评定分离办法在建设工程招投标中的应用探索

李朝政

湖北省丹江口市公共资源交易中心 湖北 丹江口 442700

评定分离办法是持续深化招标投标领域“放管服”改革的重要举措，是从厘清评标和定标权责边界着手，对评标和定标两个阶段的实施主体，即评标委员会与招标人的工作界面进行了更加清晰的划分，突出了招标人的定标权，使评标专家回归到咨询参谋作用。2012年深圳市率先试行评定分离办法后，全国各地纷纷跟进，发展至今已渐呈燎原之势。这是规范招投标市场秩序，适应社会主义市场经济发展的需要，也是促进招投标领域有序竞争和投标企业健康发展的一种制度性尝试。今后，在进一步推行评定分离办法时，应着重体现招标人合理行使择优定标权的重要性，这就需要在确定评标、定标规则及决策约束机制的同时，落实招标各环节中廉政风险防控措施，规范招投标各方主体职责权限，从而实现评定分离改革的效果。

1 评定分离办法的推广应用优势

1.1 落实了招标人负责制

评定分离改革的目标，是落实招标人的“业主负责制”，使招标人对招标过程和结果负总责。评定分离实施后，招标人权责统一，自我约束、自我监督、自我管理等主体责任得到充分发挥和彰显。招标人对定标候选 人履约能力、企业信用、评标结果、弄虚作假等审查力度显著增强[1]。如丹江口市从2021年推行评定分离改革办法后，招标人通过对投标人的企业实力、同类工程业绩、获得荣誉、信誉等进行考察，核实中标人业绩是否真实，项目履约评价是否优良；对拟派团队的资历、获奖情况、工作能力等进行考核，核实中标人专业技术能力是否能满足项目实际需要；对技术方案、样板、商务报价进行评审，核实中标人报价是否合理、技术方案是否科学合理，否适应本项目的特点。可以看出，实施评定分离办法调动了招标人的积极性和主动性，让招标人对其定标过程和结果承担主要和直接责任，这也更加有利于在建设工程招标过程中实现招标人的权责统一。

1.2 提高了招标工作效率

一是交易时长逐步减少。改革前，从招标公告发布至中标公示发布，平均交易时长为33日历天，改革后平均交易时长虽然 为35日历天，但通过绿色通道、容缺受理等方式，目前交易时长最短项目可以达到26日历天。定标活动平均时长保持在3日历天，招标人在评定分离的定标环节，定标委员会按照公布的定标方案，直接依照企业信誉、主要技术业绩、价格比较确定定标结果，使项目决策透明度大大增强。二是参与投标企业的质量明显提高。改革前每个项目平均参与投标人7.5个；改革后每个项目平均参与投标人7.09个。改革前投标人最多的项目有67个投标人，改革后绝大多数招标项目的投标人在10个左右，项目投标人的最多不超过30个。通过改革前后的数据对比，评定分离改革后参与投标的企业以成本控制和风险管理为依据，综合自身的管理能力和技术水平以及项目定标方案来决定是否参与投标，减少了盲目投标的次数，降低了社会成本。三是投诉争议明显减少。改革实施后异议投诉发生率由20%降低到5%，降幅15%，招标成功率显著提高，项目推进更为顺利，有利于本地招投标市场有序竞争和投标企业的健康发展。

1.3 延伸了项目管理路径

采用“评定分离”后，项目业主的定标决策权和项目管理职责得到统一，有助于落实建设单位项目终身负责制规定。相较以前专家委员会代替业主定标的不同，评定分离办法从制度层面赋予招标人根据项目实际需求合理确定择优要素的权力，使业主能够直接行使定标权[2]。招投标过程是项目管理阶段的实施体现，项目业主组织参与项目可研报告与立项审批、资金筹措等活动,熟知项目性质特点，可以制定合法合理的定标办法来实现项目的招标采购预期。对于重大项目和技术要求复杂的项目，可以通过面谈、实地考察、调阅相关资料等辅助措施进行定标，最终选择价格合理、施工实践丰富、履约能力较强的中标企业来实施项目，从而使工程进度、质量和安全得到最大程度的保障。丹江口市近两年通过推行评定分离改革，一批业绩好、经验丰富、信用好的企业中标，使得工程质量、安全、进度得到较大的保障。

