党的十八大以来中国共产党就业政策的历史脉络与经验启示

张鑫宇, 华绪庚

(1. 闽江学院 美术学院, 福建 福州 350108; 2. 闽江学院 教务处, 福建 福州 350108)

就业是人民群众生产生活的根本,也是人民群众追求美好幸福生活的基石。实现全体人民共同富裕,就业是首要与根本性的方式。这也是中国共产党一直关注并始终致力于解决的重要民生问题。党的十八大以来,中国共产党根据不同时期国内和国际经济发展形势,适时调整并不断完善就业政策,为缓解国内就业矛盾,实现政治社会稳定,推动经济发展和促进人民幸福提供了强有力的就业政策支持。据国家统计局统计,我国2020年“全年城镇新增就业1 186万人”[1],从数据中不难看出,面对错综复杂的国内外形势,我国总体就业的基数规模仍然保持了千万级的就业增长。这与中国共产党制定的科学就业政策有着紧密联系。

一、党的十八大以来中国共产党就业政策的历史脉络

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视民生问题,尤为关心和关注就业问题,并将其摆在了治国理政的核心层面。本文拟基于“十三五”期间取得的就业成绩,展望“十四五”规划擘画的社会经济发展蓝图,对党的十八大以来中国共产党在不同时期召开的中央经济工作会议以及中华人民共和国国务院关于就业问题相关政策文件等进行梳理,进而厘清党的十八大以来中国共产党就业政策的历史脉络。

(一)扩大就业期:2012-2017年

扩大就业是促进经济发展,推动民生改善的关键举措。“十三五”期间,扩大就业是中国共产党在这一时期制定就业政策的重要目标,更是推动国民经济增长的重要抓手。2013年,在第十二届全国人民代表大会第一次会议上,政府工作报告中对经济工作的建议里明确指出要“千方百计扩大就业。坚持实施就业优先战略和更加积极的就业政策,通过稳定经济增长和调整经济结构增加就业岗位”[2]188。同年,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议研究通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中明确强调“建立经济发展和扩大就业的联动机制,健全政府促进就业责任制度”[3]。这次会议从顶层设计层面倒推各级政府将促进就业纳入行政主体责任,推动就业领域的改革发展,围绕经济发展与扩大就业层面下功夫,努力扩大全民就业。然而,宏观经济增长的有限与劳动力市场供需的矛盾,使得这一时期党和政府充分认识到就业不能仅仅停留在社会主义市场经济中常规的岗位需求。为了提升劳动力就业能力,激发激活市场主体,鼓励创造更多创业带动就业的岗位机会,2014年,习近平总书记在中央经济工作会议上表示经济工作要适应经济发展新常态,“我们要的是有质量、有效益、可持续的发展,要的是以比较充分就业和提高劳动生产率、投资回报率、资源配置效率为支撑的发展”[4]245-246。为了实现比较充分就业,通过创业带动更多就业,推进就业向好发展,2015年,国务院印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》,通过“双创”政策措施的颁布推动大众创业和万众创新,让一切创新创业源泉充分涌动,进一步激发了市场各种主体的活力与动力,小微企业等如雨后春笋般出现,掀起了创业创新的热潮,“2016年日均新登记企业1.51万户”[5]。这些新增加的企业多数是从事新经济的中小微企业,以创业带动就业、促进创新的效果大幅增强,激活了就业的一池春水,极大推动了中国就业的进一步发展。综上所述,从2012年党的十八大召开到2017年党的十九大召开,这一时期也是“十二五”圆满收官和“十三五”开局并将各种目标不断落地规划的时期,党中央和国务院在政策制定上的创新完善与侧重指向,体现了这一时期中国就业市场不断提供就业机会,扩大岗位数量与用工规模。这是一个扩大就业数量的历史时期。

