车”,应该密切关注市场波动,而停留在科层制内部的技术治理在调整资源配置上未能起到指导作用。

优化项目资源配置,一方面是继续从人力、财力、物力等传统资源上发力,根据实际情况调整传统资源分配额度,鼓励村集体积极探索因地制宜的产业发展模式,克服随波逐流的从众心理,在政策上给予更多支持。另一方面,要认识到技术治理时代建设数据网络和数据模型的重要性,重视数字资源的开发利用,积极挖掘技术治理前沿技术,建立风险预警模型。让基层从技术治理的受监督角色转化为技术治理的使用者,将技术治理内化为基层治理手段与治理模式的一部分,改善其工具性过强而指导性不足的问题,进而打破产业同质化项目盈利时无法避免的结构约束。

(三)细化项目问责机制

项目进村对绩效的追求始终存在一个矛盾,即倡导产业项目收入稳定可持续和不愿意冒险探索新产业的矛盾。一方面,倡导产业项目收入稳定可持续,要求村集体选择有投资潜力的产业项目,并在这个产业项目中建立竞争力,而这种风险投资不能够保证实现预期收益。另一方面,由于目标与资源的结构性错配,基层可能不愿意冒险探索新产业,选择做一个“循规蹈矩”的工具角色,将发展任务异化为政治任务向上级交差。

对绩效追求的矛盾性进而导致问责机制失灵。政府问责探索创新产业项目失败的村集体,会导致其他村庄畏惧问责进而放弃创新,不利于长期工作的开展,政府若是放任村集体自由探索因而造成大量资金的浪费,也无法向上级交差。从基层产业项目整体趋势来看,一旦某地区做出突破,其他地区马上进行学习效仿,既能够做出发展推进,又不必承担创新风险。从村集体中的决策主体来看,只要自身没有贪污腐败行为,在村庄集体决策机制的保护下,决策失误也无需担忧问责。

为此,项目问责机制既要鼓励探索创新,又要追责以集体决策为借口的个人失职。在鼓励探索创新上,一方面上级政府应给予更多的资源支持,辅以一定限度的项目监督,保证村集体能够在上级政府的监督制约范围内发挥主观能动性。在追责个人失职上,要厘清集体决策责任和个人决策责任,在集体决策环节发挥村民监督作用,尊重群众意见,避免个人主义凌驾于集体决策之上。