1.4 发挥评标专家专业能力

评标阶段由评标委员会对投标文件进行评审比较后，向招标人择优推荐一定数量的、满足招标文件要求的投标人作为中标候选人。评标专家是评标阶段的主体，评标结果是招标人定标的参考依据，是决定是否能实现招标人预期目标的基础。这无疑对评标专家的专业水平提出了更高的要求，评标专家不仅要凭借其专业知识和经验擅长做出全局性、专业性的评审意见和建议，还需要对报价、技术方案、合同等关键因素进行详细的评价，不再是以往的对着评分标准打分，而是要指出优缺点、存在的问题、推荐的理由以及合同签订过程中需要注意的问题，所以说，评定分离没有弱化评标专家的作用，而是充分发挥专业优势，回归到咨询和决策参谋的作用。

2 评定分离办法运用环节的分析

推行评定分离办法后，定标权回归招标人，强化了招标人的主体责任。为确保评定分离办法的顺利实施，招标人需要做好招标前期的工作流程、评标办法和定标原则及招标效果后评估等各个环节准备工作。

2.1 确立工作流程

招标人应将评标与定标工作衔接作为关键入手点，事先确定评定分离工作流程，既使“评”“定”分离互补，又能体现招标人的权责统一。丹江口市主要是从以下四个流程实施评定分离制度的。一是提前拟定评定分离方案，包括评标方案和定标方案两部分。其中评标方案的工作流程为制订评标办法、设置评审因素，明确推荐定标候选人数量和方法等[3]。定标方案的工作流程为选择合理的定标方法、设置定标因素、确定定标候选人的数量及特殊情况下的处理办法。二是明确评标程序。主要为组建评标委员会、初步评审、详细评审、确定定标候选人、评标报告、评标结果公示。三是明确定标程序。主要为组建定标委员会、定标，确定中标候选人、中标候选人公示。四是发布中标公告及签订合同。

2.2 制订发布招标文件

招标文件是招标投标活动纲领性文件，招标人根据招标项目特点和需求进行编制的，既是投标人编制投标文件的依据，也是招标人与中标人签订合同的基础。通过招标文件，招标人可以制订与项目特点适合的评标办法、定标规则和方式，也可授权评标委员会直接确定中标人，实现招标人的自主性和“择优”需求。对于实施评定分离办法的项目来说，在招标文件中事先约定评标、定标规则，一经正式发布适用项目的所有投标人，实现了对评定分离办法的规范化、秩序化处理，既杜绝了招标人随意改动定标规则和不按规则执行等行为，又避免了投标人对招标人心存疑虑，带来廉政问题。

2.3 确定评标要素

评标环节是评定分离中的一个重要节点，能否从众多投标人中选择质优价低的候选人，关键是看评标方法和评审要素。常用的评标方法包括定性和定量两种评标方法，可以结合项目特点灵活使用。评审要素包括价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务等内容。招标人根据项目特点和自身需求，把评标办法、评审要素及评审顺序在招标文件中约定，使评标专家在选择中标候选人时依据招标文件规定的评审因素、各因素之间的先后顺序等来对投标人投标文件中的报价、技术方案、商务履约等进行详细的定量或定性评价，给出专业的咨询意见，向招标人推荐合格的中标候选人，为招标人提供有价值的定标参考。

2.4 指导定标方向

选择合理的定标方法是招标人择优确定中标人的重要环节，是用来评选中标候选人重要依据。《招标投标法》等法律法规赋予了招标人编制招标文件、确定定标方法和定标标准的权利。拥有“中标人选择标准”的制定权，是实现招标人定标权的基础。因此，招标人在招标文件制订时，可以明确定标方向，告诉定标专家在选择中标候选人时，应考核投标人哪些因素、各因素之间的先后顺序、哪些是否决性因素等。从而使方案的针对性、可执行性得到保障[4]。同时，招标人方面还可以将投标人的信用情况、企业产值、拟派项目班子能力水平、自身管理水平等多个方面作为定标因素，这样可以使评价更为全面[4]。可以看出，通过对事前对定标工作进行有效指引，不仅能选出与项目匹配度更适应的中标单位，还可以投标企业合理报价、有序报价。