(二)稳定就业期:2018-2020年

稳定就业是巩固经济成果,保障民生发展的重要方式。近年来,中国经济在高速增长的同时也进入了“换挡期”,伴随经济转型的下行压力。例如,2018年,我国全年国内生产总值比2017年增长6.6%[6],2019年则比2018年增长6.1%[7],虽然经济增长速度有所放缓,但仍保持在6%以上的增长。换言之,从经济增速预期设定与社会宏观环境变化来看,这一方面与中国经济的客观发展相适应,另一方面是经济政策行稳致远的必然反映。从社会就业的就业用工环境看,低端岗位的流动性较快,高端岗位的需求质量较高,就业的供需矛盾依然突出。国民经济每年的增速与市场就业情况的变化息息相关,贯彻以人民为中心的发展理念就必然要满足人民群众合理的就业需求。这也决定了在经济增速放缓、经济结构转型的过程中必须以保证就业为基本前提。2018年,李克强总理在政府工作报告中就把握好宏观调控的度,保持宏观政策连续性稳定性进行阐述。2019年,新型冠状病毒对国民经济发展造成了一定冲击,稳就业在宏观层面更具有针对性的现实意义。稳就业、保就业是中国共产党这一时期就业政策的主基调。2020年,习近平总书记强调,“全面强化稳就业举措。要实施好就业优先政策,根据就业形势变化调整政策力度,减负、稳岗、扩就业并举”[8]338。同年,在研究分析经济形势和部署下一步经济工作时的讲话中,李克强总理明确指出“‘六稳’、‘六保’首要是稳就业、保就业”[9]745。在党和政府的坚强领导下,通过提振经济的宏观政策“组合拳”、多措并举的方式以及为用工单位纾困减负的扶助,我们稳定了就业的基本大盘。据统计,2020年我国日均新增市场主体2.2万户,这些新增市场主体的用工需求带来了大量的就业岗位,为我国在遭受疫情冲击的背景下保持就业大局稳定提供了有力支撑,稳定了就业信心,展现出中国经济的强劲韧性。综上来看,面对世界百年变局,党中央、国务院充分把握历史发展阶段中国就业的主要矛盾以及主要矛盾的主要方面,稳就业、保就业是这一时期最鲜明的就业政策特征。

(三)高质量充分就业期:2021年-至今

高质量充分就业是经济提质,促进民生工程提升的必然途径。随着中国脱贫攻坚与“十三五”规划如期收官,我国形成了高质量就业的宏观环境基础。在2021年底举行的中央经济工作会议上,习近平总书记指出,“要在推动高质量发展中强化就业优先导向,提高经济增长的就业带动力”[10]。但是近年来,一些地区“用工难”“用工荒”等现象却日渐凸显,与此现象相反的却是劳动力市场供大于求的窘境。一方面,是农村大量转移劳动力进城务工,同时新兴劳动力产生,使得劳动力市场富余,甚至达到饱和。另一方面,却是用工主体难以招聘到所需的劳动力,岗位人员紧缺的真实困境。究其原因,是劳动力市场供给跟不上市场用工需求的深刻变化,形成了就业的结构性矛盾。因此,虽然新的就业形态层出不穷,提供了新业态的岗位工作机会,但“结构性失业”态势不减反增。对此,习近平总书记指出,“要实现更加充分、更高质量的就业”[11],为“结构性失业”问题把准了“脉象”,开准了“药方”。推动中国就业的充分、高质量发展是解决当下就业结构性问题的重要举措,更是实现我国经济社会高质量发展的必然要求。2022年,在党的二十大报告中,习近平总书记再次明确强调“强化就业优先政策,健全就业促进机制,促进高质量充分就业”[12]47。可以预见的是,高质量充分就业是中国共产党当下及未来很长时期内制定就业政策的指向标。这是中国经济转型升级,实现高质量发展的客观要求,更为中国未来的就业发展指明了努力方向。同时,值得注意的是,“十四五”规划期间,随着政策重心由脱贫攻坚转向乡村振兴,中央对农村各领域持续改革与大力扶持,未来农村领域的就业在“质量”层面上,也将会迎来一片新的“蓝海”。由此可见,党中央立足于推动人民就业的事业发展,着眼于我国高质量发展的战略要求,将高质量就业与充分就业有机融合,努力推动中国就业行稳致远。

二、党的十八大以来中国共产党就业政策的鲜明特征

“党的十八大报告提出要实施更加积极的就业政策和就业优先战略,促进就业和创业来鼓励多渠道多形式就业”[13]。在推动国民经济发展的进程中,党的就业政策始终紧紧围绕为人民群众谋就业的“准线”,依经济形势稳就业的“底线”,延伸靠创新发展促就业的“引线”,以及用制度措施保就业的“网线”。这四条就业政策基本线也“编织”出了党的十八大以来中国共产党就业政策的鲜明特征。

(一)为人民群众谋就业的“准线”一以贯之

就业是民生之本、人民幸福之基。“党的一切工作都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”[14]137,为人民群众谋就业是中国共产党为民宗旨的应然体现。这一“准线”贯穿于党在新时代做好人民就业工作的方方面面。

首先,为人民谋幸福的初心使命是党制定就业政策的出发点。就业政策为人民,人民就业促发展。就业是人民群众最大的民生。党的十八大以来,党进一步明确了“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的新时期就业方针。始终“坚持以人民为中心”的发展理念,在经济领域深化改革,不断促发展谋动力,扩大国民经济的总量盘,进而增加市场就业岗位。

其次,以人民为中心的发展理念是党制定就业政策的落脚点。就业的待遇与人民群众的幸福感息息相关,更满意的就业收入是提升人民群众幸福指数的重要指标。推动与人口就业流动相适应的户籍制度改革,完善就业支持与保障制度,维护劳动者就业的平等权利,营造公平有序的就业环境,指导各地区最低工资标准适时提升等,在就业相关配套政策的制定上都得到了生动的体现。

再次,发挥人民群众的首创精神是党制定就业政策的着力点。人民群众是历史的创造者,更是每个历史时期创业与就业的直接参与者。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确指出,要“激发人民首创精神,推动重要领域和关键环节改革走实走深”[15]。面对新就业形态涌现、我国灵活就业群体2亿左右的情况,2021年的中央经济工作会议首次提出对此类就业形态群体做好保障,充分彰显了党充分尊重人民群众发挥首创精神。

(二)依经济形势稳就业的“底线”毫不动摇

经济形势的变化对就业的结构及数量具有根本性的影响。2019年以来,受全球经济形势不振和国内经济下行压力等叠加影响,国内就业形势变得较为严峻与复杂。“稳”是经济发展持续向好的保证,也是中国就业的底线。在党中央的六“稳”六“保”中,“稳就业”排在首位。

一是调节经济结构,提高就业韧性。经济结构的调整是为了让中国经济更快更好地适应社会发展,为就业提供更稳定的经济支撑。近年来,在第一、二、三产业上,党中央、国务院深入推进供给侧结构性改革,不断根据中国经济发展变化调结构、保增长、稳就业,为经济的可持续发展加装了“稳定器”。

二是坚持政策基调,稳定市场信心。各种经济成分在国民经济发展中发挥着各自的独特优势与作用。非公有制经济是我国社会主义经济的重要组成部分,在吸纳就业、增进就业、促进经济增长方面发挥着重要作用。但是,受社会中一些不良舆论影响,部分非公有制民营企业在投资上迈不开步子、甩不开膀子。2020年,习近平总书记在企业家座谈会上指出,“我国有8 200多万个个体工商户,带动就业人口超过2亿,是数量最多的市场主体”[16]。这充分肯定了非公有制经济的重要作用,为市场主体注入了“强心剂”。

三是优化体制机制,维护就业秩序。营造公平有序的经济环境,破除体制机制对就业的制约是实现稳就业的制度基石。我国的城镇化率随着经济发展不断提高,城镇人口转移流动,但户籍制度与就业的发展产生一定冲突。对此,习近平总书记指出,要“加快推进户籍制度改革,促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口有序实现市民化,推动城乡劳动者平等就业、同工同酬”[17]202。2019年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》,其中指明“坚持把稳定和扩大就业作为经济社会发展的优先目标”[18],为就业市场发展保驾护航。

(三)靠宏观调控促就业的“引线”不断延伸

习近平总书记强调:“党和国家要实施积极的就业政策,创造更多就业岗位,改善就业环境,提高就业质量,不断增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬。”[19]45积极的就业政策发挥着牵针引线的就业促进作用。党的十九届五中全会也明确提出,要提高人民收入水平,强化就业优先政策。

其一,从供给端提升劳动者就业能力与素质。提高就业能力是适应岗位需求的基本条件,对新业态从业人员更要分类施策,完善培训与保障制度,增强岗位的针对性和适应性,实现“人尽其才,才有所用”的就业用人目标。近年来,面对经济形势下行和就业人数激增的矛盾,各级政府部门、高校以及机构积极牵头组织开展访企拓岗专项行动,稳岗保就业。