3 评定分离办法运用中的问题及改进

3.1 业主专业水平相对缺乏及制度不完善

部分项目单位没有充分理清评定分离办法的思路和原则，加之技术力量薄弱，管理水平较低，担心使用评定分离办法后面临的廉政风险较大，畏难和观望情绪较浓，积极主动适用评定分离的招标人不多。即使运用了评定分离，评而不定的现象也经常出现。行业部门应加大力度对评定分离办法进行宣传指引，制订科学合理的操作指南等指导性文件，加强招标人的业务培训和监督管理，对定标过程中违法违规行为严格处罚等办法，提高项目业主的招标水平和项目管理水平。同时推动设立国有企业投资项目集中代建平台(单位)，提升招标人招标评标与定标的专业水平。

3.2 竞价、择优和廉政不平衡

定标最终的效果，是在竞价、择优和廉政三者中达到最佳平衡。而择优是项目业主的最大需求，过度强调择优会滋生滥用决策权的土壤，从而引发廉政问题。如何在低价、择优和廉政中做出合理地选择。除了有敢于担当或对工程项目负责的态度，还需要在工作流程上进行科学合理地设置，选出符合条件的入围投标人，在入围投标人里面选择价格得分最高的投标人作为中标候选人。这种方法对于招标人来说，既在一定程度上确保了择优，又可以降低廉政风险。有特殊要求的施工类招标、还可以根据项目的实际情况，采用清标、面谈等辅助定标的手段，满足不同项目的实际需求。

3.3 评标专家综合水平需要提高

评标专家认为评定分离办法实行后，只对评标过程负责，确定中标单位不是自己的事了，对待评标工作比较随意和消极。相当一部分评标专家在给出评审意见时，过于敷衍，对于招标人而言没有太多参考价值。相关行业部门要加强对评标专家的培训和评标质效考评，改变和扭转评标专家的角色和认知，使评标专家认识到其专业意见在评标工作中的作用和意义，进一步通过学习和培训来提高其综合水平，体现评标专家的专业性、公正性。

3.4 招投标信用体系建设机制有待建立

“评定分离”实施后，定标权还给了招标人，招标人是确定中标人的关键，难免会产生事先内定中标人等不良行为。评标专家在评标过程中存在主观倾向性，不能客观、公正的评审投标文件等失信行为也时有发生，另一方面，定标办法把日常信用和社会评价作为评选中标人的条件，这些都要以完整的市场主体信用记录系统作为评判依据，这就需要行政监管部门主动作为，构建以信用为基础、贯穿市场主体招标投标全生命周期的新型监管机制，通过信用评价、信用公示和信用运用，促进市场主体加强信用管理，履行信用义务，营造诚实守信、公平竞争的环境。

4 结束语

综上所述，现阶段我国工程招投标改革不断深入，尤其最近几年评定分离办法的有效推行，这标志着我国建设工程招投标领域的发展进入到了一个新的阶段。随着评定分离办法在深圳、上海等试点城市的推进，不仅加快了工程招投标工作效率，同时也实现了对招投标全过程资金成本的有效控制。工程招投标评定分离模式在实际应用过程中体现出了体系可复制、经验可推广的优势，这也使得我国很多地区在推行评定分离模式运用的同时，也健全完善了与之相配套的招投标工作体系。今后，招投标行业主管部门应在评定分离实施后加强和规范的事中事后的监管，及时总结和完善各项好的制度，保证工程招投标改革工作取得理想效果的关键。

由于评定分离办法已经成为了现阶段我国建设工程招投标制度体系中一项重要创新，实现了对以往制度体系的进一步完善，今后应该加大对这一办法的推广力度，使其影响范围得到进一步拓展。可以看出，在我国建筑行业运用评定分离办法可以实现对行业运转发展情况的有效指导，在落实过程中，需要相关工作人员从思想上提高对这一制度的重视程度，确立与之相应的“一把手”负责机制，这也是完善风险防控制度及评估评价体系的关键入手点。今后，还应该将招到高素质工程建设队伍作为保证评定分离办法落实应用综合效果的关键，从而保证当前建设工程行业市场相关招投标活动的开展更为公平、公正，这也为我国社会整体有序发展奠定了基础。