其二,从需求端拓宽各领域的岗位需求渠道。新时期,在党中央提倡的以国内经济发展为主体、国内国际经济发展双循环的发展理念下,要统筹国内和国际两个就业市场,拓展就业渠道。“一带一路”为共建国家和地区带去了无限的商机与活力,形成全球化背景下的“大就业”格局。要在增加国内岗位的同时,努力提升赴外务工者的就业技能,保障赴外务工者的权益,提升国际就业岗位竞争力。

其三,从政策端发力解决就业与再就业的问题。再就业是就业的重要组成,再就业群体是推动就业发展、提升经济活力不可忽视的群体。例如,2019年突如其来的新型冠状病毒给中国的经济发展造成了负面影响,但是在党中央制定的“六稳”“六保”政策的加持下,一部分失业群体投身新业态和新就业领域,实现了再就业,减少和降低了失业率,政策因素发挥了促进性的积极作用。

(四)用制度措施保就业的“网线”织密扎牢

随着中国经济转型升级,新行业与新业态涌现,自由灵活就业者已然融入中国就业的大圈子中。对新兴职业或自由职业者的相关就业保障仍不完备,体制机制亦不健全,必须在制度保障与政策完善上继续下功夫,紧紧用制度的一条条“网线”织起保就业的保护网。

一是提升保就业的数量,兜住就业的大盘。近年来,我国每年就业规模保持千万人级的增长。就业规模的增长是解决就业问题的基础,是实现就业大盘稳定的“定盘星”。据统计,在2021年的前四个月,中央直达资金下达基层,在资金支持上牢牢兜住基层“三保”的底线,政策性岗位的数量根据就业形势有序增加。如,面对全国高校毕业生人数创历史新高、社会就业压力加大的情况,教育部印发《关于高等学校做好2022年开发科研助理岗位吸纳毕业生就业工作的通知》,指导各高校各部门积极为毕业生提供岗位,保证就业数量。

二是完善保就业的制度,兜起就业的支撑。完善的就业保障制度是保就业的“四梁八柱”,加强对新业态和灵活就业岗位人员的制度保障是保就业的重点。2021年4月,习近平在广西考察调研时便指出,“要完善多渠道灵活就业的社会保障制度,维护好卡车司机、快递小哥、外卖配送员等的合法权益”[20]。这深刻体现了以习近平同志为核心的党中央对基层群众就业保障的高度重视。2021年7月,人力资源社会保障部会同国家发展改革委等8部门发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》,在明确保障责任、补齐保障短板、优化权益保障和完善权益保障等方面提出了意见措施。

三是提高保就业的质量,兜出就业的成色。高质量的就业在就业的选择性和长效性上具有稳定性,因此要不断提升劳动者的能力与素质。习近平总书记指出,“要完善职业技术教育体系,实现更加充分更高质量就业”[8]459。要通过制定与社会主义市场经济发展相适应、与社会主义劳动者个人发展相配套的就业政策,不断完善和优化行业资格准入,强化就业技能培训,扩大就业服务供给,实现就业质与量的再提升。

三、党的十八大以来中国共产党就业政策的经验启示

党的十八大以来,中国共产党牢牢把握并顺应中国特色社会主义社会发展的经济规律,实现了就业政策与经济发展相协调,找到了适应中国特色社会主义经济发展的就业政策规律。

(一)坚持以鼓励创业带动就业,拉动就业增长

人民群众是历史的创造者,亦是创业和就业的主体力量。中国共产党始终重视人民群众的首创精神,发挥政策导向作用,鼓励创业,落实就业,为大众创业和就业提供全方位的顶层支持,推动创业就业更好发展。习近平总书记强调,要“大规模开展职业技能培训,注重解决结构性就业矛盾,鼓励创业带动就业”[21]373。就业的前提是社会能够提供所需岗位,创业是提供就业岗位的重要渠道。随着中国经济进入新常态,党中央、国务院适时作出了大众创业、万众创新的重大战略部署,并在“十四五”期间全面深化推进。一方面,创业是拉动经济增长的动力,对推动我国经济行稳致远发展,进一步改善民生具有基础性作用。另一方面,创新带来的新兴领域创业,扩大了就业的需求岗位规模。换言之,在一定社会经济条件下,社会中大规模的自主创业或政策扶持创业可以起到以点带面、提高“就业增量”、盘活“就业存量”、优化“就业结构”的积极作用。无疑,随着5G、人工智能、大数据、量子技术等新科技领域的发展与进步,只有探索经济发展新路径,方能实现新业态领域中创新创业带动“就业”的倍增效应,打造“就业增长极”,拉动就业增长。

(二)坚持保障重点群体就业,推动就业优先

就业是以人为主体的就业,就业政策与人紧密相关,解决重要群体的就业问题就等同于抓住了就业问题的“牛鼻子”。“‘十四五’时期,实现高质量就业需重点关注就业人口的自身发展、就业人口的区域流动、就业结构与产业结构间的适配性、就业制度体系建设等”[22]。农民工、高校毕业生、退役军人等重点群体是就业的生力军,他们的就业问题是就业工作中的重中之重,也是就业问题的难中之难,更是破解中国就业问题的关键所在。2021年3月,习近平总书记在考察福建时指出,“要着力提高人民生活品质,拓展居民收入增长的渠道,统筹做好高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业”[23]。党中央始终高度重视重点群体的就业,就业优先战略便是党中央立足中国就业的大势提出的重大战略决策。从政策倾向、资金支持到多领域就业帮扶,就业优先战略就是把就业放在国民经济发展优先谋划的位置,推动重点群体就业优先就是要“啃下就业的硬骨头”“攻下就业的最后堡垒”,从而实现就业的高质量充分发展。

(三)坚持以发展产业促进就业,扩大就业需求

产业作为经济的重要引擎,是拉动经济增长的重要动力。“通过产业发展,使有劳动能力的人尽可能得到就业机会,参与到国民收入初次分配中”[24]。中国共产党始终把经济建设作为就业的抓手,坚持以产业发展促进就业。换言之,把经济发展的“蛋糕”做大了,才能把就业的“蛋糕”做大做多。我们党在领导脱贫攻坚实践中就十分重视产业作用,其通过产业扶贫发展乡村经济,为乡村提供了众多就业岗位,为人民群众增收创收便是生动的现实写照。新的经济发展态势之下,新兴产业就像新的“蓄水池”,在新产业和新业态自我发展的同时,能自然吸收大量劳动力就业,为社会提供更多的就业岗位。当前,“科技创新与实体经济深度融合催生的新经济、新场景和新模式已成为新兴职业的‘孵化器’和‘蓄水池’”[25]。但是对于新产业和新业态来说,做大做强离不开自身创新和宏观经济环境因素的影响。党始终与时俱进地关注、引导并支持新的经济形态发展,在推进经济发展的同时,为促进就业、扩大就业需求、提升就业质量提供了很好的软环境。

(四)坚持以保量提质优化就业,促进就业发展

就业的发展不能只体现于数量,更要在质量上下功夫。中国共产党充分认识到解决中国就业必须推动其内涵式高质量发展,只有推动中国就业的充分与高质量发展,才能从根本上解决中国就业的问题。长期以来,从人民能就业到满意就业再到有尊严地就业,就业工作的主旋律始终向着更加充分更高质量就业的目标迈进。要实现劳动者能够就业、稳定就业,保障他们更有尊严地就业。保障就业群体尤其是弱势就业群体的权益,提升就业的幸福感,是我们党促进就业发展的基础。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出实施就业优先战略,将实现更加充分更高质量就业确定为“十四五”时期经济社会发展主要目标的重要内容,为新时代就业工作举旗定调。由此可见,中国共产党着眼于中国就业的现状与未来,牢牢把握中国就业的前进方向,为推动中国就业发展指明了努力方向与政策重心,体现了党对中国就业规律的深刻总结与全面把握。

四、结语

对于拥有14亿多人口、近9亿劳动力的中国而言,做好就业工作是中国共产党功在当下、利在千秋的伟大事业。这项事业只有进行时,没有完成时。总之,党的十八大以来,中国共产党就业政策的历史脉络及其经验启示充分揭示了一个道理:做好中国的就业,必须毫不动摇地坚持中国共产党的坚强领导,党的就业政策也必须紧紧围绕人民就业这个核心常量,把握经济发展这个关键变量,遵循社会主义市场经济的就业规律,在调节生产力与生产关系这两个因变量的变革发展中,逐步促成高质量充分就业,持之以恒地让一切为社会主义经济发展服务的劳动力量和智慧源泉充分涌动,真正让人民群众在就业中实现自身自由全面的发展,为创造属于人民群众自己的美好与幸福生活助力添彩。